王玖斌 司海平 殷 俊

扶贫小额信贷助推精准脱贫的实践模式研究
——以四川省攀枝花市为例

王玖斌 司海平 殷 俊

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫工作会议上指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，而扶贫小额信贷正是目前帮助贫困群众实现脱贫解困的最有效举措之一。攀枝花市扶贫小额信贷以“政府+金融机构”的模式实施，立足农村，直指脱贫攻坚，不断探索前行。本文在全面梳理当前扶贫小额信贷现状的基础上，进一步梳理和发现问题、进而分析和解决问题，为助推贫困群众脱贫增收、全面打赢脱贫攻坚战提供决策参考。

精准扶贫 小额信贷 分险基金

一、攀枝花市扶贫小额信贷实践及成效

扶贫小额信贷，是国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、中国银监会和中国保监会为建档立卡贫困户发展产业、增收脱贫而量身定制的一款信贷产品，具有“5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、扶贫资金贴息、县级建立风险补偿金”等六大特征。在贷款对象方面，要求建档立卡贫困户应具备“四有”，即有劳动能力、有贷款意愿、有良好信用、有就业创业潜质。在贷款用途方面，应围绕产业发展，主要用于家庭种养业、家庭简单加工业、家庭旅游业及购置小型农具等创收项目发展。

攀枝花市的脱贫攻坚虽未纳入四川省“四大片区”，也没有国家贫困县，但面临的压力和困难同样艰巨。特别是攀枝花北部民族地区，位置偏僻、交通不畅，群众的生产生活条件十分艰苦，自身脱贫意愿与现实环境形成鲜明反差。

在扶贫小额信贷政策支持和脱贫攻坚现实需求的背景下，攀枝花市于2014年启动实施了扶贫小额信贷工作，面向全市精准识别的9740户贫困户、37165人提供扶贫小额信贷贷款支持，借助金融手段助力贫困群众脱贫解困。

（一）支持政策

由于扶贫小额信贷不以盈利为目的，因此，要鼓励金融机构开展扶贫小额信贷业务，离不开财政政策的支持，这使得“扶贫小额信贷”在实际操作过程中，同时兼具金融和财政的双重功能，需要二者的有效联动。

1.在金融支持层面。一是落实贷款银行分片包干制。及时将全市70个贫困村分配给邮储银行、农业银行、农商行和城商行等4家金融机构进行对口帮扶，压实金融扶贫责任。二是强化货币政策工具运用。灵活使用定向降准、再贷款、再贴现等货币政策，引导金融机构增加对贫困地区的信贷投放量；推广“支农再贷款①截至目前，中国人民银行成都分行给予攀枝花市支农再贷款40000万元，重点用于扶贫小额信贷。+扶贫小额信贷”和“支农再贷款+产业带动贷款”模式，创新支农再贷款管理方式；优先办理贫困地区小微企业和涉农企业的票据再贴现，支持金融机构增加贫困地区票据融资。三是创新金融扶贫产品。如邮储银行为满足扶贫工作需求，新开办“扶贫惠农”小额贷款专项产品；并获得省分行特别（扶贫小额信贷）授权书，下发《中国邮政储蓄银行扶贫小额信贷（惠农易贷）业务管理办法（2016年版）》，对前期的扶贫小额信贷的贷款利率、担保方式、调查模式、放款模式等产品要素进行了优化升级；农商行结合目前的“整村整社”开发服务模式，采用“生源地”助学贷款及“烟农”物资贷款，精准投放扶贫贷款，充分满足农户、脱贫户、非贫困户、贫困大学生、烤烟种植户的融资需求。四是印发攀枝花市金融助推脱贫攻坚实施意见。制定扶贫小额信贷周报制度，健全扶贫信贷监测机制，现场指导工作推进中遇到的各项问题，特别是对扶贫信贷发放进度慢的地区和机构及时予以督促，确保扶贫小额信贷工作有序推进。五是推进普惠金融，引导各涉农金融机构到县域及乡镇布设服务网点，延伸服务半径。六是对贫困地区企业和个人贷款尽可能实行优惠利率，严禁在信贷活动中附加不合理的贷款条件，除贷款利息外不得收取其他任何费用。

