常冬冬

(浙江旅游职业学院 基础部，浙江 杭州 311231)

·体育经济学·

对《关于大力发展体育旅游的指导意见》的解读及分析

常冬冬

(浙江旅游职业学院 基础部，浙江 杭州 311231)

国家旅游局、国家体育总局联合印发的《关于大力发展体育旅游的指导意见》是指导体育旅游发展的、极为重要的公共政策文本，通过对《意见》解读及分析，认为：其一，《意见》的“引言”部分突出了体育旅游具有深度融合和多种业态的特征，突出《意见》具有细化程度高的特征；其二，《意见》的“重要意义”部分突出体育与旅游具有紧密关系，指出体育旅游对于体育与旅游发展具有重大作用，显现了制定《意见》的逻辑；其三，《意见》的“总体要求”部分中的“指导思想”具有层次性，“基本原则”具有现实针对性，“发展目标”具有丰富多样性；其四，《意见》的“重点任务”部分承上启下，具有诸多创新点与亮点；其五，《意见》的“保障措施”部分，突出了务实性和可行性，从而确保发展目标实现。其六，《意见》总体较为务实、可行，是一份具有效果的公共政策文本，但不容忽视的是《意见》中也存在一些问题会影响《意见》的实施效果。

体育旅游；解读；分析

就国际、国内的经验来看，发展体育旅游具有极为重大的社会、经济意义及价值。我国目前已经颁布多个政策文本对体育旅游的发展来加以扶持，在行业部门领域中有《关于促进体育旅游发展倡议书》(国家体育总局和国家旅游局于2009年联合发布)、《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》(国家体育总局和国家旅游局于2016年联合签署)。在国家层面有《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》(国办发〔2016〕77号)和《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》(国办发〔2016〕85号)。在此基础之上， 2016年12月22日国家旅游局、国家体育总局联合印发了《关于大力发展体育旅游的指导意见》[1](下称《意见》)。该《意见》在总结以上政策文本的精神内涵基础之上，注重实施和贯彻，共分为“引言”、“一、重要意义”、“二、总体要求”、“三、重点任务”、“四、保障措施”五个部分，是我国步入经济新常态下，对直至2020年之前如何加快我国体育旅游发展所做出的重大战略布局和规划，是发挥体育旅游重大社会经济作用促进我国社会经济可持续发展的重大举措，由此极有必要对《意见》进行解读及分析，把握《意见》的精神内涵，用于指导体育旅游发展的实践工作。

1 对“引言”的解读

1.1 突出体育旅游具有深度融合和多种业态的特征

学界普遍认为：“体育旅游产业是体育产业与旅游产业交叉融合而形成的综合性经济产业。”[2]《意见》的引言部分指出：“体育旅游是旅游产业和体育产业深度融合的新兴产业形态，是以体育运动为核心，以现场观赛、参与体验及参观游览为主要形式，以满足健康娱乐、旅游休闲为目的，向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涉及健身休闲、竞赛表演、装备制造、设施建设等业态。”

1.1.1 《意见》与学界认同的体育旅游的概念相比，相同之处在于：均强调“融合”。体育旅游产业最为核心的本质就是产业融合，基于体育与旅游存在着产业功能、产品效用的互补性，由此在产业化驱动力+旅游者跨产业需求力+产业政策引导力的情境下，打破了体育与旅游之间的产业边界，融合形成了体育旅游产业。不同之处在于：意见强调的是“深度融合”，对相关政策文本以及有关研究成果进行分析解读，我们认为所谓深度融合是指体育与旅游基于技术、产品、产业、区域4个层面的优势进行双向延伸和渗透由此形成全方位、深度化融合(见图1)。

1.1.2 体育与旅游深度融合所产生的体育旅游产业，天然具产业包容性强、产业链条长、关联效应范围大的产业特性，因而学界普遍认同体育旅游产业具有多重业态，但主要是体育旅游核心业态，例如体育赛事活动业与旅游产业延伸融合形成“赛事型体育旅游”，体育健身休闲业与旅游产业延伸融合形成“运动休闲型体育旅游”[3]。然而对于体育装备制造产业、体育设施建设产业与旅游产业融合所形成的延伸业态，纵观文献极少被提及和研究，由此《意见》在实践层面扩展了体育旅游产业业态，也成为今后学界值得研究的学术命题。

图1 体育产业融合概念的示意图

1.2 突出《意见》具有细化程度高、注重实施的特征

目前，全球有120多个国家和地区将体育旅游产业列为本国体育产业发展的支柱产业，并纷纷制定出台扶持体育旅游产业发展的相关政策与法规，成立相应的体育旅游产业研究机构和管理机构，因此，政府的扶持政策对体育旅游产业的可持续发展起着不可忽视的作用[4]。”从公共政策的角度来看，由政府部门印发、颁布的通知、意见、法律、办法等，均可以称之为政策。政策执行效果取决于多种因素，其中政策细化程度属于关键因素，对于上述推进体育旅游发展的政策进行研读，我们可以发现这些政策普遍存在指向模糊、措施笼统、缺乏细化的问题，因而必然会影响推进体育旅游发展的效果。《意见》指出：“为深入贯彻落实《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》(国办发〔2016〕77号)和《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》(国办发〔2016〕85号)，大力发展体育旅游，现提出如下意见。”由此可见，《意见》颁布出台的目的就是在政策层面引导以及市场需求空间有现实经济支付能力兑现的情境下，通过《意见》这一具有可操作性的政策来实现国家层面发展体育旅游的“顶层设计”精准落地。

