刍议基层社区自治的主体创新与实践探索<br/>——以新市民的社区社会资本及协同参与为视角

刍议基层社区自治的主体创新与实践探索
——以新市民的社区社会资本及协同参与为视角

2017-09-03刘芳

理论月刊 2017年8期

关键词：市民资本居民

□刘芳

（上海政法学院社会管理学院，上海 201701）

刍议基层社区自治的主体创新与实践探索
——以新市民的社区社会资本及协同参与为视角

□刘芳

（上海政法学院社会管理学院，上海 201701）

作为城市基层治理创新的着眼点和突破口，社区自治研究近年来受到了学界和政界的持续关注，并逐渐体现出从居委会、基层党委等外部主体一维管理向社区居民、业委会等内部主体多元自治的视角转换，同时也面临着外部管理的内卷化、内外主体间的结构性失调、自组织团体的社区局限等困境和问题。社会资本是影响社区自治的重要因素，从充实、拓展社区社会资本的角度看，积极推动、引导新市民参与社区公共事务能够较好解决上述问题，促进社区的多元共治。未来可以此为突破口，通过组建“社区新市民议事会”等形式，提升社区新市民自治自管水平，推动社区自治的实践创新工作。

社区自治；社区社会资本；社区新市民议事会

1 社区与社区自治

近年来，创新基层治理机制、提升社区自治效能，正逐渐成为城市管理改革创新的着眼点和突破口。城市社区自治的相关理论和政策研究，也受到政界和学界的持续关注。追本溯源，作为社会学等社会科学研究对象的“社区”，始自19世纪德国社会学家滕尼斯的“Gemeinschaft”概念。在滕尼斯的语境下，社区是基于情感、习俗、血缘、地缘等自然意志（Natural Will）结合而成的共同体，其中的成员彼此熟稔、互动频繁、关系亲密，有很强的自主性、合作性和认同感。著名社会学家费孝通先生也指出，社区含义中的一个重要构成就是共同和共享，“就是一群人有共同的感受，有共同的关心的事情，也常常有共同的命运。”［1］由此不难看出，社会学语境下的社区概念原已包含有共同参与、自主管理的意涵，“自治”可以说是社区维系和发展的有机组成和应有之意。

只不过，伴随着现代化、工业化、城市化进程，传统的带有明显自治特征的社区共同体逐渐势微，大城市中地理性、区域性的社区逐渐成为基层治理和社会服务的实践单位和研究对象。无论在经济社会发展相对成熟的欧美发达国家还是在现代化、城市化起步较晚的发展中国家，社区自治都不再是社区运转的一种自然状态，而是需要通过一系列制度设计、政策创新和社会实践来推动的改革目标。而在当下的中国社会，如何提升社区自治水平，拓展基层治理效能，亦成为困扰管理者和社会大众的都市难题。

改革开放以来，伴随着市场经济的兴起和城市化进程的提速，中国社会的城乡结构和运转方式都发生了显著变化。一方面，曾经主导城镇民众生活的“单位制”模式渐趋解体，很多基层服务功能转由社区承担，城市居民的首属社会身份也由“单位人”变为“社区人”；另一方面，大量乡村人口向城市流动，涌入城市社区成为新市民，给城市社区管理提出了不少新问题和新挑战，也使得基层社区治理工作的重要性日渐凸显。近年来，国内外研究者从自治主体和结构、自治资源和机制等不同角度，针对社区自治问题形成了颇多极有影响力的理论观点和解决方案，推动了社区自治研究的视角转换和社区自治实践的深化拓展。

2 由一维管理到多元共治：社区自治的视角转换及其困境

在国内学界，由于转型期城市治理和社区自治涉及行政性的基层政府部门、政党性的基层党组织、自组织性的居民自治团体等多个责任主体，研究者多从权力主体的互动结构及其参与机制入手，来探讨社区自治问题，形成了若干较有代表性的理论视角和实践模式。

第一种理论视角关注以基层政府为主导的社区自治模式，着重探讨社区之外的基层政府在社区建设过程中的权力下沉和延伸，剖析通过街道办、居委会等基层制度设计搭建而成的行政性管理网络。有研究者从我国当下的国情出发，指出社区事务从体制内到体制外、从被管理到自治是一个漫长过程，因此社区自治在相当长的时期内离不开政府机构的指导、帮助和支持［2］。纵向来看，街道办事处与社区居委会之间是指导与协助的关系，帮助政府做好社区工作是居委会的重要任务之一；横向来看，在地域性和广泛性上，基层政府指导下的社区居委会也比社区业主委员会这类社区自组织有明显优势。由此，基层政府及其外延机构应该在社区自治中居于主导地位，发挥核心作用。也有研究以国家与社会的互动实践为视角，指出基层政府对社区自治有明显的引导、管理和限定作用，现实中的社区自治常常伴随着国家权力的介入、干预和合法性重建，常常以基层政府为参与主体，借助国家安排和政府支持，通过自上而下的形式来开展自治实践［3］。

