彭拥兵 瞿一琦

时间跨入21世纪，信息作为一种战略资源已经越来越得到人们的重视。作为政府，总是掌握着全社会大多数的有价值信息。如果政府拒不公开相关信息，将会严重阻碍到经济和社会的良好发展。本文重在剖析政府信息公开制度在本国实践中有的不足，并在借鉴其他国家成熟立法和良好实践经验的基础上，结合我国实际国情提出如何完善我国的政府信息公开制度。

一、我国政府信息公开制度的定义、范围及存在的不足

（一）我国政府信息公开制度的定义、范围

我国于2008年5月1日正式施行《条例》，其中第二条明文规定：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

《条例》第九条规定了应当主动公开的政府信息；第十条是规定县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容；第十一条规定了设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息内容；第十二条规定乡（镇）人民政府在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开的政府信息内容；而《条例》第十三条是以概括的方法规定了其他未被纳入范围的政府信息。

（二）我国政府信息公开制度存在的不足

公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯了其的合法权益，可以通过行政复议或行政诉讼来维护自己的利益。《条例》的施行标志着我国初步建立了政府信息公开制度，但是纵观《条例》的全部法条，发现许多规定依旧是停留在比较笼统而又简单的层面：例如第二十二条、第二十三条、第三十三条，在对起诉人的资格、举证问题、起诉程序、赔偿程序方面的规定都没有进行细化。可以从上面的法条中看到，正因为我国政府信息公开制度存在不具体详实、不成熟完善等缺陷，导致实际工作中具有很大自由裁量权的行政机关更容易侵害公民權利。目前我国政府信息公开制度在实践中存在的主要问题，具体来说有以下几个方面：

1.法律层次低，缺乏充分的法律依据。众所周知无论什么权利，背后都离不开强大的法律作为后盾。公民的知情权本身是一个宪法性权利，它涉及到的是政府和公民权利的彼此对立与抗衡。目前我国宪法中没有明确规定知情权，因此公民的知情权主要散见于其它的一些法律条文中。到目前为止，我国政府信息公开制度最重要的实体法就是《条例》，它是由我国最高行政机关——国务院颁布的行政法规。

就法律位阶而言，《条例》属于位于法律之下、法律层次较低的行政法规，因此不足以对抗属于上位法的法律。公民在实际运用《条例》维护自己权利的时候，往往会因为上位法与《条例》的冲突，感到“有心无力”。

《中华人民共和国保守国家秘密法》（简称《保密法》）和《中华人民共和国档案法》（简称《档案法》），是由国家最高权力机关——全国人大制定并颁行的法律。它们不仅是《条例》的上位法，更和《条例》联系紧密。这两部上位法涉及到政府信息都是以“不公开为原则，公开为例外”。但是作为下位法的《条例》奉行的却是“以公开为原则，不公开为例外”。依照《中华人民共和国立法法》的有关规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”当下位法的有关规定与上位法相抵触时，应该以上位法为准。因此在实践中，如果发生下位法的《条例》的相关规定与上位法的《保密法》或者是《档案法》互相冲突时，往往要优先适用上位法的《保密法》或者《档案法》。这就使得“不公开政府信息”成为政府经常的处理结果。

有学者说：“国家通过《政府信息公开条例》一手给公众知情权，又可能用另一只手不断的收缩公众知情权的范围。所以，我们还必须通过立法，以解决上述可能发生的问题。因此，提高政府信息公开的法律层次，使其上升到法律层面，才能够更好的发挥其保护公民知情权的目的。

2.无专门的信息公开负责机关。一方面，我国到目前为止尚未设立任何专门的信息公开负责机关，这就使得在信息公开案件发生时，行政机关多数由于涉及到内部利益，拒绝或者不予答复公民的申请。另一方面，公民在行政机关相互推诿导致自己权利受到侵害时，却不知道到底由谁专门负责解决此事。因为《条例》采取的是笼统概括信息公开的范围、实施过程及救济制度，使得行政机关拥有很大的自由裁量权，此外没有一个专门负责政府信息公开的机关，这就使得政府信息公开的情况变得更加无秩序性。

