于潇

农地确权、制度绩效与农户政策认知
——基于典型历史时期的比较研究

于潇

本文通过我国重要历史时期的土地政策安排与所产生的制度绩效进行对比分析，以史为鉴地对我国目前进行的农地确权工作出现的问题进行了分析，并提出了相应建议。研究表明，农地“三权分置”政策推进过程中，农地确权是一项极为重要的工作，且是“三权分置”实现的必要条件。然而，如果确权地农民对于政策不理解，则确权的制度绩效会低于预期，且通过确权来刺激农民投资或改变农民经济行为的目的很难实现。因此，在重视制度绩效的同时，中央政府需进一步鼓励农民在确权中由被动变为主导；同时，中央与地方需密切配合，短期对确权地农民预算出一定比例的培训经费；长期以提高农民的教育水平来加强其政策认知；最后，各级财政应对新型经营主体给予相应的支持。

农地确权 “三权分置” 土地政策 制度绩效

一、问题的提出

目前，我国经济发展进入了“新常态”，已由高速的经济增长转向了中速的经济增长，且追求经济发展的可持续性。在这样的背景下，如何夯实农业的基础地位、增加农民收入，并进一步有效进行农村土地制度改革，成为中央政府面临的重大问题。值得注意的是，中央政府近几年一直积极推进农村土地制度改革。2016年10月，党中央国务院印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），对农村土地产权制度改革做出了新部署。“三权分置”这一制度安排的目的正是让农民得到更多的实惠。要确保“三权分置”有序实施，需要扎实做好农村土地确权登记颁证工作。只有“确认‘三权’权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保‘三权分置’得以确立和稳步实施”。农地确权作为“三权分置”政策未来能否顺利推行的重要一环，也是未来农村改革能否成功的关键节点。事实上，历年的中央“一号文件”都对农地确权工作有着相应的要求，特别是2016年的“一号文件”给出了“确权时间表”：“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证”。

近年来，确权问题愈加受到各级政府的关注。党的十八届三中全会和2014年中央一号文件均指出，要稳定农户农地承包权，建立城乡统一的建设用地市场，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。不仅如此，2015年中央一号文件还指出，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围”。可见，农村土地确权工作是重要且紧迫的。然而，目前农地确权进展状况如何？在农地确权工作中需要注意哪些问题？如何加快“三权分置”的步伐？本文拟通过关键历史时期农地政策和制度绩效来加以比较分析，从而得出相关的结论。

农地确权是国内外学者长期热衷研究的话题，也有其它国家成功完成了类似于确权的土地登记工作。国外多数学者认为，确权能够减少土地冲突、促进农地投资和加强劳动配置。同时，完整土地权利能够保证个人农地财产权（De Janvry，2015）①参见Alain De Janvry：“Delinking Land Rights from Land Use：Certification and Migration in Mexico”，American Economic Review，Vol.105，No.10，2015。，这些都是一个国家经济增长的重要条件。根据Galiani（2011）②参见Galiani Sebastian：“Land Property Rights and Resource Allocation”，The Journal of Lawand Economics，Vol.54，No.S4，2011。的归纳，确权效应可划分为四种渠道：刺激投资、方便农地交易、提高土地利用和改进家庭内部劳动力配置。就实质而言，国外有关农地确权的研究大多是围绕确权政策的效果（确权的积极经济效应等）开展的讨论。对我国而言，如何使农地确权的积极效应真正发挥出来是确权工作能否有效推进的一个关键因素。通过对国外文献的梳理发现，学者们对农地确权的积极效应基本持肯定态度，而这些积极效应也正是我国农地确权的直接目标。