在社区自治的实际运作中，此种以基层政府为主导的实践形式有颇多代表性案例。20世纪80年代中后期，上海提出了“小政府、大社会”的城市管理思路，90年代开始将原先的“两级政府，一级管理”转变成为“两级政府，两级管理”，之后又搭建起“两级政府，三级管理，四级网络”的管理格局。在各个社区自治主体中，居委会被定义为一种居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而新的基层治理模式使居委会与街道办事处这一基层政府机构之间形成了明确的隶属关系，居委会的行政化取向变得愈发突出。近年来兴起的网格化治理模式，在“市-区-街道-社区”四级结构之下，又将社区进一步拆分形成若干网格，基层行政权力借此进一步下沉，社区自治的行政化实践也进一步细化。目前来看，社区中以居委会和基层网格为主体开展的自治实践往往带有较为明显的行政主导特征。

第二种理论视角关注以基层党组织为核心的社区自治模式，着重探讨基层党委在社区建设过程中的价值引领和组织支持作用，以及以基层党建网络为平台搭建而成的自治体系。这种视角也遵循自上而下的分析进路，从某种角度看与第一种理论视角有一定的共通性。不过已有研究指出，与政府相比，党群部门作为独立的制度生产主体更偏重政治性、社会性层面，在基层社区的自治模式和组织发展中有不同的影响机制［4］。也有研究注意到当下社区自治在价值性、机制性和发展性方面存在着诸多困境，可以在加强多元主体共同参与的语境下，以基层党组织为核心构建新的社区自治模式［5］。

在社区自治实践中，遵循这一思路开展的代表性案例是深圳等地的一核多元自治模式。这一模式以社区综合党总支为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心为主要依托，社区社会组织、业主委员会、物业管理公司等多元配合，共同参与社区自治。与前述的行政性主导取向相比，一核多元模式尤为关注基层党委党组织的领导地位，重视基层党建网络在社区自治中的价值承载意义和资源整合作用。目前来看，社区中以基层党委为主体开展的自治实践往往带有较为明显的党建引领特征。

第三种理论视角与前两者不同，倾向于悬置社区之外的管理主体和社会力量，回到社区及其居民本身来谈论社区自治问题。这一视角主要关注以社区内部的居民自组织为核心的社区自治模式，重点剖析社区内生的自治资源和自治条件，围绕居民公共参与、业主委员会筹备、社区业主维权等主题，横向地切入社区自治研究。有学者比较了行政导向和自治导向两种社区建设模式，认为城市社区普遍具有财力资源不足、人力资源富余的特点。社区居民自治是低成本的管理体制创新，通过居民自治构建“社区制”社会，可以扩大公民政治参与，加强基层民主，为社区建设提供可持续的源泉［6］。有研究关注近年来形成的商品房住宅小区，指出业主作为房屋的权利主体和小区的主人，对小区共有财产和公共事务享有基本的管理权利。通过业主委员会实现社区居民的自组织治理，是社区自治和小区善治的必由之路［7］。也有研究者指出，业委会与居委会不同，从建立伊始就是去行政化的，是一次真正的制度创新。随着住房的大量商品化，未来全体社区居民都将成为业主，而业主出于自身利益考虑的自治动力是不易衰竭的，因此商品房小区的业委会能够为社区自治提供很好的群众基础和组织支持［8］。

在已有的社区自治实践中，沈阳、武汉等地在促进基层政府职能转变的同时，都强调社区民主和自治建设，尝试将权力下放给社区，依托居民自治来实现社区自我治理，形成了探索社区自治的沈阳、江汉等模式。此外，在上海、北京等地开展的诸多社区个案研究，也展现了社区自组织，尤其是商品房小区业委会在社区自治方面的突出优势和成功经验。目前来看，社区中以业主委员会为主体开展的自治实践往往带有较为明显的基层自组织特征。