3.现有国家赔偿机制中对于政府信息公开的救济处于尴尬境地。国家赔偿制度也被称为国家侵权损害赔偿，是指国家对行使公共权力所造成的损害后果承担赔偿责任。1994年5月12日，第八届全国人大通过《中华人民共和国国家赔偿法》（简称《国家赔偿法》）。该法第二条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

首先，《国家赔偿法》第三条、第四条以列举的方式规定了行政赔偿的范围。从中可以看出我国目前国家赔偿制度的范围主要是包括行政机关侵害公民财产权以及部分人身权（生命健康权和人身自由权）；而侵犯知情权、隐私权、商业秘密权等合法权益并未列入法定赔偿范围。因为政府信息公开属于知情权的范畴，所以当行政机关在信息公开领域内不作为或者滥作为致使公民的知情权、隐私权、商业秘密权等合法权益受到侵犯时，《国家赔偿法》就不能进行有效的救济了。换句话说，《国家赔偿法》就是“无用武之地”。其次，公民在政府信息公开案件中若想最后获得实际的赔偿，就必须要有人身权或者财产权上的损失。然而，很多信息公开案件在实际情况下是不会达到这么严重的结果。《国家赔偿法》规定的是原则上最后造成的直接损失才能够获得国家的赔偿，这就意味着间接损失和预期利益等损失被拒绝在门外。在实践中，公民的间接损失和预期利益往往比直接损失重得多，但是这一部分的损失政府却是不赔偿的。

从以上事实可以看出，目前我国公民从国家赔偿制度中顺利拿到赔偿款、弥补自己损失的制度，在操作上存在着很大的缺陷。这大大影响了公民实施政府信息公开救济的信心和热情，从长远角度看势必影响到我国政府信息公开制度的健康发展。

二、国外政府信息公开制度的借鉴

（一）美国政府信息公开制度

众所周知美国是世界上较早开始政务公开的国家。早在美国建立之初，那些富有远见的政治家们就看到了政府信息公开对于民主建设的重要性。正如美国前总统约翰逊所说，“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行”。

美国能够在世界上占据霸主地位，与其政府信息公开的高度透明、自由流动有着必然的内在联系。美国从20世纪下半叶开始，陆续颁布一系列政府信息公开的法律。美国政府信息公开的制度是由《信息自由法》、《隐私权法》和《阳光下的政府》构成。美国的政府信息公开制度注重保护公民个人隐私；遵循便利当事人的原则；程序上合理清晰；行政救济与司法救济衔接良好。这些优点都对我国政府信息公开制度的完善有借鉴意义，值得我们学习。

1.《信息自由法》中的制度。第一，信息自由法诉讼。诉讼原告资格十分广泛，只要个人向行政机关要求提供相关政府信息遭拒就可以提起诉讼。在信息自由法诉讼案件中，行政机关作为被告负有举证责任；法院审查被告拒绝公开的证明，不适用实质证据审查标准，而适用重新审查证据标准；法官认为有必要，可以不公开审查。案件大多情节简单，很少涉及事实问题；在原告胜诉的情况下，法院会判决政府承担诉讼费用与律师费。第二，国会监督权。每年行政机关和司法部长都要向国会提交一份执行信息自由法情况的报告。国会通过审查报告，来判断执行情况，制止违法和不正当的拒绝行为。第三，反信息自由诉讼。反情报诉讼是为了保护秘密情报而存在的制度。这些秘密情报大多涉及商业秘密，具有巨大的经济利益，如果任由公民查阅将会造成巨大的损失。因此，向政府机关提供信息的本人有请求禁止行政机关向第三人提供本人信息的权利。

2.《阳光下的政府法》中的制度。《陽光下的政府法》只适用于委员会制行政机关，不同于《信息自由法》适用于全部政府信息。个人或者组织如果认为委员会制行政机关违反该法相关规定时，可以提起两种诉讼：第一，行政法规审查诉讼。是指不服委员会制行政机关为执行本法制定的行政法规，认为该行政法规存在问题，特向法院提起诉讼请求审查合理性的制度。第二，具体行政行为审查诉讼。是指请求法院审查委员会制行政机关的某一个具体行政行为是否违反《阳光下的政府法》的相关规定。