国内学者一般是在家庭联产承包责任制框架下对地权展开研究的③参见姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》，2000年第2期。，很多成果涉及确权和农民经济行为。一些学者认为农地确权可增强地权稳定性、促进农民的土地投资④参见黄季焜、冀县卿：《农地使用权确权与农户对农地的长期投资》，《管理世界》，2012年第9期。，并且会提高农户积极参与土地流转的可能性⑤参见程令国、张晔、刘志彪：《农地确权促进了中国农村土地的流转吗?》，《管理世界》，2016年第1期。，故农地确权具有极其重要的意义。然而，有些学者却在研究中发现某些地区农地确权过程中存在农民地权意识薄弱的问题（陈明，2014）⑥参见陈明、武小龙、刘祖云：《权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究》，《农业经济问题》，2014年第2期。，也有学者发现确权过程中很多农民对政策不理解，甚至持“无所谓”的态度（于潇，2016⑦参见于潇、Peter Ho：《中国农村土地确权状况》，《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》，社会科学文献出版社，2016年3月。；王力，2016⑧参见王力、于潇：《对我国农村土地确权的调研与建议》，《农村金融研究》，2016年11月。）。本文认为，中央政府通过确权工作来增强地权稳定性，从而刺激农民的土地投资，是“三权分置”格局最终形成的不可缺少的要素，但这恰恰是农户对政策的高度认知和配合的条件下才能得以实现的。然而，在中央和地方政府耗费大量人力和物力进行确权的同时，如果无法提高农民对政策的认知和接受程度，那么很可能政策的效果会与期望的结果相去甚远。本文认为，制度和政策即使设计得比较完美，但由于执行因素、政治因素及社会个体因素等，很有可能出现制度没有任何绩效或绩效低于预期的情况。以下便利用我国关键时期的农地政策和制度绩效的对比来进行说明。

二、社会个体认知与制度绩效的历史比较

（一）影响农民对农地政策认知程度的主客观因素讨论

农地政策是我国制度体系重要的组成部分，更是农民关心的主要话题。本文认为，农地确权作为农地“三权分置”政策最基础的一环，同时作为关系着农民切身福利的政策，如政策设计者欲使制度产生较为积极且效果明显的绩效，农民对政策的认知、理解和接受是一个极为重要的实现因素。然而，于潇（2016）、陈明（2014）等学者通过实地调研发现，农地确权过程中，农民普遍存在地权意识薄弱、对政策不够了解，甚至是存在歪曲理解的现象，从而导致农地纠纷过多、对政策接受程度较低等。在一些地区，很多农民对确权持着“无所谓”的态度，并有一部分人认为“怎么弄都是一回事”、“换汤不换药”。同时，一些确权地农民反映，确权地区村委会对于农地资料都有存档，确权时便直接报了上去，也没有挨家挨户通知农民。实际上，主观方面，农民对于关乎自己利益的政策或制度均较为关心，而对自己不熟知或者认为对自己福利没有提升的政策可能会持“事不关己，高高挂起”的心理。由于农地确权潜在的绩效不会立即产生，因此，在很多确权地区，农民由于对确权政策的意图、步骤及好处等一知半解甚至完全模糊，这使农民更为关心农补的发放等与自己近期利益高度相关的政策，而对确权的认知和接受较为薄弱；客观方面，近年来各地的农地确权工作步调不一，有些地区出现了“形式化”执行确权工作，即政策执行的力度和方法均存在一定的问题。此外，确权工作量大，历史遗留问题较多，导致了确权纠纷也较多，从而对确权工作的开展造成了一些困难。

总体而言，制度的执行是否能够产生预期的绩效，需要社会个体认知程度的不断提高和广泛接受，否则绩效会大打折扣。本文将利用民国、解放区和建国后关键时期的土地制度和社会个体对政策的认知与接受来进行对比说明，从而尝试证明社会个体对制度和政策的认知与接受是制度产生绩效的重要因素，而不是制度本身的设计和严谨程度。

（二）制度绩效与农民政策认知与接受——民国与解放区土地政策的对比

鸦片战争之后，中国进入近代史阶段，并经历了中华民国北京和南京政府时期，再由1949年的新中国成立到1978年具有划时代意义的改革开放等几个具有代表性的历史阶段。在这几个历史阶段中，中国的发展历经坎坷，并且经历了多次反复的过程。自中国近代起，无论是清朝末期，还是中华民国时期，直到新中国建国后，很多时期的土地制度安排均较为注重形式，但却没有出现相应的制度绩效；相反，社会个体在广泛认识和接受政策或制度（包括非正式的制度性安排）后，往往会产生积极的制度绩效。由于政治阶层及经济体制等方面的差别，为了避免以偏概全，本文选择民国北京政府、南京政府、苏维埃解放区，以及建国后家庭联产承包责任制的实行等几个连续的历史时期的土地政策进行对比说明，特别是民国南京政府与苏维埃政府几乎处于同一历史时期，但由于统治阶级、制度安排等方面的巨大差异，进行比较可能会得出较有意义的结论。