2 对“重要意义”的解读

2.1 突出体育与旅游具有紧密关系

《意见》指出：“体育是发展旅游产业的重要资源，旅游是推进体育产业的重要动力”。事实上体育与旅游具有天然的紧密关系。一是体育与旅游在产业属性上具有产业资产通用性、产业资源非物质性、产业开发创新性、产品文化性等共有特征。二是目前体育与旅游都具有良好的政策环境推动其发展。除文中已述及的若干政策，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》、《国务院关于加快旅游业发展的意见》更是将发展体育产业、旅游产业明确上升为国家战略。三是体育与旅游也遭遇到激烈的市场竞争。作为现代服务业的有机组成部分已经由卖方市场转变为买方市场，体育与旅游需求都由小众化转变为大众化、个性化、多样化的体育及旅游需求导致体育与旅游为争夺客源面临日益激烈的市场竞争。

2.2 指出体育旅游对于体育与旅游发展具有重大作用

《意见》指出：“大力发展体育旅游是丰富旅游产品体系、拓展旅游消费空间、促进旅游业转型升级的必然要求，是盘活体育资源、实现全民健身和全民健康深度融合、推动体育产业提质增效的必然选择，对于培育经济发展新动能、拓展经济发展新空间具有十分重要的意义。”

2.2.1 旅游与体育融合所产生的体育旅游产品能够促进旅游业转型升级。2008年全国旅游工作会议明确指出，在当前和今后一个时期，促进我国旅游业又好又快发展，关键是要实现旅游产业的转型升级，这是我国旅游产业发展的必然选择，也是全国旅游系统当前和今后一个时期的全局性任务[5]。旅游产业转型升级可以划分为几个不同的层面，其中产品层面的转型升级因其直接与旅游者的需求直接相关，由此具有极为重要的价值与意义。对于旅游产业而言，产品层面的转型升级就是实现旅游产品种类由单一向多元、由模仿向品牌、由粗放向精品、由孤立向系列转型，同时也需要由依托人文和自然资源禀赋优势的观光型产品向突出创新、挖掘文化、以人为本、个性多元的休闲、度假型产品转型。旅游与体育融合所产生的体育旅游产品具有鲜明的文化性、休闲性、体验性、度假性，例如Kurtzman和Zauhar(1997)根据体育旅游的5种核心产品，将体育旅游分为5类：度假体育旅游、休闲体育旅游、航行体育旅游、体育景点旅游、赛事体育旅游[6]。我们认为体育旅游产品丰富了旅游产品体系，促进了旅游业转型升级。

2.2.2 经过多年发展，我国体育产业已经进入到总量增加、内涵扩展、提质增效的一个新的发展阶段，这一阶段也是《全民健身计划(2016-2020年)》、《“健康中国2030”规划纲要》实施的关键期，由此体育产业发展也被赋予了许多新的发展任务和目标，体育旅游以其自身独具的优势成为实现这些发展任务和目标的必然选择。

2.2.3 对于我国乃至全球而言，体育旅游都是具有培育经济发展新动能、拓展经济发展新空间的巨大作用与功能。例如世界旅游组织(World Tourism Organization，UNWTO)的有关数据显示，目前全球体育旅游产业年增长率高达14%，与之相比全球旅游产业的年增长率仅为2%～3%。体育旅游是全球旅游产业中成长最为迅速的一个细分行业[7]。另有数据表明，在2015年全球体育旅游市场规模达到2 052亿美元，全球旅游市场规模则为1.4万亿美元，即体育旅游市场规模占旅游市场规模的14.67%。在2015年我国体育旅游市场规模将近2 065亿元，旅游市场规模约为4.13万亿元，体育旅游市场规模仅占旅游市场规模的5%[8]。由此可见我国体育旅游产业具有巨大的发展空间。

2.3 显现了制定《意见》的逻辑

《意见》指出：“当前我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，人民群众多样化体育运动和旅游休闲需求日益增长，体育旅游已经成为重要的生活方式，产业发展已经形成了一定的市场规模，取得了一定的经济效益和社会效益。但体育旅游总体供给不足、产品结构单一、基础设施建设滞后、体制机制不顺等问题仍然比较突出。需要旅游部门和体育部门加强合作，创新工作方式，形成工作合力，充分调动社会各方面的积极性，加快培育体育旅游消费市场，持续优化体育旅游供给体系，不断提升体育旅游在旅游产业和体育产业中的比重，充分发挥体育旅游对“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的重要作用。” 我们认为《意见》坚持问题导向在梳理当前制约我国体育旅游发展的问题以及问题的成因基础之上，提出了解决问题的思路，因而这一部分可以认为是制定《意见》的逻辑框架，图2可视为《意见》的逻辑框架图，该图包括了4个部分。

