王健，李安琪

(1.中国农业大学 资源与环境学院，北京 100193； 2. 中国土地政策与法律研究中心，北京 100193)

我国市地问题研究焦点综述及展望

王健1，李安琪2

(1.中国农业大学 资源与环境学院，北京 100193； 2. 中国土地政策与法律研究中心，北京 100193)

基于2000—2016年CSSCI影响因子TOP60期刊的628篇有关市地问题研究的文章，分析我国21世纪以来市地问题研究的焦点。研究显示，进入新世纪以来，我国市地问题研究主要聚焦于城镇土地利用、土地财政、土地供应与储备、城镇土地市场、土地出让、城镇土地行政管理、土地与城镇化七个方面。研究发现，当前国内学者对市地问题的经济研究仍然缺乏系统性，存在滞后性。从现有研究的发展趋势和实际需求上综合展望，市地节约集约利用的科学管理体系、地价与房价的逻辑和关系、市地法律和市地生态效应等是未来我国市地经济问题研究的主要方面。

市地；土地焦点；综述；研究展望

进入新世纪以来，我国城市建设不断推进，城镇化得到快速发展。城镇化的同时也带来了一系列城市土地问题，我国学者以城市土地问题为研究对象，从解决城镇化、工业化问题的角度开展诸多城市土地问题的研究。本研究称之为市地问题研究。

国内学者通过不同角度对我国市地问题的研究和分析，给我国的政府管理提供了支撑，同时针对出现的不同问题，也提出很多意见和建议(本文不涉及国外的研究，只针对国内学者的研究成果)。随着新一轮新型城镇化的开展，市地问题将更加严峻，受到学者们更多的关注。本文通过整理、总结和归纳21世纪以来我国学者研究市地问题的主要内容、结论和重要进展，试图对我国未来市地问题研究趋势进行预测与展望，为新一轮城镇化的开展与相关研究提供参考。

一、数据来源及基本情况

文章基于中国知网、万方、维普等国内主流学术电子数据库，采用文献分析法对2000—2016年CSSCI影响因子TOP60期刊中有关市地问题研究的628篇文章进行归纳整理。因为数量多，研究内容涉及广，且这些内容中也有许多重复之处，因此，本文通过研究筛选了100多篇引用数量较高的文献作为重点阐述和分析对象。这些文献主要来源于《经济研究》《中国社会科学》《管理世界》《中国土地科学》等涉及经济、管理、法律、社会等多个学科的国内顶级期刊。

21世纪以来，国内有关市地问题研究的文章发表数量呈快速增长趋势，市地问题的研究得到了各个领域的学者越来越多的关注与重视(图1)，这也体现了我国市地问题之严峻。

2007年开展第二次土地调查和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等对市地重要规范性文件的出台，我国市地问题研究论文数量出现了大幅增加的现象，成为近17年市地问题研究论文发表数量增长最快的时期，文章发表数量呈直线增长。2012年后，市地问题研究的论文在我国核心期刊上发表的数量居高不下。

图1 2000—2016年我国市地问题研究发文数量趋势

21世纪以来，国内市地问题主要聚焦于城镇土地利用、土地财政、土地供应与储备、城镇土地市场、土地出让、城镇土地行政管理、土地与城镇化七个方面(见图2)。“城镇土地利用”问题研究的文章发表数量最多，占22.08%，其次依次为“土地财政”问题的研究，占16.56%、“土地供应与储备”问题的研究占9.78%、“城镇土地市场”问题的研究占9.31%、“土地出让”、“城镇土地行政管理”和“土地与城镇化”分别占8.04%、7.26%和6.31%，这七个研究方向的论文数量占到了市地问题顶级期刊高引文章总发表数量近80%。