2.在财政支持层面。一是设立扶贫小额信贷分险基金。全市已到位小额信贷分险基金2949万元，其中：米易县550万元，盐边县650万元，仁和区1749万元，并全部存入贷款发放银行；发放银行按不高于1∶10的比例投放贷款；若贷款过程中出现坏账损失，其中的70%由小额信贷分险基金予以承担。二是实行扶贫小额信贷财政贴息。按照“先收后贴、分期补贴、应贴尽贴”的原则，以不超过5%的年利率给予建档立卡贫困户贷款财政贴息。截至2017年3月底，各级财政已累计安排扶贫小额信贷贴息资金95.42万元。三是实行贷款发放激励奖补。财政部门按年度实际发放贷款总额的1%，对经办金融机构给予激励奖补。截至2017年3月底，各级财政已累计安排扶贫小额信贷激励奖补资金59.91万元。四是扩大特色农业保险范围。从2016年起，将全市建档立卡贫困户全部纳入了特色农业保险范围，对参保对象、保险品种、保费分摊比例、保费补贴资金管理等进行了明确规定。

（二）具体操作

攀枝花市扶贫小额信贷主要用于贫困户发展特色种养业、农产品加工业、休闲农业、光伏发电、乡村旅游等生产经营项目，其操作模式为“政府+金融机构”，即财政全额贴息，风险由政府和金融机构共担。基本流程为：授信—申请—受理和调查—审批和放贷—还贷等五个步骤。其间，为确保扶贫小额信贷用好用活，在关键环节上强化了风险防控。

1.授信环节。以贫困户还款能力为评价的体系核心，以有劳动力、有贷款意愿、有良好信用、有产业发展项目等四大评价指标为标准，由政府主导设立的乡镇和村社干部群众组成评级授信风控小组，对贫困户开展授信工作，授信结果将作为核定贫困户贷款额度的重要依据。截至2016年底，全市已经授信建档立卡贫困户3671户，授信率为37.69%；每户的授信额度控制在5万元以内，授信总额达14098万元，户均授信额度为3.8万元。

2.审批环节。实施“三问”制度，即金融机构负责询问贫困户有无发展意愿、有无发展能力、有无发展措施。只有同时满足上述条件，才能办理贷款审批业务，确保贷款资金发放后能够及时转换为产业发展的动力。

3.放贷环节。在对贫困户完成授信和贷款审批后，金融机构与贫困户签订贷款冻结协议，经乡村社和帮扶单位用款审核后按进度拨付，以最大程度避免贫困户擅自变更贷款用途。

4.使用环节。主要是做好“三跟踪”，包括：贷款资金到位和使用情况、产业发展情况、脱贫致富后还款等情况，既有助于贷款资金的风险防控，又有助于信贷资金的滚动发展。

5.监督环节。广泛推行“四公示”。一是公示扶贫小额信贷政策，让老百姓知道扶贫小额信贷是什么，什么条件的人能申请；二是公示扶贫小额信贷申报流程，让贫困户知道怎么获得贷款；三是公示村级优势特色产业，让贫困户在贷款项目及相关服务的选择上有参考的依据和方向；四是公示贫困户贷款、使用和偿还的相关信息，让大家清楚哪些人贷到款了，贷款做什么，什么时候应该偿还，哪些人逾期不还等，便于大家监督，营造诚信环境。

（三）实施成效

1.贷款规模。截至2016年底，共有1462户建档立卡贫困户已获得扶贫小额信贷4780万元，加权平均利率为4.8%，按省对市扶贫小额信贷考核口径，攀枝花市的建档立卡贫困户贷款获贷率为37.3%，高于全省平均水平8.6个百分点①省对市扶贫小额信贷考核指标中获贷率的范围是指，具备“四有”条件的精准识别贫困户户数，以2015年末为例，该类贫困户仅有3919户。（如表1所示）。

表1 截至2016年攀枝花市扶贫小额信贷发放情况表（分县区）

2.贷款投向。主要是围绕全市、各县（区）产业规划布局及一乡一特色、一村一品、一户一方案的产业发展要求，重点投向市场前景好、见效快、成本低的种养植业。经统计，累计投入特色养殖业（野猪、高山生态鸡）的扶贫小额贷款共2779万元、特色种植业（青花椒、芒果、樱桃）2001万元。其中，绝大多数贫困户选择自主使用贷款，仅有极少部分选择入股新型农业主体和龙头企业参与入股分红，这种实施方式的比例虽小，但效益十分突出。通过这种多层次、多渠道的产业扶贫，加速了贫困地区自然资源和人力资源的转化，实现了地区产业内生发展。