图2 制定《关于大力发展体育旅游的指导意见》的逻辑

2.3.1 从市场需求来看，在2010年我国工业化综合指数已经达到66，标志着我国在整体上已经进入到工业化后期[9]。东南沿海发达地区则已进入到以发展服务业为主的时期。全面建成小康社会的决胜阶段，将是我国服务经济占据主导地位的时期。国内外学者如Mcintosh等[10]、Pearce[11]、韩杰与韩丁[12]均认为“年龄”、“收入水平”、“受教育程度”是影响体育旅游市场需求的主要因素，本文以《中国人口和就业统计年鉴2016》中的“人口年龄”、“居民人均可支配收入”、“受教育程度”等3项面板数据，代入MapInfo11.0软件并采用自然断点分级法(Natural Breaks Classification)，对我国31个省、市、自治区的体育旅游市场需求潜力指数进行分级评价(见表1)。由此可见我国体育旅游市场需求旺盛，体育旅游由需求驱动的发展格局已经形成。

2.3.2 从产业发展存在的问题来看，1984年西藏国际体育旅游公司成立标志着我国体育旅游产业的发轫，而西方发达国家体育旅游产业发展有着将近100年的发展历史，从发展历程来看我国体育旅游产业仍处于成长期，由此必然会出现体育旅游总体供给不足、产品结构单一、基础设施建设滞后、体制机制不顺等问题。《意见》制定的逻辑起点就是力求着力解决这些制约体育旅游发展的问题。

2.3.3 《意见》从战略的高度指出发展体育旅游对社会经济的重大作用。当前我国进入到新常态经济时期，国民经济增长日益依赖于内需，体育旅游消费作为具有巨大发展前景的可持续性综合消费，对于扩大内需、稳定经济增长、促进体育与旅游进行综合改革、调整体育与旅游产业结构、促进大众健身、维护国民健康具有有十分重要的作用。

备注：①不包含港澳台地区；②人口年龄指数、人口教育程度指数、人口收入水平指数、市场需求潜力指数由《中国人口和就业统计年鉴2016》中的“人口年龄”、“居民人均可支配收入”、“受教育程度”等3项面板数据，代入MapInfo11.0软件并采用自然断点分级法(Natural Breaks Classification)计算得出

2.3.4 从解决问题的总体思路来看，《意见》提纲挈领提出了部门合作、社会参与、培育市场、优化供给、提升比重等5个方面的内容，既准确又简洁明了，体现了部门以及学界智慧。总之，《意见》逻辑严密，指出当前体育旅游由需求驱动的发展格局已经形成，同时也对体育旅游发展中所存在的问题进行了明确，强调了体育旅游战略地位重要，提出了解决问题的总体思路。

3 对“总体要求”的解读

“总体要求”部分由①“指导思想”、②“基本原则”、③“发展目标”组成，由于内容涵盖较多，需要分别进行解读。

3.1 “指导思想”具有层次性

我们认为《意见》的“指导思想”可以划分为战略定位、总体指导思想、具体指导思想3个部分来加以理解(见图3)。

3.1.1 “把体育旅游培育成国民经济新的增长点”作为战略定位具有积极的现实意义及价值。新经济增长点(New Economic Growth Point)是指在经济成长和产业结构演变过程中，能够带动整个国民经济上一个新台阶的新兴产业或行业。新经济增长点具有3个主要特征：首先，新经济增长点必须是产业关联效应强的产业或行业，能够带动相关产业、行业以及整个国民经济的发展；其次，作为新经济增长点的产业或行业，必须有旺盛的市场需求和发展潜力，能够成为主导的消费热点，并由消费需求市场作为支撑，拉动生产建设和整个国民经济的发展上一个新台阶；最后，只有当国民经济发展到一定阶段，条件成熟时，某一产业或行业才会成为新经济增长点[13]。在我国体育旅游具有发展成为国民经济新的增长点的诸多优势和条件。一是产业关联效应强。体育旅游产业具有很强的产业关联性，其产业带动系数达到3.12[14]，能够通过渗透和融合对国民经济中诸多产业或行业产生乘数、回顾、前瞻以及旁侧效应。二是需求空间及其增长潜力巨大。国际经验表明，当人均 GDP 达到3 000美元时，旅游需求出现爆发性需求，旅游形态出现以度假游为主时期；当人均GDP达到5 000美元时，步入成熟的度假旅游经济，休闲需求和消费能力日益增强并出现多元化趋势。在体育方面，当人均 GDP达到5 000美元的时候，体育产业的发展会呈现出一个“井喷式”的发展态势；而当人均 GDP达到8 000美元时，体育产业将成为国民经济的支柱产业。据国家统计局所公布的数据，2016年我国人均GDP达到8 126美元，其中有9省(市、区)人均GDP超过10 000美元(见表2)，达到世界银行所界定的中等收入国家之列，由此我国体育旅游产业具有需求空间及其增长潜力巨大。三是适应经济新常态发展要求。当前我国经济发展已经进入到新常态时期，从发展动力来看，经济发展将从传统增长点转向新的增长点。体育旅游产业因其很强的产业关联效应在当前国民经济增长序列支撑点中具有极为重要的地位，由此成为经济新常态下国民经济新的增长点。