1.民国北京和南京政府——正式且完整的农地政策并未产生积极的制度绩效

典型案例来自于中华民国北京政府和南京政府时期。北京政府时期，封建土地制度被彻底废除，实现了土地的所有权真正归私人所有，这是中国历史上首次明确土地私有，具有一定的历史进步性；同时，北京政府还出台多项正式的制度和法案维持土地制度的正常运行。归纳而言，北京政府时期以正式形式发布的宪法性文件中对于地权的规定主要列示于表1。

南京政府时期的土地制度安排较北京政府有了进一步的积极变化，许多与土地相关的草案和法律都是由具有留学欧美、日本等发达国家背景的“精英阶层”所起草，土地制度安排更为完善且更倾向于西方法系的立法范式。相对于北京政府时期的土地制度安排而言，无论是内容还是规定都更为详细、合理和完整。此外，南京政府时期的国民党历次会议上，都有以正规法律形式出台各种关于土地问题的议案，归纳起来主要列示于表2。

表1 民国北京政府时期宪法性文件对于地权的规定

表2 民国南京政府时期国民党出台的土地政策和土地问题议案

由表1和表2发现，民国北京和南京政府的土地政策均为完善的正式制度，并在土地私有、制度设计等方面能够达到新自由主义理论认为的经济发展有效率的条件。然而，就北京政府而言，其是一个军阀割据的短期政府，虽然土地制度的形式是正式的、正规化的，且大多数法律均规定人民之财产不受侵犯，但实际上这些正规的制度并没有达到预期的绩效，且制度目标是当时政府所达不到的，结果避免不了土地兼并现象加剧、农民土地被剥夺的结果；南京政府虽然在表面上大体统一了全国，并且出台的正式的土地政策文件和纲领等均由受过良好教育的欧美、日本等海归精英来起草，但最终由于蒋介石维护地主利益，致使无法保护农民的土地，地权状况较北京政府时期进一步恶化，土地兼并的现象较北京政府时期更加严重，造成大量农民失地，背井离乡。表3为南京政府时期江苏省无锡市六个区乡镇长所拥有的土地数。

表3 南京政府时期无锡六个区乡镇长所拥有的土地数（1933年）

虽然南京政府出台的土地政策均为正规议案，但南京政府代表的是大地主和官员的利益，“寻租”等现象频发，土地高度集中，且大都集中在拥有“政治权力”的乡镇长手中，而往往他们本身就是大地主。因此，一方面，民国时期政府试图通过新规则的加强来进行社会变革，但另一方面，当时的军阀割据、官员同时也是地主这样的双重身份之实际状况导致正式的制度无法得以实施，也就是说，政府推行的土地制度实际上是不会产生任何绩效的制度，民国时期政府出于安抚民心和抗战需要，对农民的土地问题做出了一定程度的妥协，这种妥协通过正式的制度而推行。然而，土地由于其特殊的经济属性，历来是军阀、官员及当权者的利益核心之一，当权者虽为正式制度的制定者，但仍无法改变其对农民土地剥夺的本质。

2.苏维埃政府——注重民生和社会个体所需的农地政策

第一次国内革命战争结束之后，共产党在老解放区实行的《井冈山土地法》是中国共产党第一部正规的土地法。然而，这部土地法令大多数根据地的农民都无法接受，最主要原因是其规定土地的所有权为国有或公有，土地禁止买卖，农民只有土地的使用权。不久，土地法的弊端就显现出来。毛泽东通过调查发现，由于农民没有土地所有权，其耕作的积极性很低，加之农民没有买卖或转租土地的权利，从而导致农民情绪不稳定。在吸取教训之后，中国共产党根据不同的形势采取不同的土地制度，逐步废除了土地地主私有制，而转化为土地农民私有制，实现了解放区农民“耕者有其田”和“平均地权”的设想，合理的土地制度安排使农民的生产积极性有了很大程度的提高。也就是说，随着土地制度的逐步变迁，大多数农民的地权认知随之提升，政策得到了农民的广泛接受，土地政策的绩效逐渐显现，即老解放区内的农民生活水平普遍有所提高。

