□赵心

（中国社会科学院法学研究所，北京 100720）

香港反腐制度设计对内地国家监察体制改革的借鉴研究

□赵心

（中国社会科学院法学研究所，北京 100720）

20世纪70年代香港廉政公署的设立，有效地扭转了香港社会的腐败风气，促进了政府廉政建设。香港通过设立专门的监察机构、改革监察体制、建立严密的制约监督体系，在过去40多年里已经取得了显著成效，推进了香港法治社会进程。集中整合反腐监察职能，赋予专门监察机构广泛权力，同时通过建立合理制衡机制对其有效制约，香港在这方面为内地监察体制改革提供了成功范例。香港反腐改革中的制度设计对于内地正在进行的国家监察制度构建有重要借鉴意义，值得进行深入细致的研究。

香港反腐制度；廉政公署；监督制衡机制

2017年1月，习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出要建立健全全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。我国目前的反腐法律规范主要包括党纪与国法两个领域。党内法规体系已经建立了比较完备的反腐监察体系，但是党内法规属于党纪范畴，管辖范围有限。在目前中国特色法律体系中反腐立法涉及刑法、行政法等部门法，并无专门法规。从域外行之有效的反腐经验来看，设立一个集中职权的监察机构，建立完善的国家监察体系，是防治腐败的可行路径，我国香港的廉政公署就是成功的范例。在20世纪70年代末，中国的经济改革引发了腐败的持续问题，我党一直在与腐败问题进行着激烈的斗争。1974年，殖民地香港成立了著名的廉政公署（Independent Commission Against Corruption），接替其官僚机构和警察部队成为打击腐败的专门机构。香港打击腐败的工作取得了令人瞩目的成绩。香港廉政公署制度设计与实践经验对国家监察制度构建有非常重要的借鉴意义。

香港地区与内地在规模、经济制度、法治等方面存在很多不同之处。因此，对香港反腐制度建设的经验要认真研究，取其精华。香港改革的成功与其合理的制度设计有重要关系。例如，其调查部门有充足的人力与财政资源支持，通过对严重贿赂受害人的保护措施，迅速计算出腐败的危害成本，认真广泛征求公众意见、进行反腐立法，最大限度地减少腐败的可能性。在某种程度上来说，香港廉政公署改变了香港公务员的行为方式。总而言之，香港反腐改革的经验对内地持续的反腐工作有四点值得借鉴：第一，建立一个集中职权反腐机构，这是政府对反腐败执法的承诺；第二，反腐机构迅速取得重大执法成功，并广泛宣传，巩固公信力；第三，廉政公署在反腐执法过程中伴随着广泛的公众教育，以创新的方式与社会接触；第四，廉政公署研究了政府工作程序，并提出了减少制度设计中产生腐败诱因的措施。

1 香港反腐制度改革的理论分析

非政府监督组织“透明国际”（Transparency International）①透明国际（Transparency International）即“国际透明组织”，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。所得出的关于腐败程度的数据反映了内地与香港腐败问题之间的巨大区别。虽然不能用一个数字来简单概括，但是仍然有一定的参考价值。从“清廉指数”（腐败印象指数CPI）来看，较高的分数代表对清洁政府的看法，香港在1995至2016年期间平均在7分以上（CPI采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败）。相比之下，中国内地在同一时期的平均值为3—5左右［1］。1980年代初，随着改革开放、经济腾飞，中国内地开始出现腐败问题。虽然其实际规模难以量化，但其数量呈现显著增长趋势［2］。中国的腐败问题似乎延伸到几乎每个部门的官方活动。常见的形式包括贿赂和非法佣金［3］、使用公共资金作为私人资本［4］、在国有企业中侵吞国家资产［5］。近年来，执法和司法机构腐败现象也呈现增加的趋势［6］。今天香港相对清廉的政府是反腐改革与持续的反腐斗争的成果，是应对腐败问题日益严重而进行的反腐体制改革的成功经验。上世纪50年代，随着香港经济迅猛发展，公共服务需求日益增长，行政监察体制不健全，政府部门、公共机构贪污受贿之风日盛，尤其是警务人员甚至产生了集团腐败现象。当时香港的贪腐问题主要根源在于反腐机构的设计不合理，例如反腐办公室（ACO），是负责打击腐败的主要司法机关，但却是警察系统的一个机构。1973年年中，当一名调查腐败的高级外籍警察逃到英国时，香港社会爆发了激烈的公众抗议活动。这个事件与公众的强烈抗议促成了香港70年代的反腐改革。