表2 人均GDP超10 000美元省区一览表

3.1.2 “全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”作为总体指导思想是当前情境下我国各行各业发展需要深入贯彻落实的一系列要求，这一系列要求从中国现实国情出发，体现发展新理念，是党和国家对治国和推进各行各业发展的高深智慧。这是要求我们认识到体育与旅游深度融合在激发体育旅游市场需求空间潜能、形成国民经济新的增长点、促进国民健康等方面的突出作用，以激发体育产业创新活力、发展潜力和加快推动旅游业转型升级，不断提升体育旅游产业竞争新优势。

3.1.3 “充分挖掘和发挥我国体育旅游资源优势，推进旅游与体育的深度融合，培育和壮大体育旅游企业集群，构建我国体育旅游产业体系和品牌”作为具体指导思想则是针对当前体育旅游的具体发展情况及存在问题所提出的战略思维，具有实践价值和意义。

首先，既往我国体育旅游执行的是资源导向型的发展路径，也就是说通过积极开发具有资源比较优势的人文和自然体育旅游资源来促进体育旅游产业发展，在实践中表现为产出方式进化→外延型进化→产出方式增加→产出结果趋同[15]。由此导致体育旅游产品同质化现象严重，不能满足“人民群众多层次多样化健身运动和旅游休闲需求”。从路径依赖理论(Path Dependence)角度来看，资源导向型发展路径对于以往处于发展初期的我国体育旅游产业具有正向积极的作用，然而随着市场需求的不断演进和市场竞争烈度的不断加强，资源导向型发展路径也需要与时俱进进行演进，否则将会形成路径依赖的格局，从而对我国体育旅游产业可持续发展产生负面作用。“充分挖掘和发挥我国体育旅游资源优势”，从资源本身的角度来看，就是对资源导向型发展路径依进行主动性解锁和突围，充分挖掘体育旅游资源的功能深度，多方位开发旅游者的差异需求，延长体育旅游资源的产品链条，深化体育旅游产品的文化底蕴。从市场需求角度讲，就是全面促进产品供给和旅游者需要的对接，推出适合市场需求的新异产品。调整体育旅游资源的开发规划，顺应市场变化节奏，附加符合市场发展的产品创意，使开发方向和产品能够顺应体育旅游市场的需求变化，具有一定的弹性空间。从营销角度来讲，要对现有的体育旅游产品进行组合与包装，以适应市场竞合变化。要深入研究市场，开发新的体育旅游形式和旅游线路，充分运用多种营销手段，特别是网络营销。不仅要突出其原有的特色，而且要营销其新的内涵，赋予体育旅游资源和产品新的生命。从管理模式来讲，深度开发意味着改革管理制度和提高管理水平。以游客为本，提高服务水平，缩短实际服务与消费期望之间的心理距离。建立良性的信息反馈和处理机制，向旅游者提供贴心服务，使良好的服务成为一种体育旅游吸引物。

其次，依据国际集群研究权威迈克尔·波特教授的观点，产业关联度是促成产业间形成集群的关键机制[16]。旅游产业与其他产业关联度越强，越容易形成旅游集群，当前国内外研究文献中所反映的旅游集群大多属于此种类型[17]。体育与旅游深度融合所产生的体育旅游天然就具有较强的关联性、综合性和开放性,由此使得自身成为最适合企业集群化发展的行业之一[18]。目前国际上以及我国许多区域已经出现了体育旅游企业集群，例如欧洲的阿尔卑斯山冰雪旅游集群、我国海南三亚高尔夫度假旅游集群。就我国体育旅游产业发展实际情况而言，积极发展体育旅游企业集群有其必要性，一是在于当前我国体育旅游企业大多属于中小规模的劳动密集型企业，导致形成市场集中度偏低的“原子状”市场结构，由于缺乏有效的外部监管和企业投入大量资源所产生信誉或品牌难以产生市场竞争优势，由此企业往往会产生追求短期利益的市场行为决策，引发大量的无序竞争行为，从而最终对资源配置效率产生了“逆向选择”，导致体育旅游产业发展的不可持续。二是我国体育旅游产业发展还处于成长期，由于条块分割和部门利益使然，导致体育旅游产业内部各子系统间的内在联系被人为割裂，企业之间难以形成相互依存的关系，专业化分工协作网络也就无从形成，影响和制约了体育旅游产业快速健康发展。三是体育旅游产业国际竞争与合作的格局已经形成，一方面是体育旅游跨国巨头进入到中国市场进行发展，依托自身的规模、品牌、产品和管理优势等不断扩大自身在中国的市场份额，从而对我国民族体育旅游产业及企业发展形成威胁。另一方面，我国体育旅游企业也开始参与国际体育旅游市场竞争，有必要通过集群促进产业内部结构优化，提升企业国际竞争力。