3.贷款效益。由于扶贫小微贷款的放贷额度适中、贷款期限合理，贫困户还款压力较小，有效打破贫困户产业发展资金短缺的瓶颈，提升贫困户自身“造血”功能，为精准脱贫的可持续性奠定了坚实的产业基础。同时，扶贫小额信贷在促进贫困户增收的同时，间接或直接地促进其家庭生活质量的改善和家庭关系的稳固，有效兼顾社会效益和经济效益。以盐边县箐河乡岩门村为例，该村30户贫困农户2016年共获得扶贫小额贷款150万元，采用“公司+贫困户”模式，全部投入攀枝花和谐牧业有限公司，按照约定保底分红比例，户均获得年收益3500元，有效助推了项目区贫困群众脱贫致富。

从攀枝花市扶贫小额信贷的实践情况看，小额信贷充分发挥了金融资本的管理优势和财政金融联动的放大效应，较之传统的财政无偿投入方式具有两个显著特征：一是增强对贷款使用者的约束性，金融资本的有偿使用属性要求贷款使用者必须按时偿还贷款本金及利息，这就让贷款使用者无形中绷紧了安全、高效使用贷款资金之弦，从外部激发了贷款者脱贫致富的内生动力，形成了对资金使用行为的约束。二是提升资金使用的精准性，贷款资金的使用主导权在贷款使用者手中，他们可以根据自身脱贫需求，决定资金用途和方式，资金的使用更为精准、绩效更为明显、方式更为灵活。

二、攀枝花市扶贫小额信贷主要问题及成因

客观的讲，尽管扶贫小额信贷为前期脱贫攻坚的顺利实施提供了资金支撑，但受现有制度、信贷政策及个体意愿等多方面因素的综合影响，扶贫小额信贷的实施仍存在一定的问题。

（一）主要问题

1.政策执行及效应不均衡。集中体现在四个方面：一是执行进度不均衡。尽管攀枝花市2016年建档立卡贫困户的扶贫小额信贷获贷率进度已超过全省平均水平，但与全国先进市县相比，还有很大差距。如宁夏回族自治区同期贫困户获贷率为61%，其盐池县更高，达到86%。二是区域投入不均衡。按照各县区建档立卡贫困户户数、户均贷款最高5万元的限额及分险基金1∶10的放大比例计算，若仁和区、米易县和盐边县设立的扶贫小额信贷分险基金规模分别达到1321万元、1878万元、1671万元，从理论上讲就可以满足所辖范围内所有贫困户的贷款需求。但实际上，仅有仁和区达到且超过这一标准，而米易县和盐边县还存在1328万元和1021万元的理论缺口，差额比例分别为70.7%和61.1%。可以预见，一旦米易县和盐边县贫困户的贷款热情超过了现有的信贷可用额度，贫困户就将难以享受到扶贫小额信贷所带来的政策实惠，政策效应大打折扣。三是发放使用不均衡。小额信贷投入越及时、见效越快，这是在过去开展其他信贷扶持工作中总结出的重要经验。但纵观此次扶贫小额信贷发放，我们发现：一方面，2016年，全市扶贫小额信贷放款时间主要集中于年末第四季度，这与产业发展所需资金在时间上严重错位，延迟了资金效益的发挥；另一方面，已发放到贫困户账户上的贷款资金，仍有大部分“趴”在账面上，未能及时得到转化使用。四是放大效应不均衡。这里，我们用“已发放贷额/扶贫小额信贷分险基金规模”来度量地方扶贫小额信贷放大的倍数效应，可以发现，仁和区、米易县和盐边县扶贫小额信贷分险基金放大的倍数效应分别为0.7、2.5、3.2，各县区之间的倍数效应差异较大。鉴于县区金融经办机构是承接扶贫小额信贷业务办理的主要责任主体，我们认为，金融机构主观能动性的发挥，直接影响到扶贫小额信贷的发放及其分险基金倍数效应的放大，这是差异形成的主要原因。

2.政策执行风险高。信贷扶贫究其本质，仍属于金融产品的范畴，这就要求政策的执行必须以被扶持者按期偿还借款为前提，而以往政府给予贫困户无偿资金补助的传统扶贫方式，则没有上述要求。可以说，扶贫方式的改变，在用活金融资本、减少政府支出压力的同时，也在政策执行层面形成了一定的风险，主要聚焦于“贷款违约”及其后续影响。首先，贫困户在贷款投资于产业发展后，若产业发展不尽如人意，自然而然就会形成违约风险。其次，贫困户违约所形成的贷款坏账需由政府和金融机构共同承担，相对本已捉襟见肘的地方财力而言，将形成一定的债务压力，而对于金融机构，这在客观上也将提高信贷资金的违约率，拉低企业盈利水平。第三，金融机构在对内部人员开展业务考核时，贷款违约率是其中一项重要指标，若违约率过高，将严重影响个人考核。