香港解决1973年反腐危机和长期存在的腐败问题的关键第一步就是设立廉政公署（ICAC），独立于警务系统与行政机关的反腐败机构，只向当时殖民地的总督负责，其总监由总督委任并直接向总督报告。在设立廉政公署（ICAC）时，由于社会公众的激烈抗议，因而必须考虑重建社会公众信心的问题。当时香港进行反腐机制改革目的不仅在于更好的执行，而且在于转变公众看法、树立公众信心。1974年香港廉政公署设立第二年，由社会公众向廉政公署举报的案件数量就有3189宗，是第一年的两倍［7］。举报案件数的快速增长也在一定程度反映了香港公众对政府反腐信心的增强。

为了实现反腐败成功，廉署制定了一个三管齐下的策略，反映在其内部结构设计上，执行部门（the Operations Department）执行执法行动，以发现和调查贪污，并检控贪污。社区关系部门（The Community Relations Department）实施教育、向市民宣传廉政公署的角色、传播反贪污法的知识、动员市民举报贪污行为、提高贪污行为的道德成本。防止腐败部门（Corruption Prevention Department）致力于机构设计，以减少腐败的机会（如图1）。

图1

1.1 迅速有效的反腐执法

在20世纪70年代中期，香港廉政公署的首要任务是反腐执法。这是应对广泛的腐败范围和激烈的舆论状况的必要策略。执法的成功被认为是维持廉政公署设置基础的动力。廉政公署专员嘉德（Cater）认为，廉政公署初步获得社会支持的势头，可以通过起诉“令人满意的数量”的腐败罪犯来维持［8］。

对香港廉政公署法律地位进行规定的法律主要有三部：1955年6月10日《腐败及非法行为条例》（Corrupt and Illegal Practices Ordinance）、1971年5月14日《防止贿赂条例》（the Prevention of Bribery Ordinance）及1974年2月15日《总督特派廉政专员公署条例》（Independent Commission Against Corruption Ordinance）［9］。《防止贿赂条例》明确规定了廉政公署针对贿赂行为的执法权力，例如向公职人员提供优惠，向公职人员索取或接受利益，以及公职人员的不明收入或财产，上述行为都在廉政公署管辖范围之内①In Hong Kong，the legal definition of corruption also includes transactions in the private sector，but these are not included in the discussion here.。廉政公署调查员可以根据法律规定的违法行为，在没有逮捕令的情况下直接对违法行为人实施逮捕行为。如果在调查任何涉及违反《防止贿赂条例》的罪行，调查人员发现任何其他与贿赂罪行有关的刑事罪行存在的合理怀疑，他们亦有全面逮捕权。廉政公署调查员具有搜查、检取和拘留任何在管辖权范围之内的嫌疑犯罪人员的权力，廉政公署有自己的拘留设施。他们有权在危险的情况下携带枪支。此外，廉政公署在财产权限制方面也享有很大的权力，包括审查银行账户、在调查期间限制财产处置等。

1.2 完善的监督制衡机制

独立性和透明性是保障监察机构能够有效发挥职能的重要属性［10］。廉政公署的独立性主要体现其完全独立于政府部门的运作体系上［11］。人事上，廉政公署人员独立于香港公务员与警务人员体系，这使得廉政公署具有独立的人事任免权，而且工作人员不受有关公务员条例的约束。财务上，廉政公署财政经费是由行政长官在政府的预算中另立单项支拨，由特别行政区长官审批，避免了其他各级政府官员对廉政公署的干预。廉政公署的透明性则体现在其监督制衡机制的设计上（system of checks and balances），包括外部与内部监督机制两个方面：

