进一步解放思想，构建权力监督和制约的法治化体系

2017-09-21马卿

法制博览 2017年27期

关键词：道德化制约法治化

马卿

中共贵州省委党校，贵州贵阳 550025

进一步解放思想，构建权力监督和制约的法治化体系

马卿

中共贵州省委党校，贵州贵阳 550025

面对权力的监督与制约这一古老命题，必须兼顾理论与现实双重视角，既要把握权力本身的几重特性，又要立足于中国转型期的特殊国情，唯有如此，才能深刻认识权力约束的路径，并有针对性地理解中国当下面对的反腐败问题。

权力监督；权力制约；法治化

要不要监督与制约权力？如何能真正实现对权力的监督与制约？这是政治学中两个永恒的问题，也是中国现实政治中的核心问题。如何真正做好对权力的监督与制约，笔者认为必须从进一步解放思想入手，重新认识、剖析权力的本质，进而从法治角度出发，构建权力监督与制约的法治化体系。

一、解放思想重新认识中国的腐败问题

权力的监督与制约问题一直都是学界关注的核心，也是各国政治实践的重点。在这一问题上中国共产党也从未放松。毛泽东在建国前期党的七届二中全会上强调全党在胜利面前务必保持艰苦奋斗的作风，并且在回答黄炎培历史周期律问题时提出用“让人民来监督政府”的方式来避免“人亡政息”。建国之后毛泽东曾在多个场合谈到了共产党员的作风问题，并且通过借助群众运动的方式来反对干部队伍中的腐败现象。改革开放之后，作为中国第二代领导集体核心的邓小平也始终将反对腐败作为改革中执政党的重要工作来看待，“我们要反对腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程中都要反对腐败”①。其后中国的几代领导人在这个问题上也都是旗帜鲜明，“反腐败斗争是关系党心、民心，关系党和国家前途命运的严重政治斗争”②；“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”③；“党的干部必须敬畏权力、管好权力、慎用权力”④。如此明确强调反腐倡廉对于党和国家的重要性表明了中国共产党和历届政府在对待腐败问题上，始终态度鲜明，要求严格。

此外，中国共产党也非常重视反腐实践。早在民主革命时期，党中央就制定了具体的反腐制度，如民主制度、财务制度、工作检查制度等。建国后，党在不同的历史时期，补充完善了上述制度规定，出台了包括《关于党内政治生活的若干准则》、《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的规定》在内的诸多规范条例。并且回顾历史，也查处了一大批腐败乱纪的党政干部。尤其是在习近平总书记上任后掀起的反腐浪潮里，更是集中查处了一大批腐败党政干部。

党中央对待反腐问题态度鲜明，力度强硬，但是不可否认的是，中国在对权力的监督和制约上仍是存在着深刻的问题，腐败现象仍是制约中国政治发展的一大痼疾。反腐呈现出屡禁而不止，不止而屡禁的局面。出现这一情况的因素主要有两个，首先这与中国当下所处的社会转型的大环境有着密切关系。事实上，腐败不仅仅是共产党的问题，也不仅仅是中国的问题，在广大的发展转型国家里，腐败是一种普遍严重的现象。在这一点上，政治发展理论曾有深入的研究，晚近的发展论者“认为发展中国家的贪污腐化不必然不会促进现代经济和社会制度之发展，也就是说还有正功能存在”⑤。持这一观点的典型代表是亨廷顿，亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》里指出“一个相对来说不太腐化的社会——例如在传统规范仍然强大有力的传统社会——可能会发现，一定量的腐化不失为一种打通现代化道路的润滑剂”⑥，亨廷顿从现代化的过程角度论证了腐败存在的必然性及其可能带来的危害和作用，亨廷顿的研究对于今天中国的意义在于我们要进一步解放思想，正确对待腐败问题，认识到腐败有其深刻的社会历史根源，是转型期国家的必然伴随物，不能简单地将之归结为某一个执政党本身的问题。唯有如此，才能客观看待中国共产党在反腐败问题上取得的成绩与面临的挑战。