（二）成因分析

结合前期走访调研，课题组对扶贫小额信贷在实践中的现实差距做了原因分析。按其责任主体，上述成因主要分为以下四个层面：

1.政府层面

（1）信贷政策宣传不到位。好的政策必须要有好的宣传，宣传不到位，政策传导就失去了中介，政策实施也将止步于始端。特别是扶贫小额信贷的受众全部为建档立卡贫困户，这一群体的共同特征是文化程度不高、知识有限，做好政策宣传显得尤为重要。但通过了解，个别乡镇未充分发挥基层优势，在推行扶贫小额信贷政策时，“功课”并未做足做细。如部分乡镇村组干部对政策的理解不够深刻，仍停留在“贷款由政府贴息，农户只承担还贷”的“大概念”层面，而像授信等关键信息被忽略，使得部分贫困户直到评级授信时才开始了解扶贫小额信贷的基本政策，甚至有些偏远地区还不知道该项信贷政策。

（2）基金补充机制未建立。一方面，自扶贫小额信贷制度启动以来，各县区政府均积极响应，建立了扶贫小额信贷分险基金，撬动了金融机构放大贷款规模，但由于贫困户认识不到位，怕贷现象十分严重，造成贷款空间不能充分释放。另一方面，从脱贫攻坚的现实需要看，贫困群众对资金的需求量还十分巨大，一旦政策宣传和群众认识到位，贫困户的资金需求会呈现几何倍数的增长，而各县区尚未建立扶贫小额信贷分险基金的补充机制，会影响到脱贫攻坚的深度推进。

（3）对小额信贷认识不深刻。个别县区受过去开展妇女小额信贷、再就业小额信贷等工作的影响，害怕再次出现政府投入资金打“水漂”的情况，并且担心背负大量的呆账、坏账，导致在扶贫小额信贷投放时，适度控制投放量，以减少资金风险，这一做法虽符合财政资金“风控”要求，但确与当前的政策导向有所偏离，人为地制约了政策效应的发挥。

（4）产业发展体系不健全。一是产业规划欠缺。首先，部分乡镇、贫困村过度依靠贫困户自身的分散经营，没有制定脱贫产业规划或有规划但没有落实；其次，部分贫困村贫困户产业项目规划短期较多，中长期较少，产业项目规划单一，存在“一个规划管一片”现象。二是技术支撑不足。目前，虽然各贫困村都派驻了农业技术服务指导员，但面对产业发展的多样性、区域发展的差异性，技术支撑的效果明显不足。三是服务体系不健全。现在贫困村和贫困户的产业发展，重点解决的是生产问题，而建后管理、产品销售等问题尚未统筹考虑，成为产业发展和脱贫增收的隐患。四是保险机制不完善。农业产业的先天弱质性决定了通过发展农业产业实现脱贫增收，将面临自然灾害和市场风险的双重冲击，相应的，扶贫小额信贷资金投放后也将面临这一风险，但现有的政策性农业保险和特色农业保险还无法完全解决上述问题，农业产业脱贫的风险依然存在。

2.金融机构层面

（1）内生动力较弱。作为以盈利为目标的金融机构，其信贷管理机制主要视办理信贷业务所带来的利润而定，经营机构内部建立了完整、系统的考核体系，对出现的信贷风险启动责任追究机制。但考虑到扶贫是全社会的共同责任，人民银行及三家扶贫小额信贷经办机构对扶贫小额信贷建立了“尽职免责”的容错机制，以减少经办人员顾虑。然而在实际工作中，业务人员往往无法摆脱责任追究的“紧箍咒”，从内心还是怕问责担责，这使得工作开展的内生动力不足，政策与个人之间的委托代理关系出现了目标上的错位，二者未能很好的契合起来。

（2）授信门槛较高。在扶贫小额信贷激励机制尚不健全的情况下，金融机构为尽可能的规避扶贫小额信贷的违约风险，在授信过程中，更多的是考虑贫困户的产业发展规划及其资金需求、产业发展能力及内生动力等因素。因此，若贫困户的产业发展规划欠缺和产业发展能力较弱，则金融机构对贫困户的授信额偏低。经统计，在仁和区和米易县已授信的903户建档立卡贫困户中，仅有98户获得了4至5万元的授信额度，其余贫困户大多集中在1至3万元左右。