最后，相对完善的体育旅游产业体系，包括体育旅游要素体系、体育旅游产品体系、体育旅游目的地体系、体育旅游公共服务体系、安全与质量保障体系、人才教育培训体系等。体育旅游产业体系各子体系均以推进体育旅游产业可持续发展作为体系的目标，存在着相互影响、相互作用的关系。需要指出的是由于我国体育旅游产业发展还处于成长期,因而体育旅游产业体系结构及其功能并不完善和健全，特别是缺乏支撑和保障体育旅游产业体系发展的体育旅游公共服务体系。旅游品牌是指旅游经营者凭借其产品及服务确立的代表其产品及服务形象的名称、标记或符号，或它们的相互组合，是企业品牌和产品品牌的统一体，它体现着旅游产品的个性及消费者对此的高度认同[19]。体育旅游产业发达国家的经验业已表明构建体育旅游品牌是增强体育旅游产业竞争力，实现产业可持续发展的重要举措。目前我国体育用品品牌建设还处于初级阶段，有待于发展。

图3 意见中“总体要求”内部关系示意图

3.2 “基本原则”具有现实针对性

3.2.1 对于“市场主导，政府扶持。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大政府扶持力度，激发社会活力和企业动力，建立和完善体育旅游产业体系”我们认为由于体育旅游产业对于区域经济的巨大作用导致在其发展初期采用了“政府主导”的基本模式，这种模式在一定程度上促进了我国体育旅游产业发展。但是随着我国社会主义市场经济体系的逐步完善，这种模式忽视市场机制在资源配置中的关键作用，导致体育旅游发展实践中并未依据市场规律配置资源，既未盘活体育旅游存量资源，又阻碍了社会资本的参与。在事实上造成体育旅游在区域间以及各个业态间的非均衡发展，并形成了低水平结构性产能过剩，人们开始寻找更好的替代模式，从而能促进体育旅游产业在新形势下发展和壮大。当前我国体育旅游开始由小众市场向大众市场演进，体育旅游新业态不断涌现，并且在新常态背景下进入到新的战略调整期，在这一阶段民营资本、外国投资以及其它形式的社会资本开始逐渐成为推动体育旅游发展的主导力量。政府对于体育旅游发展而言，则应从兜底的产业发展投资转向于产业发展引导资金的供给，并着力进行公共服务体系的构建和完善。

3.2.2 对于“消费引领，培育主体。以满足人民群众日益增长的体育旅游休闲需求为宗旨，培育壮大体育旅游企业主体，加快体育旅游的供给侧改革，不断完善体育旅游配套设施，提高体育旅游服务水平”我们认为既往我国体育旅游产业发展是建立在政府驱动的基础之上，忽视需求与供给间的均衡，从而导致诸如同质化大众体育旅游产品供大于求、体育旅游需求向国际市场转移等体育旅游供给侧结构性问题日益严重，同时也存在体育旅游公共服务、安全保障以及法规制度与体育旅游需求不匹配的供给侧问题，从而导致体育旅游产业竞争力低下，难以满足大众日益增长的体育旅游需求。由此可见，为促进体育旅游产业发展从供给侧角度来看，需要通过发展壮大体育旅游企业主体，从而使企业能够依据市场需求变化供给体育旅游产品，同时政府应该在体育旅游公共服务、安全保障、制度建设等诸多方面进行供给侧改革，构建适应大众体育旅游发展的新型供给结构。

3.2.3 对于“强化特色，打造品牌。开发具有地域特色和产业特点的体育旅游产品和项目，加大体育旅游宣传推广和市场开拓，打造体育旅游品牌，扩大我国体育旅游在国际上的影响力和知名度”我们认为由于地域辽阔、民族众多导致我国成为世界上体育旅游资源禀赋多样性最为丰富的国家之一，然而在发展初期，我国体育旅游产业基本是外延式规模扩张，体育旅游产品开发一直以来都是走“模仿”的研发机制，导致体育旅游产品缺乏特色，产品同质化严重，造成整个产业发展也陷入到产品低劣、收益低薄的恶性循环之中。当前在强调内涵式发展的新常态下，需要开发地域特色和产业特点的体育旅游产品和项目，并通过各种现代营销宣传手段形成一定的品牌知名度和美誉度。同时产业国际化发展是一个产业在发展过程中的必然选择，有利于产业整合国际国内两种资源、满足国际国内两种需求，从而促进产业发展，体育旅游产业也不例外。我们需要大力进行宣传和品牌营销，从而在国际市场上塑造良好的体育旅游目的地形象，吸引国际旅游者。