图2 2000—2016年我国市地问题研究焦点分布

二、新世纪以来我国市地经济问题研究焦点

(一)城镇土地利用

针对 “城镇土地利用”问题，国内学者的研究主要集中于土地集约利用的意义及其评价、土地可持续利用和土地利用效率三个方面。

1.阐述土地集约利用意义及关注其评价

土地集约节约利用是基本国策，也是我国市地问题研究的根本出发点。学者们普遍肯定了土地集约利用的积极意义：董黎明等提出了21世纪我国土地利用的重要方向，认为只有走土地集约利用的道路，才能保证经济的繁荣和城镇化的进一步发展[1]；陶志红认为土地合理利用是土地集约利用的前提，可持续发展是土地集约利用的指导思想和重要依据，实现土地集约利用有利于进行耕地保护、有利于节省城镇建设投资、有利于加强土地管理[2]。王家庭等对我国的土地集约利用水平进行测度，发现目前我国城镇土地集约利用水平总体不高，且区域差异明显，政府应该根据城镇土地集约利用水平的高低不一制定“因地制宜”的集约用地政策以提高城镇土地集约利用水平[3]。

2.关注土地可持续利用理论与评价体系

在土地可持续利用的理论研究方面，李琳进一步探求我国城镇土地利用可持续性研究的新思路，认为构建城镇土地可持续利用研究框架必须着力解决“可持续的城镇土地利用方式”以及“如何实现城镇土地利用的可持续性”两个问题[4]。

在土地可持续利用的定量研究方面，学者们主要关注于对土地可持续利用水平的评价指标体系的研究。如厉伟等通过把握城镇化与土地利用的关系，从粮食安全水平、城镇体系合理程度、城镇用地规模合理性、城镇用地内部合理性以及土地生态系统五个方面构建了土地可持续利用的评价指标体系[5]；马贤磊等从资源配置的帕累托效率出发，综合考虑了土地利用的经济、社会、环境效益，研究了不同主体功能区地级及以上城市土地可持续利用水平的时空特征和影响因素，认为应该结合不同地区功能定位实施土地可持续集约利用动态监测和差别化的土地管理政策[6]。

3.测算土地利用的效率

测算土地利用效率一直是我国学者和土地政策制定者孜孜以求的目标。效率的评价可以给土地政策决策者客观的参考，具有重要的政策价值。方先知针对不同土地利用类型的特点、土地利用效率不同的问题，提出了测度多种评价要求的土地利用效率指标[7]。在既有研究中，多数学者利用数据包络分析(DEA)方法对城市土地利用效率进行了测度[8-9]。张志辉针对DEA方法研究的不足，采用投入导向的两阶段DEA模型对中国城市土地效率进行分析，并用Boostrap方法纠正了效率偏差，测算了2010年全国622个城镇的土地利用效率，发现我国城镇土地利用效率仅为0.371，整体偏低，区域差异较大，且存在巨大的挖掘潜力[10]。李永乐等利用GIS空间分析、泰尔指数分解和面板数据模型方法系统研究了1999—2011年中国31个省份城镇土地利用效率的时空特征、地区差距及其影响因素[11]。

(二)土地财政

土地经济与政策研究者的共识是：土地财政是把双刃剑。自1994年分税制改革后，土地出让收入成为了地方政府的主要收入来源，是中国经济快速崛起与城镇发展的重要推动力；与此同时，土地政府对于土地财政的过度依赖带来了一系列的经济与社会问题。

2005年“城镇化与土地制度改革课题组”的报告详细指出了土地财政所引发的各种社会问题，此后，土地财政成为我国市地问题研究的重要内容，相关的文献数量增长迅速。学者对于土地财政的研究集中在土地财政与政府行为、土地财政与中国经济发展之间的关系和如何解决土地财政所带来的一系列发展问题三个方面。

1.土地财政与地方政府行为间的关系

在我国现有的征地制度下，地方政府表现出较强的城镇土地经营者的“经纪人”特征，且地方政府在做出农用地用途转换成市地的决策时，更倾向于利用土地吸引资本，地方政府热衷于土地出让是由于“土地引资”而非“土地财政”[12-13]。土地财政一方面拓展了地方政府融资制度和政策空间[14]，另一方面却也受到了土地财政的融资约束[15]。

此外，也有学者将土地财政的性质进行分类研究。朱道林等在区分了财产性土地财政和税收性土地财政的基础上分析了两种土地财政与市场波动的关系，并认为地方政府若通过依靠财产性土地税收来满足地方财政支出会造成地方财政的不稳定性，我国应该在完善税制体系的基础上依靠财产税体系来合理分配土地收益，走长期可持续的税收财政道路[16]。