第四种理论视角主要关注社区内外主体的互动方式和结构关系，是对上述两类取向、三种类型理论视角的综合。有研究就探讨了社区中居委会、业委会、物业公司共同参与治理的“三驾马车”模式，借助具体案例分析了代表行政力量的居委会、代表市场取向的物业公司与代表居民利益的业委会的互动关系，呈现了近年来社区自治从单向的命令管理模式向双向的协商共治模式的转变［9］。亦有研究指出，单由政府管理的一元模式已经难以适应社区建设与发展的需要，应转变为一种能够让政府、社区居民、非政府组织多方介入其中的多元合作的自治模式［10］。

在近年来的社区自治实践中，有不少社区个案都展现了自治主体间协调互动的重要影响，并尽力跳脱出外部行政性视角和内部自组织性视角的二分逻辑。不过有研究发现，社区自治主体常常呈现出以居委会为中心和以居民为中心两种形式，而这两个权力主体在生活实践、自治理念及行动方案等方面均有很大分歧，表现出二元区隔的状态［11］。也有学者指出，当前我国的社区自治实际上面临着基层居委会层面和社区共同体层面的双重困境［12］。目前来看，以多元共治、协同参与为导向的社区自治实践仍在摸索阶段，还未形成一套成熟的模式和方案。

综合上述四类理论视角，总体来看，近年来的社区自治研究，已逐渐体现出从居委会、基层党委、物业公司等管理性的外部主体，向社区居民、业委会等自组织性的内部主体的视角变迁，形成了由自上而下的一维逻辑到内生自治的多元思路的研究转换。只不过，在当下的学术探讨和社区实践中，社区自治仍面临着下述几方面的现实性困境：

首先，从社区外部主体的管理施策上看，依托居委会、基层党委等机构，自上而下地推行政府参与型自治是各地社区普遍采用的实践方式。这些来自社区外部的行政性、党建化、条块化、网格化的治理虽然相当的系统和深入，但也在某种程度上呈现出过度精细的内卷化趋势。而在此过程中，如何有的放矢地对接基层社区的现实性需求，更有成效地以社区管理牵引、推动居民自治，则始终困扰着居委会等基层社区的管理方。

其次，从社区内部主体的组织模式上看，业委会等居民自组织团体是社区自治的极佳载体。但在实践中，社区业委会多在新建商品房小区中发挥较好的自治效果，在老公房、动迁房等其他类型社区中的角色定位和实际作用则较为模糊，一些社区难以有效地建立起业委会组织，较难调动起社区居民的积极性，对社区自治的内在动力和治理效能提升有限。

再次，从社区内部、外部主体的互动关系上看，如何充分调动各方积极性，协同参与社区治理，已成为近年来社区自治实践的主要着眼点，但同时社区自治实践中的各权力主体在互动、合作的过程中仍面临着结构性失调的突出问题，协同共治的现实路径和实践抓手亟待进一步地挖掘和落实。

最后，从社区内部主体的成员构成上看，虽然近年来以业委会等社区自组织为主体的多元自治视角渐成主流，但其关注较多的是社区的内部与外部、上级与下层之间的多元，较少注意到社区居民自身的内与外、原住和外来的多样化问题。换言之，当下对社区自治的探讨忽略了城市化进程、外来人口对社区居民构成的复杂影响，忽略了社区内部主体自身的多元状况。而目前从城市社区中的外来移民及新市民入手来探讨社区自治的研究还相当匮乏，急需进一步地深化和拓展。

3 新市民与社区自治：社区多元共治的突破点与主体创新

近年来，围绕社区自治开展的研究和实践有了长足的进步和提升，但未能较好解决社区外部管理的内卷化、社区内外主体间的结构性失调、自组织团体的社区类型局限等方面的问题，对于社区居民的多元构成及其对社区自治的复杂影响，也未引起足够的重视。

相较而言，国内学界的研究主要从社区外部着手，在自治主体的构成和协作方面着墨最多，着力解决居委会、基层党组织等社区外部的权力主体如何在社区自治中良性运转的问题。而在国际学界，比起自治主体构成等结构性的外部要素，研究者更为关注社区自治中的资源、网络、互动等机制性的内部要素。其中，重视文化认同、人际网络、社会交往等视角的社会资本理论，为近年来的基层治理和社区自治研究注入了新活力，提供了一套颇具实践价值的理论范式和解释机制。

“社会资本”概念最早出现在法国社会学家布迪厄的资本类型学研究中。在布迪厄看来，社会资本是与物质经济资本、文化人力资本并存的一种资本形式，是一种实存或潜在的资源复合体。同时，与其他资本类型不同，社会资本是一种象征性的资本形式，具有鲜明的群体属性，可以为群体身份认同的获取、维系提供有效的支持和保证［13］。