（3）授信范围较窄。扶贫小额信贷政策具有特定的放贷对象，是对建档立卡贫困户利益的制度保障。但从调研的情况看，政策设计没能充分考虑以下两类人群的实际情况：一类是虽然属于授信范围但由于不能满足“四有”条件，未能完成授信；另一类人就是刚好处在脱贫线边缘，仍需信贷政策支持的群众。这两类人群依靠自身实现脱贫致富的能力普遍偏弱，都离不开政府给予的优惠政策，否则，将面临贫困程度加深、再次返贫或新生贫困户的情况发生。

（4）附加条件较多。防控风险是信贷工作的重要环节，但过于繁琐的放贷程序也成为降低信贷发放的诸多原因之一。在调研过程中，我们发现，尽管金融机构未要求基层组织提供担保，但少数地方仍对此附加了一些条件，如贫困户支取贷款，就需村支两委、驻村工作组、乡（镇）人民政府、帮扶责任人等一一签字认可；再比如，在审批环节，有的要求村支两委进行担保，有的要求个人联保。这类操作，尽管强化了资金的放贷管理，但在一定程度上增加了贫困户办理贷款的难度，与扶贫小额信贷“无抵押无担保”的政策要求有所偏离，对风险的防控已变相成为隔离政策初衷和群众利益之间的“窗户纸”，虽薄，然格格不入。

（5）网点覆盖率低。虽然政府对扶贫小额信贷给予了全额贴息，贫困户可无息使用贷款资金，但贫困户在办理扶贫信贷时却需付出相应的办理成本，主要是由于攀枝花市承办金融机构网点布局少、覆盖率低，使得建档立卡贫困户由于路途遥远、交通不便，出行一次的时间较长、成本偏高。为量化这一成本，课题组选取多个贫困地区，按正常的办理流程测算，从申请办理到支取贷款，1万元的扶贫小额贷款，其办理成本最高达到120元。

3.村级层面

（1）信用评定机制不健全。目前贫困村在开展贫困户信用评级时，一是信用评级人员构成不够合理，人员主要由挂村乡领导、第一书记、村书记、村主任、村纪检组长和社长构成，缺少有威望和公信力的群众代表尤其是贫困户代表，同时，也没有将金融机构代表纳入风控小组；二是信用评级人员履职不到位，大部分挂村干部业务繁忙，将评级工作更多下放给了第一书记和村干部，而村社干部在评级时存在乡里乡亲怕得罪人的思想，加之目前的授信指标不完善造成评级工作不扎实。

（2）违约制衡机制不健全。目前，贷款办理主要由小额信贷技术员、村支两委、驻村工作组行使监督权，尚未形成一人贷款全村关注、一人失信全村知晓的信息披露机制，对贫困户无法进行有效约束，贷款用途发生偏移的比例较高，为后期违约埋下了隐患。

4.个人层面

（1）缺乏对市场的预期判断。产业扶贫是一个体系，从产业的最初培育到产品的终端销售，各个环节缺一不可。因此，产业扶贫不仅离不开资金支持、技术支撑以及贫困户的辛勤付出，更离不开市场大环境。在市场不景气时，贫困户所从事的种养殖业不仅无法带来增收，还容易造成经营亏损，加剧贫困程度，相应增加贷款到期后的违约几率。

（2）惯性思维助长贷款违约。过去无偿扶贫使得贫困户形成惯性思维，认为扶贫小额贷款属于国家扶贫资金，可以不还，特别是在贫困户信用违约成本较低的情况下，贪图小利思想较重，群体性借贷违约风险较高。

按照权责对等的原则，课题组对上述四个层面的成因逐一做了分类归纳（详见图1），以便下一步能够更有针对性地提出政策建议，做到“对症下药、精准施策”。

图1 扶贫小额信贷问题及其原因汇总图

三、推进攀枝花市扶贫小额信贷政策建议

扶贫小额信贷的实施，可看成是“贫困户—金融机构—政府”之间的一种金融互动，任一环节的缺位都将使政策效应大打折扣。因此，适时对政策体系做出调整完善，可有效减少政策执行过程中的不足。按照这一思路，课题组系统性学习了包括海南省、湖南省麻阳县、四川省旺苍县等其他地方的先进经验，并在此基础上结合攀枝花市实际，从政府、金融机构、基层组织、个人等四个层面，针对性地提出了政策“修补”建议，以健全扶贫小额信贷政策体系，助推贫困户脱贫增收。