2.土地财政与中国经济发展之间的关系

土地财政对于中国经济具有深刻影响。学者们通过实践数据测算结果表明土地财政对经济增长的影响显著为正，且影响程度存在区域性差异，地方政府的土地财政是中国经济长期保持较快增速的重要原因之一[17]。然而，土地财政对经济增长的影响具有一定的阶段性[17-18]，土地财政对经济增长的贡献难以持久，过度地依赖土地财政推动经济增长存在一定的风险[17]。从宏观层面来说，可能会产生地方经济泡沫化、地方工程投资断尾、地方政府债务危机三大危险[18]。李郇等根据实践数据进一步研究土地财政与城市经济发展问题的联系，认为地方政府对土地财政的依赖一方面会加大房地产价格的调控难度，另一方面会导致地方产业结构“房地产业化”，同时通过拉高工资成本，提高城镇化成本[19]。

3.后土地财政时代与体制改革

对土地财政带来的一系列问题，当前我国学者的一个共识是：土地财政体制需要改革。王玉波认为，我国已经进入“后土地财政时代”，地方政府应该向公共治理者的角色转变[20]。

土地财政体制改革具体措施是按照“事权与财权”相匹配的原则和激励相容原则，适当增加地方政府分享的全国税收收入，有效缩小地方政府的财政缺口，优化地方政府财权和事权的匹配程度[20-21]。

(三)土地供应与储备的影响与评价

城市土地归国家所有是我国基本的土地制度。国家的土地制度和基本国情决定了城市土地供应对我国房地产市场具有重要影响力，学者们主要从土地供应与房地产市场之间的关系和地方政府的土地供应决策两个方面对土地供应进行了研究。

土地储备是我国地方政府调控土地市场、促进土地资源合理利用，对土地进行储存以备供应的主要措施。目前不少地方政府把土地储备当作了获取地方发展资金的方式，偏离了土地储备制度建立的初衷。诸多学者也开始重新思考土地储备的内涵、功能定位和作用等。也有不少学者关注了土地储备的定量分析，主要包括规范土地储备的方法和土地储备风险分析。

1.土地供应与房地产

对土地供应研究，更多的与房地产市场相联系。宫玉泉认为不同的出让方式会影响到房地产市场的供应结构，出让土地多意味着商品房供应总量的增加，划拨供应土地多意味着经济适用房供应总量增加[22]。丰雷等结合中国实际修正传统的“存量—流量”模型，选取1999—2007年中国30个省市的季度面板数据进行计量检验来分析土地供应管制与住宅价格波动的关系，陈斌开等基于国家统计局城镇住户调查2002—2007年的家户数据，研究了土地供给、住房价格和居民储蓄的关系，他们均认为土地供应与房价呈负相关关系，即土地供给越少，住房价格水平越高[23-24]。

从地方政府角度，土地供应决策问题也得到学者的关注。为实现“政绩”，地方政府的土地供地决策往往具有收入最大化倾向，通过土地供应垄断而积极地参与泛地产市场运作从而实现财政收入的保障[25-26]。在这种既有财政分权激励下，地方政府投入到商住用地及其配套公共设施的规模大于中央政府的期望，而地方政府投入到保障性住房用地及其配套公共设施的规模小于中央政府的期望[27]。要改变城镇土地供给中的不合理现状，应打破城镇土地与地方政府(官员)在经济与政治上的利益瓜葛，并将城镇土地供给置于一个长期视阈之中以及制度化的平台上进行，进而在最大程度上避免城镇土地供给中“市场失灵”与“政府失灵”的不利局面[26]。

2.土地储备的内涵本质与定量研究

所谓城市土地收购储备一般是指城市政府或政府授权的储备机构，根据土地利用总体规划和城市规划实施的要求，按照法定程序，运用市场机制，对城市存量及不符合规划用途的土地进行收回或收购，在对收购土地进行前期开发的基础上将其纳入城市土地储备体系，以供应和调控土地市场的一种经营管理机制或行为[28]。城市土地储备制度已成为加强城市土地垄断供应、推进城镇土地使用制度改革的新突破点[29]。在理论分析方面，有学者对城市土地储备的功能定位和目标体系进行了概述，即：促进城市土地市场的发展、规范发展，提高政府对城市土地市场的调控能力，增加财政收入，为居民提供可负担的住房，提高城市居民的生活质量，促进城市经济的健康发展和有效保护城市郊区[30]；有学者对城镇土地储备的动因进行了分析，认为城镇土地收购储备是促进企业改制和城镇经营性存量划拨土地市场化改革、进一步完善土地使用制度和实现政府集中供地、政府更好地经营城市的现实要求[31]；也有学者通过实证分析，认为城镇土地储备制度存在着正、负两种作用[32]。