另一位社会资本理论的代表人物帕特南对社会资本的理解和界定，受到托克维尔以降的社群主义传统的明显影响，因此更多关注其在社区社群层面的价值和作用。在他看来，与物质资本和人力资本相比，社会资本是群体、组织和社区层面的信任规范或人际网络，它能够推动人际互动、协调社会行动，并进而提高社会效率、促进社会发展［14］。

帕特南对社会资本的解读影响了很多后续研究者，有学者就从规范和社会互动的角度，将社会资本视为一种可以促进人际合作的实体化的非正式规范［15］。也有学者指出，侧重文化价值和认同的社会资本使得人们彼此合作、信任、理解，因而是一种能够提高社会凝聚力、增强社会道德心、强化共同责任感的资源和力量［16］。

作为社会资本理论的领军人物，帕特南最大的理论贡献，是将社会资本视为一种减少社会冲突、维系社会和谐、促进社会进步的积极因素和文化资源，并将其区分为聚合型（Bonding）社会资本和桥接型（Bridging）社会资本两种［17］。前者“向内看”，强化同质性的群体身份；后者则“向外看”，跨越不同的社会阶层和群体边界。这两类社会资本都能在社区共同体层面发挥作用，形成积极的社区社会资本，也都具有促进社区自治、提升基层治理效果的积极意义。

近年来，已有不少研究聚焦于社区社会资本的界定、测量和类型化，探讨其在基层治理、社区参与中的重要作用，但少有研究从社区居民的构成状况及互动形式，社区成员的社会资本类型、来源、维系与拓展等方面，来剖析社区社会资本对社区自治的影响机制。而实际上，对社区居民中的不同群体及其社会资本类型的探讨，能够为社区自治提供新的实践思路和研究视角，有利于从社区内部主体中挖掘潜在的自治资源，找寻提升社区自治效能的内生性动力。而社会资本理论的这种启示性意义，在剖析城市新市民群体在社区自治中的作用和价值时体现得尤为突出。

改革开放以来，大规模的人口流动和城乡移民逐渐成为中国现代化、城市化进程中的突出特征。根据第六次全国人口普查数据，2010年我国流动人口已达约2.6亿，占总人口比例为16.53%。同时，这一数量庞大的群体有向大城市集聚和从流动转向定居或半定居的趋势，因此也会逐渐从流动人口转变为常住人口，从“新移民”转变成“新市民”。以上海为例，2014年末在上海2400万常住人口中，外来常住人口有近1000万，超过总人口的40%。这些可以被称为“新市民”的人或散居，或聚居，或购房长期定居，或租房暂时居住。他们真真切切地生活在成千上万个城市社区之中，是社区居民的重要组成，也是社区管理的核心群体和社区自治的关键载体。

由是观之，对于上海、北京等外来人口数量庞大、居民来源多样、社区住户状况复杂的大型城市而言，若想真正实现社区自治与基层治理的突破和创新，就必须将社区居民自治与社区新市民的管理、服务工作结合起来。从社区社会资本的角度看，新市民群体的合作及参与在推动、提升城市社区自治效能方面有不可替代的积极作用：

首先，社区自治离不开社区中的本地居民和新市民两个群体的互动与合作。社区自治能否取得进展和突破，也在很大程度上取决于本地居民和新市民共同创造和保有的社会资本总量。其中，那些打破原住户和新市民原有群体边界而形成的新的桥接型社会资本又尤为关键。有研究指出，桥接型社会资本的重要性在于其延展范围和包容程度。只要社区拥有更多不同群体间共享的正式或非正式网络，就能减少冲突，获得更好的社会治理和社区自治效果［18］。

其次，社区自治离不开居委会等基层管理机构与新市民群体之间的有效沟通。近年来，探索社区多元共治的研究多着眼于打通基层政府治理与社区居民自组织间的纵向连接。但实际上，作为基层政府要务之一的流动人口管理和城市新市民服务，也完全可与基层社区自治的实践工作相衔接。新市民群体的各类社会资本都相对匮乏，基层管理者可以通过引导新市民参与社区自治的方式，扩充新市民群体的社区社会资本，并进而优化流动人口管理，提升基层治理效能。

再次，社区自治离不开业委会等基层自组织与新市民群体间的充分合作。目前对社区自组织的研究探讨更多关注和寄望于新型商品房小区中的业主委员会，忽视了老公房、动迁房等不同社区类型的复杂状况，也未能就各类社区中自治实践的内驱力问题给出一般性的解决方案。而实际上，各类城市社区中普遍存在着外来的新市民业主和新市民租户，业委会等社区自组织团体可以通过吸纳各类新市民群体，充实社区社会资本，强化自身在社区治理实践中的作用和效力，在居民自管和社区自治中发挥更大作用。