据章有义《中国近代农业史资料》记载：“（共产党实行土地私有、使用流转均自由的土地制度已近两年）‘供猪’的人家约百分之八十五，不能供的约为百分之十五，平均每家每年猪卖出约值二十元，买进猪肉约十二元，余八元。但在暴动前平均每年每家只能买进猪肉约十元。以阶级分：暴前中农买进猪肉约十二元，贫农约六元，工人约四元，现在差不多都有十二元（其中一部分人无此数）。过去不说逢圩，即过年过节也吃不到多少肉。现在不说过年过节，每次逢圩大家都要买点肉吃了……鸡鸭多数自己吃，过去则多数卖出……衣服一切算在内，平均每人每年需新制一套单衣裤。中农过去、现在无甚改变。贫农工人则现在较过去改良了一倍，比如现在制二元衣服，过去则只能制一元……”

综上，民国南京政府和老解放区实行的土地所有制形式均为私有制，然而在不同的时间和空间，后者土地政策发挥了较为显著的、正面的制度绩效，这表现在解放区农民生活水平的大幅提高；而南京政府的土地政策大都按照欧美成熟法系所设置，并由海归精英起草，但最终还是带来了土地兼并、农民生活动荡的后果。可见，老解放区实行的土地政策受到农民的广泛支持，农民政策认知较强，证明这项政策的实施是较为成功的；相反，南京政府的土地政策则是失败的。

（三）家庭联产承包责任制——社会个体的接受是政策产生积极效果的关键

本文在此部分拟以改革开放后实行的家庭联产承包责任制为例来对此加以分析。中华民国时期实行的是完全的土地私有制，而且以正式制度和规定对此加以约束，但土地制度最终并未产生预期的效果，反而农民失地严重，农地兼并现象加剧；与此形成对照的是1978年源于安徽省凤阳县小岗村村民自发形成的“分地包干”这种非正式的农地安排方式，这种方式最终被中央政府认可并采纳，并成为我国家庭联产承包责任制的雏形。短短数年内，“家庭联产承包”这种制度安排被全国大多数生产队所采用（表4），并且在其正式实行之后的数年中使我国农业生产迅速恢复，很多种类的农产品的人均占有量均有明显的提高（表5），从而带来中国农村经济的快速增长。林毅夫（1999）①林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海人民出版社，1999年，第83页。通过计算得出，在1978-1984年这一时间段，家庭联产承包责任制对中国农业产出增长的贡献率高达46.89%。

表4 1978-1984年家庭联产承包责任制被生产队采用的情况

表5 1978-1983年我国主要农产品人均占有量 单位：千克

综上，改革开放后在土地产权并非私有、制度没有事先被设计的情况下，农户间自发产生的非正式制度安排成为了家庭联产承包责任制的雏形，并且得到广大农民的认可和接受，最终演变为中国正式的农村土地制度安排。从“十八个手印”、“包产到户”到家庭联产承包责任制的最终确立，这一制度变迁为中国改革开放初期的农村经济增长做出了巨大的贡献。白雪秋（2013）②白雪秋：《新自由主义无助于实现中国梦》，《人民论坛》，2013年第24期。认为，虽然新自由主义倡导私有、市场化和自由化，并一度成为了许多国家政府极力推崇的改革方案，但却不适用于中国的实际情况。因此，农地制度并不需要一些国外学者所提倡的私有、明晰，只要是在社会个体高度接受、认可的情况下，就会产生积极的制度绩效和预期效果。

（四）农村土地确权应重视农民认知而非形式化执行

1997年第二轮土地承包之后，2008年党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确要求：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，从而拉开了全国正式进行农地确权工作的序幕。2016年，农地“三权分置”政策提出，并仍把农地确权作为基础性的一环来严格对待。然而，农地确权面临着几个需要回答的问题：如何避免农地确权工作形式化执行而无法产生预期的制度绩效？如何让农民主动参与确权工作而非被动接受？如何通过确权工作真正刺激农地投资并加速“三权分置”格局的形成？