第一，廉政公署内部设置了专门的内部调查、监察组，专门负责调查廉政公署人员违反纪律的行为以及贪污指控和非刑事调查。内部调查与监察组大部分工作是处理针对廉政公署人员的非刑事投诉，然后通知各方廉政公署把已投诉记录在案并展开调查。针对廉政公署人员的贪污或刑事指控完成调查或在有关的检控程序完结后，内部调查与监察组会作出评审，确定是否需要对有关人员作出内部行政或纪律处分［12］。

第二，外部监督机制包括以下几个方面：就贪污罪行提出检控须经律政司司长同意；法庭会对廉政公署人的民意调查结果，举办市民茶叙，汇集市民对廉政公署的意见，同时安排周年新闻简报会，让廉政公署四个咨询委员会的主席介绍对廉政公署监督的工作及所提出的意见。

1.3 深入广泛的反腐倡廉教育

廉政公署在肩负反腐监督调查职权外，还负有反腐倡廉法治宣传教育的职责，包括：首先，宣传廉政公署的反腐监督职权，增加廉署社会公信力；其次，对于反腐倡廉相关的法律概念与法律条款向公众进行法治宣传教育，使公众认识到贪污腐败的违法犯罪性；再次，动员社会公众向廉政公署举报贪腐。针对公信力问题，社区关系部门的首要任务是提请公众注意廉政公署在打击腐败方面的成功执法，包括制作新闻稿、新闻简报、检测媒体报道。通过早期的宣传，树立廉政公署在反腐执法方面的正面形象。社区关系部门还制作教材，并迅速成为全港所有道德教育材料中应用最广泛的教材。它制定了一个与学校联络的方案。它服务于课程发展委员会，并与教师一起找出反腐信息在课程中可能涉及的领域。动员公众积极报告腐败在廉政公署设立的早期尤为重要，因为执行部门缺乏资源和经验，因此公众的报告对于早期来说是进行反腐败斗争的重要助力。显然，除非普通公民相信廉政公署事实上会采取有效行动，否则他们不会倾向于报告贪污；此外，除非他们理解反腐败行动的法律基础，否则他们不会报告未被承认为腐败的活动。

香港廉政公署在反腐机制设计上就囊括了执法、教育、监督制衡三个方面，三大功能之间的关系是紧密联系、相互依存、缺一不可。教育职能也是非常重要的，因为在廉政公署成立之初，要扭转腐败造成的公众不信任感。总而言之，进行反腐倡廉的法制宣传教育增加了腐败的道德成本，为反腐倡廉法治建设营造了积极的社会环境。

1.4 科学合理的预防制度设计

预防腐败的概念来源于1980年香港廉政公署年度报告。报告认为，许多公务员的工作环境不仅提供了不当行为的机会，而且几乎鼓励贪腐行为的发生［13］。防止腐败部门通过审查政府工作的做法与方法，以发现可能滋生腐败问题的机制。并根据研究提出新的设计，用于组织工作，最大限度避免制度性腐败问题。在廉政公署成立之初，“防止腐败”的概念是独一无二的。为政府部门工作组织中的设计缺陷进行“常规研究”。在研究情况之后，预防腐败分析人员提交描述可能滋生腐败问题的机制缺陷和建议补救措施的报告。并将报告与相关实施主体部门进行详细讨论，以便就实施建议达成一致意见。如果达成协议并落实建议，防止腐败分析员在短时间内要返回该部门，以监测实施情况并评估有效性。与此同时，他们检查了机制调整后是否可能给腐败带来新的机会。到1985年，廉政公署已完成了1000项这类研究。防止腐败分析员还提供了预防腐败的外部培训，在政府部门组织会议，向管理层讲授在反腐败背景下的监督问责制，在较低层次上帮助初级官员认识其工作中的腐败相关的具体问题，教导他们如何避免和阻止贿赂，并告诉他们如果出现贿赂，他们应采取的行动。

也许预防腐败最有趣和最有效的方面是在政策制定或立法起草阶段进行磋商。根据这项安排，发起立法的政府部门应主动寻求防止腐败部门的意见，特别是在负责执行建议立法的机构方面是否对执行能力进行充分评估。廉政公署参与立法是最基本意义上的制度设计：腐败预防分析员参与程序、政策和立法的初步设计，审议了新立法中提出的安排，以考虑其对反腐的影响。