虽然土地储备被视为一种制度，但它在运作过程中更多时候是作为一种“手段”和“行为”，需要有一个可依据的方法和标准，有学者认为土地储备数量和周期理论就是土地储备可依据的方法与标准，并建立了两个模型来规范城市土地储备制度提供方法[33]；有学者对城镇土地储备的风险进行了分析，任奎等利用南京的数据对南京市的城市土地储备规划风险进行了评价，结果显示南京整体的城市土地储备规划风险较为严峻，较大风险级别的面积比例达到66%以上[34]，陈晓军等对土地储备项目风险进行了测量，并建立了风险预警控制模型，提出了土地储备项目风险预警控制方法[35]；除此之外，仇兵奎等基于DEA模型对土地储备决策绩效进行了分析，结果显示2003年的城市政府土地储备决策绩效较2009、2011年好，且2011年大部分城市政府土地储备决策绩效较低[36]。

(四)城镇土地市场问题

土地市场涉及的利益群体较多，且鉴于目前我国土地市场化水平还不是很高，土地市场问题研究较为分散和细碎。根据文献统计结果，市地市场研究内容主要可以包括城镇土地市场价格、城镇土地市场与地方政府关系、土地市场化水平影响因素及测算。

1.市场价格的探索

我国城镇土地价格由于地方政府的财政约束和政府竞争发生了结构性偏离，金融宽松环境和投机行为盛行使得地方政府有拉升商业用地和居住用地出让价格的倾向从而使其正向偏离理论价格，而地方政府对流动性税基的争夺过程又导致工业用地出让价格负向偏离其理论价格，在这两种反作用力量下最终形成了工业用地价格与商业和居住用地价格的结构性偏离[37]。

21世纪以来随着城镇地价和房价的不断上涨，影响城镇地价的因素和地价与房价之间关系成为研究热点。通过我国大中城镇样本数据的实证表明，住宅市场与土地市场是互动影响的关联资产市场，也就是说住宅价格与土地价格之间存在联立性[38]。在对市地价格与住宅价格的进一步研究中，两者之间具有波动的传导效应，有学者认为地价对房价的影响较小，而房价对地价影响显著[39]，也有学者通过数据测算表明土地价格每上升1个百分点，商业房地产和住宅房地产价格将分别上升0.6845个百分点和0.7914个百分点[40]。黄晓宇等通过理论与实证分析相结合的方法以揭示土地市场与宏观经济之间的关系，认为土地市场的发展和宏观经济的增长互为因果关系，并认为中国的土地供应价格是缺乏弹性的，虽然前期土地市场对经济也产生了影响，但远远低于当期土地市场对经济的影响力[41]。朱道林从经济学理论出发，讨论地价与房价之间的关系，认为土地需求是住房需求的引致需求，因此地价是房价变化的结果而不是房价变化的原因，地价随房价的变化会出现相同的变化趋势[42]。

地价与房价不是简单的因果关系，因其都有自己的循环路径并且不同路径之间还会相互产生影响，从而导致了地价与房价之间呈现复杂的关系。

2.土地市场与地方政府关系

上世纪90年代，由于具有独立利益取向的地方政府执行制度效率低下，使得中央和地方政府制度效用函数分离，从而导致我国城市土地市场发育滞后[43]。随着时间的推移，城镇土地市场的发展逐渐演变成了地方政府对一级土地市场的垄断，地方政府对城镇土地市场的垄断正是房地产泡沫的主要“硬核”之一[44]。

也有学者通过实证研究发现地方政府对城镇土地市场的垄断，同时也会让地方政府将更多的财政资源投入到经济性公共品提供中，更多的国有土地出让显著提升了地方政府经济性公共品的供给[45]。

