乔慧 彭慧

美国联邦政府2018财年预算案简析

乔慧 彭慧

本文对美总统特朗普提交国会的2018财年预算案进行了系统、全面梳理；通过分析联邦政府各部门和主要项目的预算支出占比、未来10年预算收支变化，把握特朗普的执政思路与优先选项，以及美国税改的潜在空间；通过美政界及主流媒体对该预算案的态度和看法，预测其在国会通过将遭遇巨大阻力。文章最后对预算案体现的特朗普内政、外交策略进行了分析。

美联邦政府预算案 特朗普政策 内政外交

2017年5月23日，美国总统特朗普向国会提交了2018财年预算案，并对未来十年联邦政府收支趋势作出预测。预算案秉持“纳税人第一”的理念，计划在未来10年内减支3.6万亿美元，以实现财政收支平衡。该预算案主要内容及分析如下。

一、预算案总体情况

2018财年，美国联邦政府预算支出4.094万亿美元，预算收入总额3.654万亿美元，预算赤字4400亿美元，赤字率2.2%。为改善联邦财政状况，预算案拟通过推进医疗改革、税制改革、移民改革、削减开支、福利改革和教育改革等措施，在未来十年削减3.6万亿美元财政支出。该案预测，2018-2027财年美国政府债务率将逐年下降，2018财年债务率为76.7%，2027年进一步降至59.8%；赤字率方面，2019年将小幅升至2.5%，此后逐年下降，到2027年实现财政盈余0.1%。

（一）预算支出情况

2018财年，联邦政府预算支出4.094万亿美元。其中2.535万亿美元为强制性支出，包括社会保障、医疗保险、医疗救助及其他强制性支出项目；1.244万亿美元为自主性支出，包括6430亿美元国防支出和6010亿美元非国防支出。按事项划分，国防和非国防支出、社会保障、医疗保险、医疗救助以及其他强制性支出占美国预算支出的92.31%。其中，国防支出占预算支出总额的15.7%（占GDP的3.2%），较2017财年上升0.1个百分点；社会保障支出1.005万亿美元，占预算支出总额的24.55%（占GDP的5%），较2017财年上升0.1个百分点；医疗保险支出5820亿美元，占预算支出总额的14.22%（占GDP的2.9%），较2017财年下降0.2个百分点；医疗救助支出4040亿美元，占支出总额的9.87%（占GDP的2%），与2017财年持平。

从部门预算看，国防部（总支出占比53.94%）、退伍军人事务部（占比7.4%）、卫生与公众服务部（占比6.13%）及教育部（占比5.54%）支出位居前列。与2017财年相比，国防部、国土安全部、退伍军人事务部等部门支出上调，而国务院、农业部、商务部、卫生与公众服务部、劳工部等部门预算下降。

图1 美国联邦政府2018财年预算支出结构（按项目）

图2 美国联邦政府部门2018财年预算支出结构（按部门）

（二）2018-2027财年美国联邦政府预算收支变化趋势

根据该案，美国2018财年公共债务为15.35万亿美元，约占美国GDP的76.7%，此后将逐年下降到2027年的59.8%。赤字率方面，除2019年将达2.5%以外，其余年份都将平稳下降，到2027年将实现0.1%的财政盈余。

图3 2018-2027财年美国联邦政府收支、赤字、债务变化趋势（单位：10亿美元）

二、预算案主要内容

根据该预算案，特朗普政府大幅削减包括医疗救助、食品补助券和联邦学生贷款等福利项目支出，并对教育、环境保护等方面支出进行调整，旨在提振就业、刺激出口，力争将联邦赤字和债务规模调整至可控水平。

（一）调整部门预算

与2017财年相比，2018财年预算削减较高的机构包括：环保署预算减少26亿美元（31.4%）。特朗普提议废除逾50个环保署项目，停止向前总统奥巴马签署的《清洁电力计划》提供资金支持，并削减能源部门的可再生能源研究项目；国务院及相关项目减少115亿美元（29.1%），资金的削减主要在对外援助上，包括对世界银行等国际发展机构及联合国气候变化项目提供的资金支持；农业部减少46亿美元（20.5%）；劳工部减少24亿美元（19.8%）；其他能源部门减少31亿美元（18%）。此外，陆军工程兵团、卫生与公众服务部、商务部、教育部等部门预算也出现削减。而退伍军人事务部、国土安全部、国防部2018财年预算均出现大幅增长，增幅分别为5.8%、6.8%和10.1%。