3.《隐私权法》中的制度。公民对行政机关执行该法的行为不服时，可以提起两种诉讼：第一，向行政机关提起民事诉讼，请求法院审查行政机关的决定。第二，对违反法律的官员和个人，进行刑事制裁。

（二）日本信息公开审查会咨询制度

日本与我国同属于大陆法系，它的优秀制度对于我国法制建设有着很好的借鉴作用。日本的政府信息公开制度的方式有三种：行政复议、行政诉讼以及信息公开审查会咨询制度。行政复议被称为“行政不服申诉”，向接受信息公开申请的行政机关提出复议申请叫做“异议申诉”，向接受信息公开申请的上级机关提出复议申请叫做“审查请求”。行政复议虽然程序简便、成本较低，但是因为它的一些固有弊端导致公正性有时难以保证。因此，日本在政府信息公开领域中做出了成功尝试——信息公开审查会咨询制度。

日本信息公开审查会本质上只是一个信息咨询机构，它做出的决定性质上属于咨询意见，因此对政府没有强大的约束力；但是它在日本很受推崇，在推进政府信息公开上做出了巨大的贡献，值得我们国家学习和借鉴。

（三）英国独立信息专员救济制度与信息公开裁决所制度

一直以来，英国都是一个拥有浓厚保密传统的国家。对于它而言，其“信息公开法发展的过程实际上是改造保密文化的过程。”英国属于英美法系国家，其政府信息公开相关制度主要在2000年11月30日通过的《信息公开法》中。《信息公开法》严格确定了信息公开的范围，规定了政府信息除了例外的信息都是应该公开的。这种明确列举出例外的情况，使信息是否公开的界限一目了然，有利于更快更好的为申请人提供救济、保护的权利。

英国政府信息公开制度的一个特色就在于存在许多信息裁判所。信息裁决所来源于传统的行政裁决所，是独立于行政系统之外的准司法性裁判机构。根据《信息公开法》的规定，信息裁决所可以上诉的案件种类有两种：第一，对信息专员通知书的异议；第二，针对国家安全证明的上诉。

英国政府信息公开制度的另一个特色就在于它的信息专员制度。《信息公开法》第五十条：“如果信息公开的申请人对有关机构就信息申请的处理有异议，可以直接向信息专员提出申请，请求信息专员进行裁决。”该条规定了英国的信息专员制度。信息专员之所以具有独立性，第一是只有英国女王可以要求替换他们；第二是可以依据议会两院的建议对信息专员进行免职。行政机关做出对信息公开申请的处理结果让公民不服时，公民可以直接向信息专员申请审查该处理是否符合《信息公开法》的相关规定。信息专员制度最大的优势就在于它能够使纠纷最大程度在行政系统内部解决，避免因进入司法程序而造成申请人漫长的等待申诉期间和司法资源浪费。

英国的信息裁决所独立于行政机关，能够公平处理信息公开案件；信息专员制度的高效性、专业性、独立性，都适应了当今社会要求快节奏生活，值得我国学习借鉴。

三、完善我国政府信息公开制度的重要意义

（一）理论层面

知情权历来被视为宪法性权利，它的实现程度取决于政府信息公开的程度。1949年的联邦德国基本法是世界上最早确立知情权的法律，此后世界各国相继确立了许多法律、法规和司法实践来保护公民的知情权。我国通过宪法修正案正式将“尊重与保障人权”写入宪法，从宪法层面上肯定我国公民享有知情权等基本权利。政府信息公开制度的完善在理论层面上有着重要的意义：

1.实现人民主权原则的具体体现。如何拿起法律的武器维护自己的权利是每位公民最关心的问题，而政府信息公开制度正是为公民解决后顾之忧的强大武器。有了政府信息公开制度的支持，公民才能够理直气壮、毫无后顾之忧去捍卫自己的知情权。

2.有助于丰富我国行政法领域的内容。行政机关与公民的对抗，往往是力量强大的行政机关占上风，而政府信息公开制度将为权力机关与司法机关在日后处理此类事件时提供一个更好的解决途径。