3.土地市场化水平

我国土地市场化水平如何，一直都是很多学者感兴趣的问题。谭丹等对我国1992—2005年的土地市场化水平进行测算，发现这14年来我国土地市场化程度呈现逐年递增的趋势，且认为土地市场政策变量、非农产值比、城镇化率、房地产业的发展与土地市场化呈现正相关关系[46]；钱忠好等根据2003—2008年的数据测算，发现我国一级土地市场化水平均值在25.7%，高于土地市场化综合水平的22.10%，且东部和中部的一级土地市场化水平高于西部地区[47]，并利用2003—2008年间我国23个省(自治区、直辖市)的面板数据考察土地市场化对城乡居民收入与差距之间的关系，研究表明土地市场化水平与城乡居民收入差距之间呈倒U关系，且U型底对应的市场化水平为25.33%[48]。

(五)土地出让

土地出让是政府土地关系行为，对土地出让金的管理和核算及地方政府行为一直是我国学者关注的焦点。也有诸多的研究从土地出让角度探讨当前引起全民关注的房价问题。

1.土地出让金性质及其管理

土地出让金实质是一次性收取未来几十年的土地地租收益，是地租而非税收[49]，具有公共性质[50-51]。

土地使用权改革以来，中国土地出让面积与收入迅速增加，然而如此庞大的土地出让金却未能在核算体系中加以记录，这种情况无疑会降低我国经济总量的准确性以及分析和管理的有效性，因此有必要对土地出让金进行管理与核算[52-53]。要想规范土地出让金的管理，从政府层面来看应加快土地审批制度改革，将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来，实现其公共性质，提高土地出让金收支管理的信息公开化和透明化[50]。尽管对于土地出让金的核算与管理存在着很多不足，随着土地出让市场的逐渐成熟，土地出让金支出管理在政府持续性政策监管下也逐渐走向规范[54]。

2.土地出让与地方政府行为

周滔等建立了土地出让市场监管模型，分析监管部门和出让部门的混合策略选择，在此基础上认为完善土地出让市场的着力点在于对监管部门和出让部门的行为空间与利益空间的规制，同时应进行相应的经济及行政体制改革[55]。赵文哲等结合2003—2010年中国149个地级市面板数据和2003—2008年中国工业企业数据库考察了国有企业在地方政府面临财政缺口增加时出让土地的作用，认为当地方政府面临较高的财政缺口压力时，会以较低的价格向国有企业增加出让土地，形成企业能够降低投入成本提高企业营业收入和地方政府获得更多税收的双赢局面[56]。随着城镇化的不断发展，为了促进地方生产并推动城镇化，地方政府最优的土地出让策略是低价出让工业用地、高价出让商住用地，来达到吸引企业、促进生产从而推动城镇化的目的[57]。除此之外，政府官员的自身情况也可能会影响到土地出让方式所占比例，政府官员若为本地晋升会以挂牌方式多出让约10%的土地[58]，新上任的官员也会有大量出让土地冲动[59]。

3.土地出让与房价

不同土地出让方式可能会对地价和房价造成不同影响，有学者根据我国土地市场和房地产市场数据进行理论模型分析发现，“招拍挂”的土地出让方式不是导致房价高速上涨的原因，反而高房价是“地王”的主因[59]。蔡兵备等结合杭州数据研究证明土地“招拍挂”的出让方式不存在推动地价上涨的内在机制，房地产价格上涨也并非是地价成本上涨引起的[60]。

(六)市地行政管理

市地行政管理具体体现在国家通过命令、引导、信息等行政方式对城市土地资源与资产进行管理。这些问题主要集中在闲置土地认定及处置、土地管制与督察、城镇土地定级估价等几个方面。

1.闲置土地的认定及处置

闲置土地并非朝夕形成，是遵循着一些土地市场和土地制度的基本机理演化而成的，例如经济区位与区域非均衡、市场冲击与市场波动规律等[61]。改革开放以来，开发区建设是我国经济发展的重要手段之一，但是由于开发区“开发规划面积过大、点多分散，相对资金不足”、“区位不理想，招商引资困难，无资金开发”、“投资商只炒地皮，不投资开发或中途拆资”等造成了开发区土地闲置问题相对其他区域严重[62]。

土地闲置问题被重视以来，面临着“两难问题”，即“认定难”和“处置难”。“认定难”表现在闲置起算时点、闲置有效计算时段、动工开发建设面积和开发投资额度规定不明确；“处置难”表现在查处的责任主体不明确，闲置费征收范围和标准不统一以及闲置土地收回程序不规范[63]。究竟该如何认定和处置，目前研究只是停留在定性分析上，缺乏理论和实证的研究。