（二）控制联邦支出

根据该案，未来10年将削减联邦支出3.6万亿美元，将预算赤字降至5.6万亿美元，实现收支平衡。10年后公共债务将降至GDP的59.3%。

具体措施包括：（1）废除奥巴马医改并以新医改方案代替。预计将减少2500亿美元赤字。（2）改革“医疗救助”计划。预计这一改革将在未来十年削减支出6100亿美元。（3）支持生物医学研发。改革美国国立卫生研究院（NIH）以提高研发效率。（4）推进福利改革。鼓励依赖政府救助人群重返工作岗位。改革“补助营养援助计划”（食品券制度），计划至2020年逐年削减相关补助的10%，到2023年削减25%。（5）改革联邦雇员退休福利保障制度。（6）提高联邦政府效率，加强美国公民安全保障。2018年降低非国防类自主性支出540亿美元。为到2027年实现预算平衡，计划每年降低非国防预算2%。（7）简化税制，提供税收减免。降低个人所得税税率，提高标准扣除额；废除奥巴马医改中对资本收益征收3.8%的附加费；废除遗产税。降低美国企业税率，创造就业，提振经济增长。（8）签署行政令实施监管改革，在各部门建立监管改革工作组，以提高联邦政府各部门效率，最大程度释放经济发展潜力。包括改革金融监管。预算案为金融监管改革提供350亿美元资金以预防金融紧急救助，并增加美国家庭的信贷途径。对根据多德弗兰克法案成立的金融消费者保护局进行调整，限制其2018财年的资金。建议取消根据多德弗兰克法案成立的证券交易委员会储备基金。（9）改革移民政策。

（三）预算优先支出领域

（1）增加国防部预算520亿美元至6390亿美元，以增强军力。（2）增强边境安全基础设施建设。投资26亿美元加强边境安全，修建边境墙，加强技术防护。（3）执法。增资15亿美元以保障移民法的执行，处理非法移民。增加司法部预算。（4）投资网络安全。（5）支持1万亿美元的基础设施建设计划。预算案将为该基础设施建设倡议安排2000亿美元预算支出。改革航空管制机构为非营利性非政府性组织，以提高航空服务质量并减少财政支出。预计将减少政府支出最高达728亿美元。（6）对家庭和儿童的支持：提供带薪产假，延长儿童健康保险计划至2019年；改革学生贷款计划。将此前的多种“收入驱动还款计划”合并统一为月还款上限不超过可支配收入的12.5%。（7）保障退伍军人获得及时、高水平健康护理。保障美国退伍军人事务部的支出。

三、预算案主要评价

（一）美政界对预算案的看法

1.正面态度

参议院共和党领导人米奇·麦康奈尔称赞了该预算案的优先事项。众议院议长瑞恩称，总统愿意采取行动推动平衡预算，很令人赞赏。美国国务卿雷克斯·蒂勒森代表美国国务院和国际开发署发表声明支持特朗普，认为特朗普预算案优先考虑美国人福祉，加强美国国家安全，保障边境，并保障了美国经济利益。

2.负面态度

美众议院民主党领袖佩洛西和参议院民主党领袖舒默均发表声明，对特朗普的预算案提出严厉批评，称特朗普违背了捍卫工薪阶层利益的承诺。

路易斯安那州共和党议员比尔·卡西迪等国会议员认为，特朗普预算案不会有结果。

美联邦预算委员会主席玛雅·麦克金尼斯称，尽管赞赏政府削减债务的努力，但如果采用更切实际的假设，特朗普预算案难以如期实现。

联邦预算委员会高级副总裁兼政策总监高德温表示，预算案中的很多数字在纸上可以简单相加，但现实情况并不相同。特朗普政府的预算案如要实现，需将时间机器调回到20世纪90年代。