（二）实践层面

政府信息公开制度的完善不仅在理论层面上具有重要的意义，在实践层面上的意义也是清晰可见的：

1.提高政府信息公开制度的保护力度有利于我国法治进程。一国政府如果连信息都不向公民公开，那必定是缺乏人民监督的政府。政府缺乏有效的监督，必将滋生腐败。只有公开透明的政府才能够赢得人民的信任，才能够使国家得到长治久安。

2.政府信息公开制度的完善能够提高公民积极参与政治活动的积极性。维护公民知情权是政府信息公开制度存在的现实意义。公民能够放心地以主人翁的姿态参与到建设社会主义浪潮的前提就是能够对事件的前因后果知根知底。

3.政府信息公开救济制度的完善可以切实保护公民隐私权、商业秘密权，使其免受行政机关侵犯。救济制度规定了当公民权利受到行政机关侵犯时候，如何补救的措施。

4.政府信息公开制度的完善是维护社会稳定的重要因素。当今社会正处于转型时期，利益多元化的结果导致各种矛盾丛生。政府发布信息的渠道成为公民了解自己周边环境的首要选择。当发生突发事件时，要求政府必須采取公开透明、认真负责的态度，全面、真实、及时发布各种信息，消除公众恐慌、安抚群众情绪。只有采取政府信息公开才能预防与处置突发状况；减少事故发生的几率；维护社会的稳定。

四、对完善我国政府信息公开制度的构想

通过上文对我国政府信息公开制度的分析和与国外政府信息公开制度的对比，可以看出我国政府信息公开还有很多问题亟待解决。针对这些问题，我们应该对症下药。因此，要从几个方面来完善政府信息公开制度：

（一）在宪法中明确公民知情权的地位

众所周知知情权属于宪法性权利，是一项基本人权，当今社会越来越多的国家陆续在宪法中明确了它的地位。我国2004年以宪法修正案形式将“尊重和保障人权”写入宪法，但是到目前为止还没有明确在宪法中建立“知情权”的概念。宪法的知情权概念对于一国建立并完善政府信息公开有着重要的意义。只有在宪法上确认知情权的地位，才能使公民有据可依；才能推动我国法治国家和服务型政府建设。完善政府信息公开制度的基础就是必须要在宪法中明确公民知情权的地位，因此以宪法修正案形式将知情权纳入到公民的基本权利范围里是很有必要的。

（二）制定《政府信息公开法》

法律层次的高低决定法律效力的大小。首先，我国目前政府信息公开立法中最高的是由国务院颁布的行政法规——《条例》，其只对行政机关及其下属部门有效。其次，《条例》对于政府信息公开与否的界限不明，易受到作为上位法的《保密法》和《档案法》的约束。纵观世界各国的政府信息公开立法多是由国家最高权利机关制定，不仅具有适用的广泛性，还有法律的高效性。所以应尽早出台处于法律层次的《政府信息公开法》。

（三）建立专门的信息公开委员会审查制度

从上文可以看出，设立专门负责政府信息公开的机关，不仅可以克服传统行政复议的弊端，还可以更好地维护当事人的权利。独立的信息公开委员会不仅可以提出专业、公平公正的咨询建议，还可以平衡行政机关内部的利益冲突。因此，笔者认为，可以参考设立信息公开审查委员会的日本，在我国县级以上政府成立一个独立于政府的咨询机构——信息公开审查委员会，并由法律赋予它权利和地位。信息公开审查委员会有权要求行政机关解释不公开的理由；有权做出决定。当事人不服信息公开审查委员会的决定时，可以就原行政行为提起行政复议或行政诉讼。

（四）完善国家赔偿关于政府信息公开救济的有关规定

救济制度的最终目的是通过国家赔偿体现出来的。只有让公民无后顾之忧，才能使公民积极投身到政府信息公开的潮流中。放眼国外政府信息公开发达的国家都有一套完善的国家赔偿制度，而我国目前关于政府信息公开方面的国家赔偿并不完善。对于政府信息公开的国家赔偿，应该从赔偿原则、构成要件、赔偿范围来完善。首先，应该降低政府信息公开诉讼国家赔偿的门槛，让相对人能够获得补偿；其次，减少原告的举证责任，进行举证责任倒置，降低原告的证明难度；最后扩大政府信息公开国家赔偿范围，让精神损失等间接损失也能够获得补偿。