2.土地管制与国土督察

土地管制是以法规为依据基于市场失灵的政府干预行为，政府管制城市土地的方式仁者见仁。孟星认为包括对土地产权的管制、对土地使用的管制以及对土地交易的管制等[64]；罗静认为主要包括土地用途管制与分区管制、土地市场与交易行为管制和土地规划与城市规划管制[65]。韦亚平等解释了中国大城市空间增长中城市外拓和地方城镇蔓延同时并存的制度因素和空间后果，分析了我国大城市空间增长中的土地管制问题[66]。

除了土地管制以外，中央政府为了规范地方政府土地收益，防止国有土地资产收益流失，2006年建立了国家土地督察制度来监督检查地方政府土地利用和管理情况，并有学者通过面板数据研究证明了土地督察制度能够有效减少国有土地收益的流失[67]。

3.城镇土地定级估价

城镇土地定级估价是国家管理土地的手段之一。常用城镇土地定级方法有两种，即基于网格单元的多因子评价法和基于均质单元的市场交易价格法。基于网格单元的多因子评价法多利用GIS软件进行，基于均质单元的市场交易价格法则通常由主观判断决定。近些年，有学者将两种方法进行融合提高了定级结果的可靠性[68]；有学者提出了一种兼顾城市土地规划影响的城镇土地定级技术途径[69]；有学者对基于均质单元的市场交易价格法进行了创新，探讨应用Voronoi图结合土地交易样点进行城镇土地定级的方法[70]。

(七)土地城镇化

从既有研究上看，21世纪前几年，城镇化与城市化的概念尚未统一，学者们多是分开对其进行研究。2006年以后，随着小城镇为主的城镇化过程被深刻认识，城市化与城镇化的内涵在国家“十一五”规划中被官方明确下来，现多使用城镇化来表述城乡一体化进程。

改革开放以来，“土地城市化”在我国城镇化发展过程中扮演了至关重要的角色，学者们普遍认为土地城市化在发展中陷入了困境，且这种困境主要表现在土地城市化的速度远远高于人口城市化的速度。为解决这类困境，建立土地城镇化影响指标体系，相关学者从不同的角度提出自己的看法，形成了诸多的研究。

土地与城市化的问题围绕着土地城镇化的产生、存在的问题和解决方法展开，具体表现在土地城镇化的内涵与特征、人口城镇化与土地城镇化的协调关系、土地城镇化的度量方法与驱动机制等三个方面。

1.土地城镇化的内涵及特征

土地的稀缺性由自然和经济原因形成，经济原因主要表现在可持续城市化的发展加剧短期土地稀缺性和城市化的集聚效应刺激了土地的需求[65]。“土地城镇化”是指由于城镇化的推进，土地利用属性由农业用地转变为城市建设用地以及土地产权属性由农村集体土地转为国有土地的过程[71]。土地城镇化发展一方面为我国城市建设提供了最主要的资金来源；另一方面，土地过度城市化带来种种负面效应，已经严重影响到我国社会、经济和环境的可持续发展[72]。在土地城镇化进程中，主要的利益主体包括中央政府、地方政府(市、县、镇乡、村)、农民/城市居民、开发商/企业。其中，我国土地城镇化发展的主要推手是具有强烈发展经济动机的地方政府，即“发展型政府”；主要设计的利益博弈是中央政府与地方政府之间的博弈[73]。