3.2.4 对于“加强监管，规范发展。加强体育旅游市场管理和监督，推进体育旅游服务标准化和专业化。加强国际合作和交流，学习国际先进体育旅游理念和方法，提升我国体育旅游服务的现代化、专业化和国际化水平。”从制度经济学角度来看，由于存在体育旅游外部性、体育旅游市场信息不对称、体育旅游法规存在缺位、体育旅游公共服务缺位等问题，加之体育旅游资源是俱乐部产品，所以需要政府加以规制从而促进其可持续发展[20]。同时，我们认为体育旅游服务标准化有利于体育旅游企业服务质量水平的提升，但是目前我国体育旅游标准化建设工作尚处于概念推广阶段，因此为确实推进体育旅游产业发展，需要政府、企业、旅游者以及社会公众的共同努力与推动。此外，为避免走弯路，可以发挥我国体育旅游产业发展的“后发优势”汲取国际先进体育旅游理念和方法，提升我国体育旅游服务的现代化、专业化和国际化水平。

3.2.5 以上四大原则中，“市场主导，政府扶持”是转变体育旅游发展主体和方式的要求，“消费引领，培育主体”与“加强监管，规范发展”是推进和提升体育旅游服务各项水平的要求，“强化特色，打造品牌”是提高体育旅游产品质量的要求。此外，《意见》中有几大“亮点”。一是“建立和完善体育旅游产业体系”，这一亮点与《意见》中的“把体育旅游培育成国民经济新的增长点”紧密联系，只有形成了完备的体育旅游产业体系才能充分发挥体育旅游产业的关联效应，并将体育旅游产业潜在的市场需求空间释放，从而带动相关产业、行业以及整个国民经济的发展。“加快体育旅游的供给侧改革”则是将“供给侧改革”这一党中央和国务院适应和引领经济发展新常态作出的重大创新引入到体育旅游领域中的应用。“推进体育旅游服务标准化和专业化。提升我国体育旅游服务的现代化、专业化和国际化水平”则是针对体育旅游服务各个方面水平提出的具体意见。

3.3 “发展目标”具有丰富多样性

《意见》围绕“把体育旅游培育成国民经济新的增长点”的战略定位提出了一系列的发展目标从而构成了一个目标体系，该目标体系宏伟、远大具有目标导向作用和激励作用，对于我国体育旅游产业发展具有十分重要的意义。一是提出了没有明确指标值的一些定性指标——“体育旅游基础设施和配套服务设施不断完善，发展环境进一步优化，基本形成结构合理、门类齐全、功能完善的体育旅游产业体系和产品体系”，这些定性指标实际上是对我国体育旅游产业发展提出了从数量增长到质量提升的发展目标，要想达成往往具有很高的难度。二是提出了一系列在规定时限即“2020年前”需完成的、具体的、可供检验及验收的指数值——“在全国建成100个具有重要影响力的体育旅游目的地，建成100家国家级体育旅游示范基地，推出100项体育旅游精品赛事，打造100条体育旅游精品线路，培育100家具有较高知名度和市场竞争力的体育旅游企业与知名品牌，体育旅游总人数达到10亿人次，占旅游总人数的15%，体育旅游总消费规模突破1万亿元。”这些定量指标具体而丰富，但是完成起来具有极大的难度。

4 对重点任务的解读

4.1 重点任务承上启下

《意见》提出了加快体育旅游发展的五大重点任务并加以详细描述，该部分是整个《意见》文本中篇幅最大、字数最多的，是重点中的重点。从逻辑角度来看，《意见》中的五大重点任务是依据指导思想、基本原则以及发展目标制定的，该部分内容体现了指导思想和基本原则在体育旅游发展的实践操作层面的方向与目标。同时五大重点任务也是发展目标的具化，从而有利于从实践操作层面推动体育旅游快速发展。

4.2 重要任务具有诸多创新点与亮点

对《意见》中的五大任务进行研读和分析，我们从中可以发现诸多创新点和亮点(见表3)。

表3 重要任务中的创新点与亮点一览表

4.2.1 在“引领健身休闲旅游发展”这一重点任务中，其创新点主要是打破以往我国体育旅游产品单一化、同质化、低品位化的问题，突出发展和培育体育旅游新产品、新业态以及培育复合型、特色化体育旅游产品，在本质上这是推进体育旅游产品转型升级，也是我国体育旅游从既往的外延性规模扩张向内涵式效益提升转型的关键。制定体育旅游示范基地标准，规划建设一批“国家级体育旅游示范基地”，这是我国在推进体育旅游发展中的一个亮点，在本质上是一条积极稳妥、努力探索、力求实效的发展体育旅游的路径。