其次，中国根深蒂固的腐败问题还与中国的政治道德化传统有着密切的关系。中国传统的政治文化始终与儒家伦理道德形影相随，后者为历代王权统治提供了一种道德层面的合法性支撑。这种政治道德化传统及其蕴含的道德理想主义导致了对“仁政”这种理想政治的追求和对统治者(君王及其官僚群体)个体道德修养和价值的追求，在治国理念上表现为“德主刑辅”的思想。中国两千多年的封建统治纵然王朝更迭，这一政治道德化的传统始终未曾改变。进入近代以来，五四运动对于儒家文化的全盘否定，辛亥革命对于封建王权结构的消灭，都没有从根本上消解政治道德化的内涵。相反，原有的政治道德化以及道德理想主义在面对前所未有的民族危机时演变成了一种激进的群体式道德理想主义。这种群体道德理想主义的高涨在与马列主义革命意识相遇后，二者共同具有的乌托邦情怀相互激荡，使得马列主义开始了中国化的改造，即马列主义道德化的出现。马列主义道德化呈现出两种不同的表象：个体性道德理想主义和群体性道德理想主义，前者将毛泽东推上了类似“圣王”的位置，后者则表现为对于干部和群众的道德境界的肯定与期许。例如毛泽东就坚定认为社会主义新中国的公民经过共产主义道德教育将会成为“纯粹的人”、“高尚的人”、“全心全意为人民服务的人”。受到这种政治道德化理念的影响，权力被道德化、神圣化了，被赋予了人格理想主义的色彩。加之中国双重双轨式政治结构带来的党政不分，权力集中于党的现实，使得在中国党政权力缺少了有效的监督和制约。在这种情况下，中国要想更好地应对腐败问题，完善权力与监督制约体系的构建首先就需要从进一步解放思想入手，重新审视对于“权力”这一概念的认知，破除其道德化的外衣，从权力的实质出发，依据权力的特点来建构有效的监督与制约机制。

二、对于“权力”概念的再讨论

监督与制约权力首先要解放思想，从权力的本质去认识权力。权力不是具有理想道德人格的统治者手里的一个工具，不是“圣王”与“贤人”的道德化特权。权力本身就意味着一种支配与被支配的关系。从这个角度理解，权力的道德化外衣即被撕去。也就是说权力不论国界、不分民族、不看古今，亦没有意识形态的差别，其实质就是一种赤裸的支配与被支配关系，这也意味着作为被支配者的平等地位和自由意志必然会受到破坏和侵害。今天社会中复杂的社会权力关系可能有不同的呈现方式，但是就权力的本质而言，从来不曾改变。

权力对平等和自由侵害意味着权力本质上是某种“恶”，我们今天讨论权力问题，讨论权力的监督与制约必须建立在这一认知的基础上。权力是一种“恶”，但是这种“恶”却是人类社会所必需的。自人类结成原始社会组织以来，权力关系就已然存在，并始终贯穿人类社会发展的始终。权力这种“恶”能够帮助建立并维系社会的基本秩序。人作为社会动物依赖建立在冲突与合作这两种基本的人类行为模式基础上的社会组织，否则即会陷入完全的无序状态。霍布斯所谓的“一切人反对一切人”的自然状态会威胁人最基本的生存，因此人们必须交出自己的权力以形成国家主权，并以此为基础维护国家的安定秩序。从这一角度看，权力这种“恶”又是人类生存所必须的。

在理解权力是一种必要的“恶”的基础上，还有必要对权力的几种基本属性加以讨论。

首先，权力具有强制性。这是权力最根本的属性，也是保证权力能够实现的最基本要素。纵览对于权力的诸多定义，无论主客体为何，权力都意味着一种“支配”、“控制”、“强制”的关系。也就是当权力主体要求权力客体做或者不做某种行为时，权力客体必须服从，否则就会遭到相应的惩罚。权力的强制性来源于军队、监狱、法庭等国家暴力机器，并以此为后盾。强制性的存在意味着权力主客体之间地位的不平等，双方处于支配和被支配的位置。因此可以说，权力是对于平等的一种破坏。权力的强制性包含着潜在的威胁，即国家权力可能对于公民个人权利的侵害，以及掌权者可能对于公民利益的危害。因此，权力的这种强制性要求权力必须被“善用”，这种善用不仅仅是指选择“好”的掌权者来行使权力，而是要求对权力本身进行管制，管制权力依赖于其他的权力，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”⑦。因此，必须对权力进行适当地分割，不能将所有的权力集中于一人之手。这就涉及到权力的分立、制约与监督问题。