2.人口城镇化与土地城镇化的协调关系

人口城镇化与土地城镇化之间发展不协调是我国城镇化发展的一个主要诟病体现，且这种不协调由高度不协调到勉强协调水平转变，失调性呈现下降趋势[74-75]。为解释和解决这一诟病，学者们多围绕产生二者之间发展不均衡的原因分析以及协调性测度展开。对于人口城镇化与土地城镇化之间发展不协调的产生原因，有学者认为是由于我国的分税体制和土地征收与土地市场的二元制[76]；有学者认为直接原因是二元土地制度即二元户籍制度，深层次原因是以投资驱动为导向的经济发展战略[77]；有学者将原因分为了内在和外在两部分，外在原因是二元土地制度和二元户籍制度，内在原因是社会经济相对落后[75]；还有学者通过省级面板数据进行实证验证后将其归为了四点，除了上述提到的户籍制度和分税体制外，工业化进程的加快也是主要原因之一[78]。人口城镇化与土地城镇化协调关系存在着空间差异性[79]，2006—2010年呈现出由东部向西部地区失调性逐渐增加的态势，东北地区最为严重[74]；我国31个(不包括香港、澳门和台湾)省级行政单位中，属于优质协调发展的地区仅有上海，属于协调发展大类仅14个省(市、区)[79]；还有学者针对民族地区以云南省为例对人口城镇化与土地城镇化的协调度进行分析，认为民族地区城镇化非均衡问题更为显著，云南省区域均衡发展水平呈现出以昆明为中心向四周递减的空间格局[80]。

3.土地城镇化的度量方法与驱动机制

对于土地城镇化的度量方法大致可以分为两类，即单指标和多指标加权。单指标方法主要是利用城镇建成区面积占区域总面积的比重[81-83]；多指标加权采用土地利用的结构变化、景观变化、程度变化、投入变化和效益水平变化等方面的因素来度量土地城市化[84]。土地城镇化是一个复杂的系统，其不仅受到国内各种社会经济因素的影响，还受到国外各种因素的共同作用，为了突出全球化对中国土地城镇化的影响，有学者设定了国内和国外两个主因子来度量土地城镇化，并进行了空间数据分析[85]。

三、总结与展望

(一)总结

土地利用系统的最基本要素是土地、人和资本，土地利用方式就是要素之间的关系。人的欲望使得土地利用方式复杂，满足人的需求也是土地利用系统的功能，也正是因为人的需求复杂性，导致土地问题研究的复杂性。就目前的土地问题研究而言，研究方向多样且相互交错，缺乏逻辑性和系统性，需要一个综合的评价体系去评判人们利用土地效用大小，如何去构建这个指标体系去评价土地效用，具体包括采用哪些指标和模型会使评价结果更贴合实际，都将会是今后土地利用研究的重要方向。

土地问题关乎国计民生，是政府管理和国家治理的重要组成。土地问题的研究需要给相关管理机构和国家决策提供参考，这就决定了土地问题研究要有前瞻性，要求相关学者要用前瞻的眼光去预测和发现土地问题。从既有研究来看，大多数的研究往往是土地相关政策出台以后，一系列的土地问题才开始研究，相对具有滞后性并缺乏创新性。随着经济的发展，人们的生活越来越富足，对于土地的需求也从最初农业生产解决温饱逐渐演变成了权利欲望的争夺。人类利用城镇土地的最终目标是达到社会效益、经济效益和生态效益的综合效益最大化，便不能忽视其中任何一方面的效益取得与评价。只有对土地的经济效益、社会效益和生态效益三者研究具备相同的重视程度，人类才可能对土地的研究取得更大的进展，走向土地利用的可持续发展道路。

另外值得关注的是，目前根据现有文献整理发现，我国土地法律的研究较为薄弱，其中有关土地问题发表文章数量较多的法学期刊《法学研究》中，在2000—2016年也仅有40篇，且大多数研究的是农村土地问题涉及的相关法律问题，这些研究对我国物权法的出台发挥了重要的作用，但是市地的法律问题研究仍然凤毛麟角。国家作为市地所有者，与土地使用者之间应有科学的规定，在依法治国、提高国家治理能力的征途中，应该完善法律手段去治理市地问题。地方政府也应该在国家政策的指导下结合地方情况制定有关的地方法规与地方规章，约束或禁止不恰当的土地使用行为，完善土地法律体系。

(二)研究展望

在我国进入经济新常态和推进供给侧改革的背景下，对土地资源利用与管理提出了新的目标与方向。在既有研究的基础上，综合这些新的目标与方向，本文对未来市地问题研究提出以下几方面的重点关注内容。