4.2.2 在“培育赛事活动旅游市场”这一重点任务中，其创新点主要是以企业作为主体来设计、推广体育旅游特色产品和精品线路。以往《2001中国体育健身游活动方案》、《2015/2016中国体育旅游精品项目评选活动》所推出的体育旅游特色产品和精品线路大多是由政府部门以及行业协会作为主体进行设计和推广，而《意见》创新性地提出由企业作为主体来进行设计与推广，表明体育旅游发展需要发挥企业这一市场主体应有的作用与功能。我国的体育旅游产品主要是体育旅游景区、线路、赛事3种类型，意见中提及今后将分期分批推出“全国重点体育旅游节庆名录”，这是与国际接轨将体育旅游产品范畴加以延伸和扩大。

4.2.3 在“培育赛事活动旅游市场”这一重点任务中，其创新点主要是鼓励成立单项体育旅游组织和团体企业。从体育旅游强国发展经验来看，体育旅游发展需要政府、企业以及行业组织的共同参与。目前我国体育旅游行业组织发展十分滞后，在体育旅游发展过程中处于缺位的状态，因此需要从扶持行业自治的目的出发，尊重体育旅游的特殊性，发挥行业组织的自治功能与作用，由此需要鼓励行业组织的发展。行业协会作为中介组织，是政府与企业之间进行有效沟通的渠道，为促进体育旅游发展过程中的有效沟通需要加强体育旅游行业协会的发展，使其真正发挥信息沟通的中介桥梁作用与功能。

4.2.4 在“提升体育旅游装备制造水平”这一重点任务中，其创新点主要是深化体育旅游装备相关标准规范研究，进一步健全完善设计建造标准规范体系。根据对“国家标准文献共享服务平台”(原中国标准服务网)的检索，目前我国体育旅游装备标准及体育旅游设施建造标准数量极少，同时这些标准也散布于体育用品、旅游用品、体育场馆建设以及建筑标准中并不成体系。由此为推进体育旅游装备制造水平必须要建立健全相关标准规范，从而发挥标准的保障、认证、规范作用。目前，制造业服务化不仅是工业调整结构显著提升增加值的有力措施，而且是大力发展生活性服务业的重要途径[21]。基于此《意见》创新性的提出,鼓励器材装备制造企业向服务业延伸发展，培育形成一批体育旅游自主品牌和骨干企业。

4.2.5 在“加强体育旅游公共服务设施建设”这一重点任务中，其创新点主要是实施倾斜政策，要求体育产业和旅游产业基础设施建设要向体育旅游倾斜，从而加快体育旅游基础设施发展，进而加快体育旅游产业发展。目前我国体育旅游公共服务设施建设存在诸多内容，其中体育旅游公共服务平台与体育旅游保险与扩大和保障体育旅游消费直接相关，因而《意见》创新性地在这两个方面予以突出和强调。

5 保障措施的解读

由于《意见》中的发展目标具有明确的完成时间期限，加之目标多、任务重，因而《意见》提出了“完善工作机制”、“加大政策保障”、“完善投融资机制”、“加大宣传推广”四个方面的保障措施，突出了务实性和可行性，从而确保发展目标实现。

5.1 在“完善工作机制”方面，结合《关于促进体育旅游发展倡议书》(国家体育总局和国家旅游局于2009年联合发布)、《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》(国家体育总局和国家旅游局于2016年联合签署)可以看出，体育与旅游部门开始逐步突破条块分割的行政权力体系，从国家战略角度制定推动体育旅游发展的政策法规，并开始形成了一个较为完整的政策体系，并以构建协同联动机制体制为纽带进行体育旅游发展的推进工作。就《意见》本身而言，可以发现这部分内容一是明确完善和实施工作机制的主体是旅游部门与体育部门。二是明确工作机制的主要作用范围是推进体育旅游发展的政策、资金、活动和工作部署。三是突出了加强体育旅游公共服务体系构建，从而发挥对体育旅游发展的保障作用。

5.2 在“加大政策保障”方面，可以看出《意见》的主要思路是将直接干预体育旅游微观经济行为的政策转化为培育市场机制、发挥市场机制资源配置基础作用的政策，促进体育旅游能够在完善的市场竞争环境下，充分发挥我国体育旅游资源优势、市场需求优势和政策优势，形成核心竞争能力。由此，《意见》一是强调用足用好旅游产业、体育产业发展优惠政策。二是突出协调争取对用地用林、基础设施配套建设、税费优惠等方面的政策。三是将旅游发展专项资金、体育产业引导资金与体育旅游发展相联系和挂钩。四是以体育旅游项目作为推进体育旅游发展的重要抓手，发挥重大体育旅游项目的引领带动作用。

5.3 在“完善投融资机制”方面，一是鼓励社会资本以投资、参股、控股、并购等方式参与体育旅游产品开发和项目建设。二是引导鼓励金融机构进行产品创新，通过各种金融产品来促进体育旅游企业的融资筹资。三是鼓励和支持社会各类资本参与体育场馆、体育旅游重大项目建设。四是鼓励社会资本以市场化方式设立体育旅游产业基金。五是协调金融机构加大对大型运动休闲装备出口的信贷支持，鼓励体育旅游装备出口。这些举措丰富多样、切实可行，充分利用了政府引导资金、社会资本、金融信贷三条主要路径来解决体育旅游发展所需的投融资问题。