2 中国内地和香港特区反腐机制的比较研究

自20世纪80年代初以来，在中国内地滥用公职以谋取私利在范围和严重性上都有所增长。20多年来的反腐败改革措施并没有使这一问题得以有效抑制，也没有显著改变公众对腐败的普遍认识。香港在20世纪60年代曾经是腐败问题严重的地区，经过制度改革，取得了反腐的重大成就，香港可能是内地成功反腐败改革的最佳范例。内地反腐改革的缺陷与香港的经验形成鲜明对比：

2.1 反腐机构的管辖权重叠、职权分工不明

目前我国具有监察职能的部门分散于各党政机关，存在管辖权重叠、职权分工不明的现象。我国行使监察权的部门主要包括各级党委的纪律检查组织、政府的监察机关、检察院，这些监察部门之间分工协作，形成了我国反腐“九龙治水”的局面。党的纪律检查委员会与检察院是反腐的主要职能机构。中纪委下设的纪委分别在省、市、县三级党委的双重领导下；最高人民检察院以下，也设省市县三级，检察院对各级人民代表大会负责。我国1979年颁布实施的《刑事诉讼法》规定，检察官有权调查和起诉涉及官员的20多项犯罪，包括贿赂、贪污公共资产、滥用公共资金、巨额财产来源不明、逃税等［14］。虽然对刑事腐败犯罪的调查和起诉不是检察院的唯一职能，但自20世纪80年代初以来，这是他们工作的主要重点。原则上，党的纪委和检察院之间有分工。党政机关调查违反党的纪律行为，其中大多数不严重到构成犯罪。党政机构调查涉及官员的犯罪，其中大多数是党员。然而，实际上，分工并不清楚，因为调查管辖区重叠。首先，经济犯罪的犯罪性质在党的机构调查开始时并不总是显而易见的。此外，经济犯罪同时违反党纪国法，这意味着政党机构对共产党员犯下的经济犯罪，包括经济犯罪具有合法的管辖权。在反腐方面，检察院的调查管辖权实际上是纪律检查委员会的一个子集。如何使以党的纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充的监察体制有效发挥作用，使三大反腐机构反腐职能有机整合、形成合力，值得认真研究。

2.2 反腐司法机构缺乏应有的统一性和独立性

如上所述，我国的反腐败机构分别隶属于党委、行政和司法，不仅不统一，而且司法机构不具有完全的司法中立性和独立性。这就在客观上形成查谁不查谁不能按照办案规律和司法规则来办事，而是要在司法权之外逐级请示，突出表现在不能完全做到“以事立案”，而是“以人立案”或“以领导批示立案”。我国香港地区的反腐败实践表明，反腐败机构必须自成体系、司法中立、独立办案，这样才使其具有更大的威慑力，也才能够震慑住腐败。否则，一方面那些被查的腐败分子并不认为自己之所以被查是因为拿了别人的钱财，而是自认为运气不好或自己没有靠山；另一方面那些未被查处的腐败分子并不会收敛自己的行为，甚至疯狂地寻找靠山、搞人身依附。如此会形成更大的腐败恶性循环。如果我国的反腐败机构统一了、独立了，包括真正运用司法制度对党内的腐败进行监督，加上独立媒体的舆论监督，则反腐败的效能会得到更大程度的提升。

检察机关在履行反腐职能时也存在职能冲突问题。首先，检察机关无法做到对自侦案件的有效监督。其次，检察机关的职能不专一，既包括控诉，又包括法律监督，还包括办理反贪、反渎案件的职能。在履行职权时可能会出现冲突，例如案件侦办与审查起诉的冲突等，从而存在妨碍司法公正的可能。检察机关在履行腐败犯罪侦查职能的同时承担着法律监督的职能，还有公诉职责，显然不符合刑事诉讼法侦查权、公诉权、审判权相互制约的原则，也不利于保护当事人的正当合法权益和保证刑事诉讼活动的公平性和合法性。