（一）要发挥政府的引领作用，强化政策宣传和机制建设

1.做好培训，强化政策宣传。一要加大对基层干部的培训，让他们充分了解政策内容、适用范围，提高政策普及性，避免在“一知半解”中出现“以讹传讹”的情况。二要加大对贫困群众的宣传，发挥基层政府在实际工作中的“桥头堡”作用，通过群众喜闻乐见的方式，将扶贫小额信贷的政策告知贫困户，特别是对于相似的政策，要做好政策解释和指引，让贫困户第一时间内掌握准确、可靠的信息。同时，要对诚实守信的贫困户，通过张榜公示、农村广播等方式予以表扬，发挥示范引领作用。三要加强产业技术培训，不仅要结合贫困村的资源禀赋和市场预期，引导贫困农户选好选准支柱产业，还要结合贫困户的实际情况，做好扶贫小额信贷资金产业发展的技术支撑、前景预测、市场预判等各个方面的服务，让扶贫小额信贷的政策效益尽可能的实现最大化。

2.统筹兼顾，增强行动自觉。各级尤其是县区政府千万不能抱着“一朝被蛇咬、十年怕井绳”的想法，消极作为，固步自封。继续完善扶贫小额信贷工作联动机制、分险基金补偿机制，增加产业扶贫动力；做好政府与金融机构间的有效对接和信息共享，及时将贫困户的授信和贷款资料移交金融机构，缩短办理时间，提升办理效率。同时，鉴于扶贫小额贷款将逐步进入还款期的实际，有关部门和县区要提前摸底，做好各项潜在风险预判，积极研究应对措施，增强扶贫小额信贷的可持续性。

3.创新方式，扩大基金规模。除直接加大对扶贫小额信贷分险基金的新增财政投入外，还要在确保分险基金安全性、流动性的前提下，积极创新理财模式，通过与基金开户银行协商将分险基金账户结余资金转为定期存款、协定存款、通知存款等多种方式，优化存款组合和限期结构，创新开展基金保值增值业务，为今后基金规模的做大找到一条新的、可持续的路径。

4.健全机制，分担信贷风险。根据脱贫攻坚的现实需要，要尽快搭建由政府、银行和保险公司三方共同承担的风险分担机制，降低各方管理风险，增强制度的可持续性。要着力加大对政策性农业保险和特色农业保险的支持力度，特别是要把绝大多数贫困群众发展的集中程度高的产业纳入保险范围，着力提升贫困户抵御市场风险的能力。一是扩面，在保险品目上，应将核桃、油桃、花椒、鸡鸭等种养殖业纳入保险范围；在保险区域上，应将所有的贫困村及精准识别贫困户全部纳入保险范围；二是提标，主要提高保险赔偿标准，增强贫困户抵御自然灾害和市场风险的能力。

5.奖惩并举，强化信用建设。各级政府和社会组织要大力开展诚信宣传教育进农村，普及诚信文化和征信文化，建立健全农村贫困户信用档案，推进农村信用体系建设。一是强化守信农户奖励，每年通过群众坝坝会评选守信农户，由当地新闻媒体予以广泛宣传，营造守信光荣的舆论氛围，并在项目立项、程序简化、容缺办理等方面予以“绿色通道”激励。二是硬化失信农户惩戒，对失信农户建立违约披露机制，让群众知晓、让群众评议、让群众监督，并在政策扶持、舆论道德等方面予以惩戒，形成社会震慑力。在此基础上，可以乡镇或村为单位，对扶贫小额信贷工作开展较好的地区给予表彰，提升基层组织的工作积极性。

6.引入资本，实现利益共享。面对贫困户在产业发展方面的弱势，政府应引导创新贷款运作模式，在贫困户自愿和对龙头企业进行征信调查的基础上，以专合社（龙头企业）+贫困户+小额贷款、合伙人+贫困户+小额贷、龙头企业+支部+贫困户+小额信贷、村集体经济组织+贫困户+小额信贷等模式，允许贫困户将贷款投向效益较好的新型农业经营主体，实行保本分红，避免贫困户因产业发展失败而再次返贫。更重要的是，通过这种方式，可以让丧失劳动能力的贫困群众获得较为稳定收入来源，在“两线合一”①“两线合一”是指，农村居民最低生活保障标准与农村困难群众扶贫标准相一致。政策兜底的基础上，进一步夯实贫困群众脱贫的收入基础。