其次，权力具有有价性。权力的有价性是指权力所支配的资源可以被用来交换，获取利益。权力之所以存在，是因为资源有限性所带来的固有的冲突需要借助权力来建立基本的秩序，避免出现霍布斯所谓“所有人与所有人的战争”状态。那么权力既然涉及到有限资源的归属，则权力与利益就紧密相连。权力主体可以将自己所掌握(并非拥有)的机会、资源、职位等有限资源用于交易，从而获取私利。因此，权力之于掌权者就是一种天然的诱惑，一种可以为他自身带来利益的诱惑。要想抵制这种诱惑，不仅仅是掌权者的个人品行问题，更重要的是如何规范权力，使权力的分配作用受到控制，而不能被掌权者私人所窃取，这仍然涉及到对于权力的监督与制约问题。

再次，权力具有自我膨胀性。这种自我膨胀性是指掌握权力的人总是试图去掌握更多的权力。对此，孟德斯鸠的论述最为典型，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”⑧，“罗马共和国的消灭不应该责怪某些个别人物的野心，应该责怪的是人，他越是有权力，就越是拼命想取得权力”⑨。权力的自我膨胀从人性角度上立基于人性对于权力欲的贪念，这是人性的必然。罗素的论述最为典型，“权力欲是人类最基本的欲望之一。动物为了生存和繁殖的需要，也会有凌驾于同一种群。但人类不为上述目的，仍然强烈希望能够控制别人”⑩。

权力的几种属性决定了决不能从道德理想主义的角度去看待权力，必须破除中国传统政治文化中根深蒂固的政治道德化传统，通过进一步的解放思想去认识权力的本质。现实生活中，真正掌握着权力并在现实生活过程中行使权力的人有客观上的条件和主观上的动机利用权力为自己谋取利益。因此，对于权力必须要加以监督和制约，以防止权力被滥用，避免掌权者以权力谋私利，侵害公民个人的利益。

三、解放思想重新认识权力约束的路径

正如上文所说，权力的特性表明了必须对权力加以约束，那么如何对权力进行规范？这涉及到权力约束的路径选择问题。在这一问题上，中国以往长期存在着从内在路径约束权力的误区。

权力约束的内在路径强调对于掌权者个人道德的约束，以期借助权力主体私人品德的提升来消除权力滥用带来的腐败问题。

这种内在约束路径与中国的政治道德化和道德理想主义追求有密切的关系。正如上文所述，儒家政治道德化倾向偏重于对于“内圣外王”式统治者的追求，希图通过对于统治者个体道德修养的强调来达到对于权力的善用、对于子民的爱护，实现理想的社会秩序。而中华人民共和国建立以来，中国共产党对于党政干部修养的强调亦是这一思维下的产物。强调修养本身并没有问题，问题是如果这种强调变成了一种倚重，将个体道德层面的提升当成了一种权力约束的内在路径的话，应该说这种路径是存在着一定问题的。这种权力的内在约束路径在现实的政治运作中往往是通过各种常规状态下的对于各级掌权者的宣传、教育[M].北京：、学习，以及非常规状态下的各种“运动”、“整风”来实现。但是这一路径往往收不到理想的效果，同时操作中的制度化水平的缺失也使其效果得不到保证。一方面，掌权者本身也是普通人，那么人的有限理性以及道德的相对性决定了掌权者不是“圣人”，不能够真正地做到自我的道德约束。

从道德相对性角度来看，在现实政治生活中不存在真正意义上道德层面的“圣人”。如果真的存在柏拉图所谓的集知识美德于一身的哲学王，或者儒家学说中的“圣”“贤”，那么对于这样的人来做领导者就不需要加以外部的约束，仅凭“圣贤”的个人道德和智慧即可实现“制礼作乐”，完成社会秩序的构建。但是现实中这样绝对意义上的“圣贤”是不存在的，每一个个人，不论是领导还是一般的群众，在道德标准上都是相对主义的。作为具体的而非抽象的人，每一个人既有道德理想的追求，也有现实的欲求，二者的结合体现了个人道德的相对性。这种道德相对性要求不能过高强调或者过于依赖道德作为调节人类行为方式的积极作用，因此，单纯希望借助掌权者的个人道德约束来实现权力的“善用”是不可行的。

对权力的监督与制约必须建立在掌权者的理性有限性和道德相对性的认识基础上，承认这一点并不是要全盘否认掌权者的理性与道德，而是说只有不耽以最低限度理性和道德来定位掌权者特征，才能在最大程度上对掌权者手中的权力进行制约和监督，这是我们今天进行权力约束的制度设计的逻辑起点，也是我们在讨论权力约束的内在路径时最需要解放思想的地方。