又再次，社区自治离不开社区公益服务性组织与新市民群体之间的积极互动。近年来，扎根基层社区的公益性、服务性组织开始在社区自治中发挥越来越重要的作用，在不少大城市中更成为各类社会组织中重点培育和发展的对象。社区公益组织是新市民参与社区自治的主要载体，也是其获取社区社会资本的重要平台。有研究发现，参与社区性、公益性等非正式组织的新市民群体其桥接型社会资本也相对丰富，有对城市社区更高的融入意愿［19］。而各类公益服务性组织在为社区新市民提供帮助和服务的同时，也能更好地激发社区活力，促进社区自治水平的整体提升。

最后，社区自治离不开社区新市民群体自身的积极投入和自愿参与。有研究指出，城市化和人口流动对邻里网络、居民参与以及社区认同这三个要素有明显的负面影响，从而削弱了社区自治的基础［20］，而这几方面不仅是社区社会资本的主要指标，亦是新市民融入社区生活的主要途径。那些定居意愿较强的新市民，往往在提升邻里关系、集体参与、社区认同等方面表现积极，有很强的依托社区互动、参与社区自治，来融入本地生活的诉求。新市民群体的积极参与，亦能使原本趋于衰退的社区社会资本获得补充和拓展，并最终惠及基层社区的自治实践。

概言之，社区社会资本的分析进路和理论视角，彰显了新市民群体在社区自治实践中的重要价值。将推动新市民群体的社区参与、互动和认同与社区自治实践有机结合，能够较好地解决社区自治中出现的外部管理内卷化、内外主体间结构性失调、自组织团体社区局限等问题，切实有效地助力社区公共参与和多元共治，提升社区自治效能。

4 结语：社区新市民议事会与社区自治的实践探索

民政部在2013年初的《关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》中曾指出，要着力提高社区治理水平，通过构建进城务工人员等新市民群体融入社区、参与社区管理的体制机制，来完善发展社区居民自治的具体制度，增强社区自治功能。

由是观之，未来社区自治或可将新市民群体的社区管理与服务、社区参与及认同作为突破口，开展新的探索研究和实践工作。而推动、引导新市民参与社区公共事务，提升、拓展新市民社区社会资本，亦可成为今后创新社会治理体系，完善基层管理结构，提高社区自治能力的着力点和重要抓手。

有鉴于此，本文尝试从多元参与社区共治的角度，提出以社区新市民业主为主体，广泛吸纳社区新市民租户，组织建立“社区新市民议事会”的构想，以期提升社区新市民的自治自管水平和公共参与程度，并进而推动社区自治的实践创新工作。社区新市民议事会基本结构和运作机制如下图所示：

图1 ：社区新市民议事会基本结构和运作机制

作为社区新市民创新社会资本、参与社区自治的一种现实路径和解决方案，设立社区新市民议事会的构想可细化、落实为如下几方面：

首先，社区是基层社会治理的基本单位，社区基层党组织、居委会、物业公司、业委会和社区居民构成了社区自治的多元主体。其中，包括本地居民和新市民在内的全体社区居民是社区自治的核心。

其次，社区社会资本是影响基层社区自治的重要因素。新市民群体在社区中的公共参与和积极互动，具有扩展新市民社会资本与提升社区自治效能的双重作用，是新时期城市基层治理和社区自治的关节点和着力点。

再次，可以以社区业委会中的新市民业主代表为主体，社区中的其他新市民业主、社区中的新市民租户共同协力参与，建立“社区新市民议事会”，在社区居委会、业委会和基层党组织的监督、指导、参与下，针对新市民的社区管理、便民服务、邻里互动、城市融入、群体认同等问题开展工作，助力和推进社区自治实践。

最后，城市更新、社区改造、工作变动等会造成社区新市民社会资本的衰减和退化，需要借助制度设计和政策支持，由社区居委会、业委会和党组织搭建平台，多方协作，引导新市民参与社区共治，依托社区新市民议事会推动社区社会资本的重构和创新，实现社区事务的自治自管和良性运转。

期待社区新市民议事会的设想和思路能起到抛砖引玉的作用，推动社区自治研究的探索和创新工作。未来研究者可以依托深入的实证调研和个案研究，从制度体制创新、组织形态创新、实践主体创新等不同角度，进一步发掘提升新市民社区认同和公共参与的可行路径，为新市民社区社会资本的维系和拓展寻找切实有效的解决方案，为基层社会治理和社区自治创新提供研究支持、政策参考和实践方向。

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