党内纪律检查体系对违反党纪的腐败行为的惩罚措施，包括警告、严重警告、解除党内职务、留党察看、开除党籍等。与腐败犯罪的刑事处罚相比，开除党籍——最严厉的惩罚也是轻微的。由于我党纪律检查委员会延伸到基层，具有更广泛的调查管辖权，所以排序使政党机构在调查和惩罚方面具有主动性的优势。尽管许多中央文件都鼓励联合调查，但是实践中，一般由纪律检查委员会例行调查完成再送至检察院。这种拖延可能会对刑事调查和起诉造成不利影响。

2.3 党务与行政监督体制不完善

各级纪委与行政部门合署办公，工作的独立性无法保证。中纪委受中央委员会领导，地方各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，导致监督者事实上一定程度上受制于被监督者［15］。加之对反腐败工作的监督手段又缺乏规范性和权威性，导致案件错办或办案中有水分等反腐败的负效应不能得到有效的杜绝和根治。在这种情况下，当侦办案件出现了不规范或不合法，甚至违法违规办案时不能得以及时纠正，尤其是在案多、办案人员少的情况下，急功近利、诱供逼供、串证指证的现象时有发生，不仅侵犯了犯罪嫌疑人或当事人的正当权益，也损害了司法机关的形象和党的威信。

通过上述分析可以推得，反腐败机构设置的不合理，尤其是其权限职能上的越位与紊乱，将直接影响到反腐败的效果，甚至造成新的司法不公正与社会不稳定。因此，反腐败公正与效能的提高必须从整合与重建机构模式抓起，不仅要理顺反腐败的职能、功能与效能，而且要体现司法公正。

3 香港经验对内地国家监察机制设计的启示

3.1 在制度设计上保障反腐监察机构的独立性

2016年12月25日下午，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了一项重要决定——《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。”监察委员会的设立决定本身就是我国党和政府对坚决与腐败作斗争的庄严承诺，其设立表明了我国党和政府在打击腐败上的决心与力度。

香港廉政公署在机构设置上、人事上、经费上的独立性，为廉政公署有力地进行反腐执法提供了重要保障。《联合国反腐败公约》中也同样强调了机构的独立性对行政监督和防止腐败的重要性，可见反腐监察机构的独立性对于反腐执法的重要性。根据《决定》，在机构设置上是要将分散于各级党政机关的监察部门与检察机关中的反腐部门的职能进行最大限度的整合，组成监察委员会，这样就把原先分散的反腐监察权力统一起来，为建立完善的监察体系提供了基础。监察委员会将独立于地方政府、检察机关，保证反腐机构的独立性，确保人事、经费、执法等不受其他部门的干预，从制度设计上消除反腐监察职能在一定程度上的交叉性和重叠性。

3.2 加强反腐倡廉法治宣传，增强反腐机构公信力

香港廉政建设的成功经验说明了反腐倡廉教育的重要作用，在其反腐倡廉教育的经验上，我们在进行反腐倡廉教育时要从四个方面落脚：一是宣传国家监察机关在反腐斗争中的重要作用，牢固树立国家监察机关、地方监察机关的社会公信力，赢得人民群众的信任和支持，毫无疑问是国家监察机关依法履职的最大依靠；二是积极开展反腐倡廉教育，结合法治宣传教育工作，对普通公民进行有关腐败的法律概念的教育工作；三是动员社会和公职人员向国家监察机关与地方监察机关进行举报；四是在全社会形成铲除贪污腐败的正确观念，增加腐败的道德成本。在公共教育中所承担的责任意味着执法、教育、制度设计三者之间的相互依存关系。

3.3 集中反腐监察职权

香港廉政公署早期的公信力在于其迅速有效地反腐执法，通过赋予调查人员广泛的调查、逮捕、拘留等权力，使得廉政公署成功有效打击了腐败犯罪。廉政公署调查人员在调查案件过程中，存在合理怀疑即可采取执法措施的制度设计，使得反腐执法的效率大大提高。因此，赋予国家监察机关广泛的职权是非常必要的。根据《决定》，试点地区监察委员会具有监督权、调查权、处置权，这样集中整合的职能保证了监察委员会反腐执法的效率与效果。通过香港廉政公署的制度设计可以看出反腐战略包含三个重要方面：惩治、预防、教育，缺一不可。目前根据《决定》，地区监察委员会具有监督、调查、处置三项职权，这三项职权都保障了依法惩治腐败的不断推进。