5.4 在“加大宣传推广”方面，一是在宣传推广的受众方面，由以往的国内转向国际。二是在宣传推广的主体方面，将体育旅游发展相关利益主体都纳入其中实施区域联动、部门联合、企业联手”的体育旅游营销战略。三是在宣传推广的对象方面，鼓励各地围绕重点体育旅游目的地、精品体育旅游线路、体育旅游产品做好整体形象策划和包装推介。四是在宣传推广的载体方面，突出了各种体育旅游博览会、交易会的重要作用。

6 对《意见》的分析

公共政策文本分析是指公共政策的制定者、实施者或研究者，按一定的程序和方法，对公共政策文本的科学性、实用性进行分析和估价的技术方法[22]。由于《意见》是由政府部门印发的公共政策文本，更为重要的是由于《意见》刚刚印发，尚无执行后的效果来加以分析和评定，因而本研究采用国家级精品课程《公共政策研究》负责人马国贤博士生导师所提出的公共政策文本逻辑分析框架对《意见》进行分析。

本研究对体育产业、旅游产业、体育旅游产业的学者、资深从业人员以及相关行政部门干部发放了问卷，该问卷选项为公共政策分析框架中的5个维度，采用李克特量表五级打分制，5分表示极为认可，1分表示极为不认可。问卷调查结果表明(见图4、表4)，从总体上来看，专家们认为《意见》是具有效果的公共政策文本，其中《意见》对问题的明确性以及《意见》的逻辑合理性获得较高的平均分，表明《意见》对于我国当前我国体育旅游发展所面临的问题具有明确的认识，同时《意见》的“总体要求”、“重点任务”、“保障措施”逻辑严密、规整、系统，体现出了《意见》所提出的各项规划对于推进体育旅游发展具有可行性。本研究在进行问卷调查同时也对调查对象进行了深度访谈，调查与访谈结果表明《意见》在目标可行性、制度可行性、财政可行性也存在一些问题(见表5)，从而对《意见》的实施效果产生负面影响。

图4 公共政策文本逻辑分析框架图

选项54321平均分《意见》对问题的明确性15163004.35《意见》的逻辑合理性11174104.03《意见》的目标可行性02141532.44《意见》的制度可行性61413103.73《意见》的财政可行性81311203.79

表5 《意见》存在问题一览表

6 结 语

《意见》由国家旅游局、国家体育总局联合印发，明确了体育旅游产业作为国民经济新的增长点的战略定位，同时对于发展体育旅游在“总体要求”、“重点任务”、“保障措施”与《关于促进体育旅游发展倡议书》、《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》、《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》、《全民健身计划(2016-2020年)》、《“健康中国2030”规划纲要》等公共政策文本紧密联系，并适应新常态下我国社会经济发展的要求，同时也体现出诸多创新，总体较为务实、可行，是一份具有效果的公共政策文本，但不容忽视的是《意见》中也存在一些问题会影响《意见》的实施效果。

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Interpretation and Analysis of the Suggestions of Promoting the Vigorous Development of Sports Tourism

CHANG Dong-dong

(Department of Basis, Tourism College of Zhejiang， Hangzhou 311231, China)

China National Tourism Administration and General Administration of Sport jointly issued the "Suggestions of Promoting the Vigorous Development of Sports Tourism" is a very important public policy discourse to guide the development of sports tourism. Through interpretation and analysis of the "Suggestions", considered that:①"Introduction" part of "Suggestions" highlights the characteristics of deep integration of sports tourism and a variety of formats, and highlighting the characteristics of high degree of refinement and application.②The "Important" part of the "Suggestions" prominent the close relationship of sports and tourism, and pointed out that sports tourism played a major role in the development of sports and tourism, and the logic of "Suggestions" is developed. ③In the "General Requirements" the "Guiding Ideology" has characteristics of hierarchical, and "Basic Principles" has characteristics of realistic relevance, and "Development Goals" are rich and varied. ④The "Key Tasks" of the "Suggestions" bear the role of the previous an next and with many innovative points and highlights. ⑤The "Safeguard Measures" of the "Suggestions" are highlights pragmatism and the feasibility of ensuring the achievement of the development goals. ⑥The "Suggestions" is more pragmatic and feasible, and it is an effective public policy text, but it can not be ignored that there are some problems in the "Suggestions" that will affect the implementation effect of "Suggestions".

sports tourism; interpretation; analysis

2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目《我国体育旅游产业集群竞争力提升研究》(15YJA890020)

2017-07-13

常冬冬(1975-)，男，河南平顶山人，副教授，主要从事体育教育及体育旅游研究.

1004-3624(2017)05-0031-11

G80-05

A