掌权者自身的理性有限性和道德相对性因素表明了权利约束的内在路径具有相当大的局限性，对于权利的制约更加需要借助外在的路径来实现。从权力的外部约束权力，就其实施的方式方法或者说表现的形态上看，主要有两种样式，一种是借助非常规状态下的各种“运动”、“整风”来进行“突击”检查，发现问题，查处有关人员，以解决在权力行使上的不良风气和存在的问题。中国共产党历史上的几次整风运动，乃至20世纪60年代文革运动的初衷都受到这种思维方式的影响，这样的做法曾经取得了一定的成就，但是它所存在的问题也是不容忽视的。一方面从操作性层面看这种做法缺乏制度化，难以形成稳定的效果。另一方面，这样的非常规性操作依赖于领导者的个人意志，在时效、范围、公正性等方面也不能得到保证。

但是，需要审慎思考的是，今天中国的问题是缺少制度还是缺少制度有效运行的保障？这是在权力约束路径上需要进一步解放思想的第二个方面。不能说中国的权力约束制度已然完善，但是中国绝不缺少反腐败的各项制度规定。从党内的纪律条例到国家的有关规定，事实上，中国在防止权力滥用上已经有了一整套的制度设计。那么，针对仍旧严峻的反腐败形势，我们的思考重点应该是在面对社会发展的新环境、新形势、新问题时补充完善已有的制度设计，同时更重要的是要找到保障制度有效运行、能够充分发挥制度应有作用的关键方法。这种方法就是党中央十八界四中全会集中强调的“法治”理念，也即，通过构建权力监督和制约的法治化体系来实现对于权力的更好约束。权力约束的制度化与法治化并不冲突，因为法律本身也是制度的一种。但是二者也并非完全等同。法治化集中强调利用各项法律规定，从立法、执法、司法三重角度加强对权力的制约与监督。并且法治化不仅有实体性层面，还包含了法治意识等观念性层面的内容。制度的有效运行离不开法治的支持，因此，今天在分析对于权力的有效监督与制约时需要进一步解放思想，从法治化角度入手，通过构建权力监督和制约的法治化体系来和权力监督制约的制度构建形成合力作用，更好地实现对于权力的约束和对腐败的遏制。

四、构建权力监督与制约的法治化体系

依据权力在行使中的阶段性特点，构建权力监督和制约的法治化体系可以从以下几个方面入手。

依法行政，杜绝权力滥用。国家权力的行使归根到底依靠具体的政府工作人员，那么在行政过程中，掌握权力的官员如何运用权力、出了问题如何追究就成为能否有效约束权力的一个直接问题。前者涉及政府的决策机制，后者则属于决策追责问题。此次出台的《决定》对于上述问题进行了说明。关于政府决策机制，《决定》要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”、“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”、“积极推行政府法律顾问制度”，这些要求从决策的参与主体、决策的法定程序等方面对于决策机制问题进行了明确。通过引入多元化、专业化的决策参与主体来推动政府决策的科学化，通过引入决策合法性审查来提高决策的合法性。在决策追责问题上，《决定》规定“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”，“完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”，这一规定从追责的时效和责任的承担者两个角度对于政府官员的权力使用形成了震慑，将在很大程度地减少对于权力的滥用。

加强法治，完善权力监督。对于权力的监督，《决定》从多个角度进行了规定。首先，在宏观上强调监督体系的构建，要求“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，这是新时期全方位权力监督的整体表述。其次，在重点的政府行政和审计问题上，《决定》进行了细致深入的规定，例如要求“加强对政府内部权力的制约……对财政资金分配使用、国有资产监管……等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”。再次，《决定》对于全面推进政务公开进行了规定。要求“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，“依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”，“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。信息公开是进行权力监督的前提，否则，公众对于政府的权力以及权力的运行一无所知或者半知半解，就不知道要监督什么、监督的依据是什么，也不知道如何进行监督，那么对政府权力的监督就无从谈起了。此外，《决定》涉及的权力监督还包括了对司法活动的监督。例如，要求“完善检察机关行使监督权的法律制度”，“完善人民监督员制度”等等。上述全方位的权力监督要求是构建权力监督与制约法治化体系的重要内容，是实现有效遏制腐败的必要途径。