1.城镇土地节约集约利用的科学管理体系

在加快农村土地改革的背景下，城镇土地集约节约利用问题会显得尤为重要，因为只有城市土地集约节约了，农村的征地压力才会减少。目前我们城市土地利用面临很突出的问题是，整个城市建设用地中工业用地比重明显偏大。我国城市中的工业用地大约都在20%～30%，甚至还有更高，然而工业用地占地比例大是我国工业化发展致力于成为世界工厂的必然结果，所以现在需要解决的问题不是为什么会有这么多工业用地，而是如何进行去产能和处理闲置低效用地。在开发区空置、产业停产的情况下，大量城市都面临着已有的建设用地的二次开发。这种情况发生的原因在于工业用地供给太多，工业企业供地制度尚不完善。我国过去对工业企业供地低地价和期限长是造成土地无法集约节约利用的很重要原因。从这个角度出发，要解决建设用地供应紧张问题，不是要多征农民的土地，而是进行城市土地集约节约利用，要实现城市土地集约节约利用未来的重要思路就是如何盘活城市的低效闲置用地。

2.土地供应与房地产市场的内在逻辑和治理

如何从土地供应制度角度来稳定房地产市场将会成为未来城市土地问题的研究重点之一。根据统计，我国在2016年10月份以后，绝大部分买房是投资型需求和投机性需求，既然买房不是满足人们的刚性需求居住，最后就可能会产生巨大泡沫。房地产市场的泡沫大小主要取决于供求关系，一旦房子的供给超过人们居住的刚性需求，泡沫也便产生。由于房地产与我国整个经济发展紧紧地联系在一起，所以必须要防止泡沫继续吹大的同时又不能将这个泡沫刺破。如何去权衡两者之间关系以达到一个动态平衡，将会是今后我国土地市场研究的一个主要方向。

3.市地利用的生态效应

城镇化的不断推进在促进我国经济发展的同时也带来了一系列生态环境问题。城市土地资源的生态利用是实现城市土地可持续利用的核心内容之一。城市土地需求不断增大，城市土地资源本身又稀缺的条件下，如何通过可持续发展理论引导城市土地生态利用，从而解决城市土地供需矛盾，实现土地的生态利用，提高城市土地的可持续利用能力，在新一轮城镇化中满足城市经济发展的同时实现生态环境保护的目标，将会成为未来我国市地问题城镇土地利用问题研究的一个重点内容。

4.市地法律问题

国土资源法治建设是“十三五”规划国土工作的一项重要任务。城镇土地管理的相关法律也将面临修改与完善。当前，市地使用权出让最高权限是居住用地七十年、商业用地四十年，土地使用权计算时点一般是按土地使用权出让合同的签订算起，截止到目前，很多第一批城市土地使用权即将到期，那么到期后如何进行处理，是自动续期还是按照一定比例重新缴纳土地出让金？这些都是涉及人民切身利益的问题，也是我国要落实保障和改善民生的重要内容，需要国家出台相对公平和完善的法律法规来解决和保障人民权利。

土地问题是一个复杂的问题，消费者偏好、消费者收入、技术变革、政策变迁等许多因素都会影响到土地利用，土地利用的改变又会对财政、经济、社会资产、人类健康、生态环境带来一系列的影响。这些土地利用改变所带来的影响反过来又会影响到消费者偏好、消费者收入、技术变革、政策变迁等初始影响因素，从而改变下一个阶段的土地利用。因此，土地利用的最终目的应该是实现利用效益的最大化，从而能够进入一个良性的、可持续的利用循环。

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(编辑：程俐萍)

ReviewonurbanlandissuesresearchfocusinChina

WangJian1,LiAnqi2

(1.CollegeofLandResourcesManagement,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100193,China; 2.CenterforLandPolicyandLaw,Beijing100193，China)

A literature research has conducted in this paper about urban-land use in China. Urban land issues in 628 papers form top 60 social science journal had been selected to do the mega-research. The results show that urban land use, urban land finance, land supply and reserve system, urban land market, land transfer， urban land administration and land urbanization are top seven topics;demestic scholars have not made systematic reseach on unban land problems;the scientific management systemof intensive utilization, the logic and the relationship between land prices and housing pricesurban land law and ecological effectwill be the main research aspects in the future.

Urban Land; Land focus; Literature review; Reseach prospect

F291.1

A

1671-816X(2017)11-0007-11

2017-06-29

王健(1984-)，男(汉)，海南屯昌人，副教授，博士，主要从事土地经济与管理方面的研究。

国家自然科学基金(71403271)