7.强化整合，发挥聚合效应。在扶贫小额信贷推进产业扶贫的过程中，一方面，要强化资金和项目整合，以贫困农户的扶贫小额贷款为“引子”，统筹贫困村产业扶持基金、村集体经济发展资金、财政专项扶贫资金和农业产业发展资金，打好项目和政策的组合拳，发挥聚合效应和整体优势，助推贫困户产业发展；另一方面，要强化部门间的人力资源整合，探索建立横跨农牧、扶贫、金融等多部门的“专业技术片警”制度，对包片区域实施从授信、放贷、产业培育、培训到产品销售全链条的全程服务，通过环节间无缝衔接，减少因流程失误导致的产业失败和违约风险。

（二）要发挥金融机构的市场主体作用，用好用活扶贫小额信贷政策，切实增加信贷资金投放

1.优化布局，贴近群众需要。现代金融业务的发展，已从过去实体网点布局向虚拟网络布局发展。金融机构应针对贫困户知识有限、居住偏远的实际，在综合权衡网点经营成本与群众惠民便利关系的基础上，可采用“本地小额信贷技术员”的方式，主动拉近与贫困户的距离，既弥补了现有管理布局中的不足，又方便群众了解熟知信贷政策。同时，金融机构应充分发挥“互联网+”的优势，加快开发操作简单、安全过硬的贷款业务办理APP等电子产品，或者是通过开行金融服务车，提供金融流动服务，减少贫困户出行，降低各方成本。

2.创新机制，完善授信体系。针对授信门槛高的问题，金融机构应加快完善授信体系。一是完善贫困户授信分级制度，结合金融机构现有的贷款授信模式，扶贫小额信贷的信用评级应改变以“有劳动能力、有贷款意愿、有良好信用、有就业创业潜质”为内容的评价指标体系，按照“科学合理、简单适用”的原则，重点评价贫困户的诚信度、自我发展的愿望和意识以及健康的生活习惯等，使评级体系的设置，从过去的“硬指标”向“软指标”转变，降低授信条件和门槛。二是针对前文所提“两类”人群的特殊情况，金融机构应着手研究新的政策体系，对其给予授信额度和优惠的贷款，减低这些群众的融资难度，通过资金支持的增加，提升产业扶贫的可持续性，尽可能避免再次返贫或新生贫困发生。

3.简化审批，减轻群众负担。前文分析表明，尽管现有审批流程有助于防范贷款风险和权利寻租，但在客观上也增加了贫困户贷款机会成本，降低了扶贫小额信贷的实用性。因此，可对不同额度的贷款给予差异化的审批流程，以兼顾政策实用性。就攀枝花而言，可尝试对贷款额度进行类似划分，特别是对金额小的贷款，可开辟“绿色通道”，将2万元以下的贷款“审批权”交给联保小组，不再逐级报批，也可以推行批量审批的方式，以确保贷款“快办、早办”，从而优化减少审批环节，缩短审批时间，确保不因审批流程复杂而给贫困户增加新的负担。

4.强化激励，鼓励多投多贷。调动金融机构和业务经办人员对发放扶贫小额贷款的积极性，是推动此项工作的重要组成部分。一是市里要强化对金融机构办理扶贫小额信贷的考核。主要是市里要对金融机构的考核体系进行细化，新增“扶贫小额信贷”这一考核指标，突出扶贫小额信贷在考核中的权重。通过外部激励的方式，鼓励金融机构加大对产业扶贫的投入量。二是金融机构要建立差异化的业务运行机制与业务考核机制，主要是根据扶贫开发贷款的风险、成本和核销等具体情况，适当提高对贫困地区借款主体的不良贷款比率容忍度，将财政奖补政策内化为对基层网点和业务人员的激励机制，鼓励基层网点在扶贫小额信贷方面多投多贷。在此基础上，对从事扶贫小额信贷的业务人员给予包括工资、任用在内的适当倾斜，让这部分人有希望、有奔头，只有把心留住，扶贫小额信贷工作的开展才落得了地。三是加大对按期还本付息贫困户的鼓励力度，其措施包括：提高财政贴息标准或金融机构降低贷款利率等，也可以安排必要的资金对按期还本付息贫困户给予奖励，以此鼓励贫困户诚信还贷，尽可能地减少违约风险。