前白宫经济顾问委员会主席福尔曼认为，预算将政府的核心部分，即教育和研究缩减到空前的低水平，将不利于联邦政府实现其设定的增长目标。该预算案意在实现经济增速承诺，但特朗普政府没有给出具体措施。

前财长萨默斯认为，特朗普政府犯了只有入门经济学课程的学生才会犯的逻辑错误。如果该预算案通过，而“特朗普经济学”不能改善经济，最终的结果将是扩大收入差距和国债的增加。

（二）媒体视点

美主流媒体认为，该预算案的经济假设前提即3%的增长率是不切实际的。根据国会预算办公室估计，未来10年美国经济平均增速1.8%，与特朗普行政当局形成鲜明对比。特朗普团队认为它可以将增长速度提高超过1个百分点，这在生产率增速缓慢、劳动力老龄化和消费者支出减少的情况下，几无实现可能。

该预算案最显著特点是大幅削减对低收入美国人的福利开支，这将为低收入家庭以及财政困难的州带来毁灭性影响。该预算案将证明，特朗普让美国再次伟大的承诺不仅不会兑现，反而将拉大美国贫富差距。

四、几点思考

（一）特朗普预算案显示其对外政策的“孤立主义”倾向

特朗普预算案大幅削减外交和对外援助资金约190亿美元，用以支持国内经济发展和壮大军力，显示其外交政策由二战后的“多边主义”转向“孤立主义”。这意味着特朗普试图减少美国对国际多边事务的财政支持、用更低的成本维护当前美国主导的国际政经体系。问题是由此产生的费用空缺，包括未来世行IDA增资以及联合国气候变化基金等由谁填补。中国需对此保持警醒，提前做好预案，通过加强多边和双边对话等措施，从容应对未来中国在国际多边机构中面临的承担更多财政责任的压力。

（二）特朗普预算案体现其“富豪民粹主义”的内政策略

该预算案一定程度上体现了支持特朗普当选总统的美国金融寡头、军工联合体和中小资产阶级右翼势力的政策主张，最大获益群体为美国高收入阶层；而预算案约一半支出削减来自对低收入群体的福利补贴，利益受损者主要为民主党支持者。预算案在部分政策中顾及了中产阶级感受，但整体上不利于中产阶级的实际利益。事实上，特朗普主张对富人减税，并放松资本监管，必将使美国财富更加集中，并加大其贫富差距和社会矛盾。

（三）特朗普预算案在国会获得通过几无可能

特朗普预算案不仅遭到民主党的反对，也在共和党内部受到质疑。尽管减税、放松监管和增加军费符合共和党的传统政策主张，但很多共和党议员担心其在国际事务和科研中的减支将损害美国的国际形象和影响力，不利于维护美国利益；而对福利的大幅削减或将使共和党在2018年中期选举中处于不利地位。另外，该预算案实现财政平衡的前提假设——经济增速3%几无实现可能，因此，预算案将大幅增加联邦赤字和债务，这是民主党和共和党都无法接受的结果。总统预算提案被大幅修改已是国会惯例，特朗普预算案在国会必将遭遇巨大阻力，全盘通过的可能性几乎为零。该预算案展示了特朗普的执政思路和优先选项，也预示着特朗普税改将因财政空间不足而远低于预期。

作者单位：财政部国际财经中心外联处

（责任编辑：董丽娟）

Analysis on the US President's Budget FY2018

Qiao HuiPeng Hui

This paper systematically and comprehensively analyzes the newly published US President's budget FY 2018.By comparing the different proportion of budget expenditure byeach federal government department and major project,and analyzing the budget expenditure changes in the coming 10 years,it is easier to grasp US President Trump's administrative thoughts and priority options,as well as the potential space of the US tax reform.It can be predicted that the budget will encounter great resistance in Congress according to the attitudes and views of US political circle and mainstream media.Trump's domestic policy and diplomatic strategy which can be reflected in the budget are also analyzed at the end of the article.

The Federal Government Budget Ease;Trump;Domestic Policy;Diplomacy

F811

A

2096-1391（2017）07-0153-06