3.4 加强政府工作程序研究，制度设计中减少产生腐败的诱因

香港廉政公署的防止腐败部门通过审查政府工作的做法与方法，发现可能滋生腐败问题的行政程序或机制，并根据研究提出新的设计，用于组织工作，最大限度避免制度性腐败问题。简而言之，就是制度反腐。即完善反腐败的专门法律体系，以法治之道推进反腐廉政建设。建立健全反腐法律体系，需要从两方面入手：第一，进行反腐专门立法，使反腐监察工作严格依法办案。我国目前反腐相关法律规定分散于党纪国法中，没有专门的反腐立法，这使得专门的国家监察机构反腐执法工作缺乏明确的法律依据，不符合有法可依、有法必依的法律原则。第二，在反腐监察工作过程中发现问题，及时开展对法律体系的修订和清理工作［16］。专门独立的监察机构在进行反腐执法的过程中，也应成立专门部门总结反腐执法经验，并对政府行政管理制度进行审查，如果发现容易滋生腐败的制度漏洞，及时提出解决措施。不断提高政府行政管理工作的效率和水平，从制度设计层面防治腐败。

3.5 建立健全监督制衡机制，通过制度设计完善内部监督与外部监督机制

香港廉政公署的监督与制衡机制（system of checks and balances）保证了其权力的制衡，通过合理的外部监督、内部监督机制保证了反腐监察工作的公正性与透明性。事实上，监察体制改革的目标是统一整合反腐监察职能，使反腐执法更加高效。但是，在赋予专门反腐监察机构广泛职权的同时，我们必须考虑到权力滥用的危险，绝对的权力是滋生腐败的温床。因此，在进行反腐体制改革时，要在制度设计层面建立完善的监督制衡机制，例如可以通过政党监督、人大监督、舆论监督、群众监督等多种方式，尽可能保证反腐监察工作的公开性与透明性，有效预防国家监察机关本身越轨行权、腐败变质。香港廉政公署的内部监督与外部监督行之有效的经验值得我们借鉴。此外，在十八大后，中纪委也设置了相似的内部监督与外部监督机制：内部监督机构：“纪检监察干部监督室”，就是专门对内部人员进行监督。外部监督方式包括三个主要途径：第一，人大监督：各级人大产生监察委机构，任命其人员、听取其报告、对相关人员进行质询，这些都是监督的一部分［17］。第二，社会监督：人民群众可以通过举报、投诉、来信来访等传统方式监督。第三，法治监督：通过立法明确监察委的职责、权限、运转程序、具体措施。

4 结论

上述关于香港经验的分析与评论，并不意味着香港通过制度改革反腐败的经验可以放之四海而皆准。虽然内地与香港在经济发展、法治进程等方面存在很多差异，但是其经验中依然有我们值得借鉴学习的地方：第一，通过制度设计来预防腐败，从来没有像香港那样被彻底地阐述和实践。相比之下，这是中国内地最被忽视的反腐败改革的要素。国家监察机制的建立是通过制度设计反腐的重要创举，通过整合监督、调查、处置等原先分散于不同机构的反腐职权，形成统一协调的反腐制度。第二，廉政公署的独立性往往被公认为各地反腐败改革者的机构设计的重要经验。香港廉政公署在机构设计之初就通过内部监督、外部监督机制对其职权进行监督与制衡。对中国内地来说，独立的国家监察机关在机制设计上要保障监督制衡机制的建立与完善，建立完善监督制衡机制也是政府对社会公众的反腐败承诺。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.023

D630.9

A

1004-0544（2017）08-0122-07

赵心（1987-），女，河南安阳人，法学博士，中国社会科学院法学研究所博士后流动站研究人员、助理研究员。