（三）要发挥基层组织的先锋堡垒作用，增强公信力，提升扶贫小额信贷工作的精准性

1.发挥规划先行引领作用。一方面，规划的制定要充分考虑项目区的资源禀赋，突出区域特色，避免产业发展同质化、低端化；要紧密结合当地群众生产生活情况，特别是贫困户的发展诉求，细化产业发展项目清单，增强规划的针对性、前瞻性和可操作性。另一方面，要加快健全农业生产经营服务体系，通过增加派驻农业技术专家、开展政府购买服务、引入农业生产经营全过程社会化服务等方式，打通整个产业链条，为小额信贷“放得出、收得回”提供坚实的产业和技术支撑。

2.优化授信小组成员结构。要进一步避免小组成员因同村同社、沾亲带故等原因，造成评级授信打分时出现人为不公，照此思路，建议小组成员应包括：乡挂村领导、金融机构代表、第一书记、村书记、村主任、村纪检组长、社长以及贫困群众代表。通过人员组成的多元化，共聚群策，减少个人主观意愿对授信结果的负面影响。

3.建立小额信贷公示制度。公开公示是最好的监督，也是促进贫困户诚实守信的有力举措。一是明确公示环节，就贫困户的授信、贫困户贷款申请、村级审定、贷款发放、贷款归还等环节，予以全程公示；二是完善公示内容，重点对贫困户借款金额、具体用途、建设内容、还款时间、还款额度等予以全面公示；三是创新公示方式，在抓好传统的诸如公示栏、广播等途径公示的同时，着力运用手机信息、手机微信等新形式，开展公开公示。

（四）要激发贫困户脱贫致富的内生动力，增强诚信意识、市场意识和自强意识

1.增强贫困户的诚信意识。广泛开展脱贫攻坚感恩教育和诚信教育，引领贫困户树立诚实守信的观念，破除“扶贫借款不还”的错误想法，通过产业的发展增加群众收入，及时归还贷款，最大程度降低违约风险。

2.培养贫困户的市场意识。推进农村信息化建设，开展农村电商培训，让贫困户尽早尽快融入信息社会，树立市场意识，利用通村互联网，学习了解现代农业的运销模式，丰富运销手段，采取订单农业，果树农田认领、认种等方式转移经营风险，切实提高产业抗风险能力。

3.筑牢贫困户的自强意识。把贫困户内生动力的激发与外部有效帮扶紧密结合起来，教育培养贫困群众坚定战胜贫穷、改变落后面貌的信心和决心，克服“穷怕了不敢干、穷惯了等靠要”的错误思想，大胆运用扶贫小额信贷政策，以“借鸡生蛋”的方式，因地制宜选择符合自身发展实际的产业，通过内生动力的激发，使脱贫攻坚工作成为“有根之萍”。

结语：脱贫攻坚是党和政府做出的庄严承诺。扶贫小额信贷作为精准扶贫、精准脱贫的重要抓手，必须立足攀枝花市脱贫攻坚实际，以服务群众为宗旨，以富裕群众为目的，持续推进机制创新和政策优化。只有这样，党和政府的政策意图、金融机构的信贷投入，才能深度契合贫困户脱贫解困的现实需求，使政策初衷有效体现、经营风险有效化解、政策目标有的放矢。我们坚信，只要政府和金融机构齐心协力、联动推进、勇于担当，一定会为攀枝花市在全省率先全面建成小康社会宏伟蓝图画下浓墨重彩的一笔。

作者单位：四川省攀枝花市财政局

（责任编辑：李利华）

Research on Small-sum Loan Policy of Poverty Alleviation for Targeted Poverty Alleviation in Panzhihua City

Wang Jiubin Si Haiping Yin Jun

In November 2015,the general secretary of CPC Xi Jinping pointed out that"to eliminate poverty, improve people's livelihood,and gradually achieve common prosperityis the essential requirement of socialism and our party's important mission".Therefore,we must have indomitable spirit to work hard,set the determination to win the battle of poverty alleviation.At the present stage,small-sum loan policy of poverty alleviation is one of the most effective measures to help the poor masses out of poverty.In panzhihua City,the small-sum loan policy of poverty alleviation uses"government+financial institutions"model.Based on the current status of small-sum loan policy of poverty alleviation,this paper finds the problems,analyzes and solves them,to help the poor masses out of poverty by increasing their income.

Poverty Alleviation;Small-sum Loan Policy;Panzhihua City

F812

A

2096-1391（2017）07-0114-11