实际上，在中央和地方政府大力推行土地确权的背景下，调研地区村委会也在加紧土地确权工作的落实，但仍然有很多受访农民不清楚土地确权的真正含义，认为确权就是量地，而且对确权政策持“无所谓”或中立的态度，这在一定程度上显示了确权政策对农民的影响不大。前文已经分析，在社会个体不完全理解、没有高度接受和认可的情况下去强行推行一项政策，产生的制度绩效会比较小，或者是达不到政策制定者的预期目的。因此，我国农地“三权分置”格局的最终实现，确权是重要的一环，而农民对确权的认识、对确权的理解以及相应经济行为的改变是必须要给予重视的。而如果单纯形式化、程序化、机械化地执行确权政策，则会出现农民不理解政策、对其经济行为没有本质影响、制度绩效非常小且远达不到预期的情况。因此，摒弃形式化执行政策，提升农民对确权接受和地权认知程度，着眼制度绩效应当成为农地确权工作的一个重点。

三、结论与建议

本文通过我国几个关键历史时期，包括民国北京政府、南京政府、苏维埃解放区以及建国后的农地政策、社会个体认知与制度绩效的对比分析，发现社会个体对政策的认知和接受程度是其能否有效产生制度绩效的重要因素。农地“三权分置”政策推进过程中，确权是一项极为重要的工作，且是“三权分置”实现的必要条件。然而，如果当地农民对于确权不理解，并持着“无所谓”态度，则通过确权来刺激农民投资或改变农民经济行为的目的就很难实现，并会使确权政策所产生的预期效果大打折扣。因此，在农地确权过程中，避免形式化执行、让农民更加了解确权政策的好处是工作的关键点。

基于以上结论，本文的建议如下：

首先，中央政府需进一步鼓励农民在确权中由被动变为主导。本文已经反复论证，政策如想取得预期的绩效，必须要加强社会个体的认知和接受程度，正如家庭联产承包责任制一样，最后成为很多农民自发主动接受的制度安排。这一点可以借鉴韩国上世纪70年代的“新村运动”，在政府主导的同时充分发挥农民主体作用。韩国政府认识到农村开发需要农民提高认识，积极、主动和自发地开展各项建设工作，即使对村民有好处的建设项目也要先征求村民的意见，决不强制推行。具体选择哪些项目，最终由村庄独立决定。实际上，确权工作也应如此，政府不应主导确权进程，而应让农民真正自发去接受这一政策，从“被确权”到主动参与。

其次，中央和地方需配合提升农民的政策认知。中央和地方政府应加强确权的宣传和讲解，并尝试对确权地区给予一定的资金预算，用于对农民进行确权、“三权分置”以及地权等知识的普及和培训，从而让农民更加了解政策的意图和好处。长期而言，加强农村地区教育水平、缩小城乡教育差距、促进城乡资源自由流动可以进一步提升农民对政策的认知程度。

最后，各级财政应对新型经营主体给予相应的扶持。当某一确权地区的农地流转或农民政策认知达到特定的阈值时，当地政府应尽快完善农地利用规划和配套政策，对家庭农场、农业合作社及农业基地等经营主体进行政策倾斜，尝试培育相关产业和新型经营主体，同时逐步形成有效的农地经营权和承包权主体之间的互动机制。当然，实现这一目标还需要财政的大力支持，并为新型经营主体出台相应的扶持措施，从而在一定程度上加速“三权分置”格局的最终形成。

作者单位：中央民族大学生命与环境科学学院

（责任编辑：李利华）

Rural Land Ownership,System Performance and Farmer Policy Cognition-Comparative Study Based on Typical Histories

Yu Xiao

The Thesis analyzes the current problems lying in China rural land ownership based on our history and comparative analysis in China past important historical land policy arrangements and their system performances,with these analysis and studies,related suggestions are presented.The study concludes that during the promotion of rural land"three right division"process,the ownership determination is an important task and a necessary requirement for its success.If the farmers whose land ownership be determined do not understand the policies,the ownership determination system performance will be lower than that of expected,and its initial purpose that encourage farmer to invest and change their economic behaviors is hard to meet.Thus,when paying attention to system performance,the central government may further encourage the farmers'incentive,to be positive.Also the central and local government can work closely,provide some training fund budget for these farmers,educate their policy cognition.In the last,the fiscal department at different government agencies should support the newtype operation entities.

Rural Land Ownership;"Three-Right Division";Land Policy;System Performance

F812

A

2096-1391（2017）07-0019-08