楼 天 敏

(浙江大学 新宇集团， 浙江 杭州 310027)

为了持续推动高校后勤社会化的改革与发展，2010年，教育部发布了《高校后勤中长期规划纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确提出：到2020年，形成以“市场提供服务、学校自主选择、政府宏观调控、行业规范自律、部门依法监管”为主要特征的具有中国特色的“新型高校后勤保障体系”，基本实现高校后勤服务的社会化、专业化、现代化[1]4-5。新型高校后勤保障体系的建立与实施，使高校后勤管理体制产生了深刻的变化，也让高校后勤监管体系面临着新的课题。高校后勤部门需要不断创新与探索，以适应高校后勤社会化改革的发展需求，适应高校教学和科研发展的需要。

一、创新高校后勤监管体系的必要性

在新型高校后勤保障体系下，高校后勤将实现管理职能、经营职能的有效分离，由独立于高校的社会组织来承担经营职能。也就是说，政府(包括高校)选择和引进社会优质资源，由社会组织来为高校服务。政府(包括高校)在实现管理职能与经营职能分离后，通过强化监管职能，构建和实施监管体系，督导社会组织实现服务优质化。因此，政府(包括高校)必须创新高校后勤监管体系，适应新型高校后勤保障体系的要求。

(一)高校后勤服务资源配置市场化必须强化高校后勤监管体系

在新型高校后勤保障体系下，高校后勤服务改变了原有依靠计划的资源配置方式，发挥了市场在后勤服务资源配置中的基础作用，最充分地利用了社会资源补充高校后勤服务资源的不足，为高校教学、科研和生活提供了更好的后勤服务，从而实现高校后勤服务的社会化和高效化。由于这些后勤服务组织独立于学校，在经济上独立核算、自负盈亏，拥有独立的内部管理权，享有高度的经营自主权[1]5。高校与这些后勤服务组织是个矛盾体，既有做好高校后勤服务的共同目标，也有立场、利益上的相互博弈。在这样的情形下，如果不能按市场经济要求，加强对后勤服务组织的监管，就不能提高高校后勤保障服务市场的运行效率，提高后勤服务的质量，违背了高校后勤服务社会化改革的最终目的和要求。

(二)现有监管体系存在的弊端需要新的高校后勤监管体系

自高校后勤社会化改革开始以来，尤其在三次全国高校后勤社会化改革会议的推动下，许多高校按照统一部署，纷纷实现管办分离。这一过程中，也在尝试建立一套适应社会化改革需求的监管体系。这套监管体系的运作模式为：将高校后勤分为学校监管机构(后勤管理处)和经营机构(后勤公司或外来企业)，由学校监管机构建立监管制度和评价体系，实施监管[2]127。但是，经过这些年的探索与运作，这套监管体系的弊端已逐渐凸显。

1.未能真正实现管办分离导致现有监管系统不顺畅 目前，仍有部分高校拥有并将其高校后勤经营组织(后勤公司)作为学校的部处单位之一。高校后勤经营组织与监管机构(后勤管理处)在职能上是经营与监管的关系，但实质上，由于同为学校机构部门，人员流动互通，在关系维系上又有较多的人情因素，导致监管机构在监管上只能“蜻蜓点水”或职责不清。有的虽然在形式上实现管办分离，但在内部体制机制上职责不清，影响工作，最终又合在一起；有的监管机构成为事实上的学校与后勤经营组织之间的传声筒，是一个中间环节，反而导致两者之间的矛盾，影响工作效率；有的监管机构直接插手后勤经营工作，导致扯皮不断。因此，当前部分高校监管机制不顺畅的主要原因，还是在于未能按照新型高校后勤保障体系的要求，实现后勤服务资源配置市场化，高校后勤服务、经营职能与管理职能分离，因而也就未能真正推动和实现高校后勤服务社会化。

2.现有监管体系下监管人才匮乏、专业知识贫瘠 按照新型高校后勤保障体系的要求，后勤服务、经营职能与管理职能应该分离。但是，由于高校人事制度的高要求，现有监管体系很难从社会上招聘到专业的后勤监管人才。如果由学校后勤经营组织招聘专业人才，又会导致经营与监管职责不清，甚至存在重回老路可能性。再者，由于学校后勤经营工作涉及的专业范围较广，专业知识较为复杂，仅仅依靠学校事业单位体制，培养复合型的专业后勤监管人才，需要花费较长的时间。而且，培养成功后，可能还要进行轮岗。这样，自然会导致监管水平低下、专业化程度不高、监管力量薄弱和监管不到位等状况。

二、建立以行业协会为主导的高校新型后勤监管体系

新型高校后勤保障体系必须解决“谁来管、管什么、怎样管”的问题，对监管的主体、客体、范围及手段等做出明确的规定，建立健全责任追究制度。如果不能创新监管体系，没有明确的监管规定，必将造成实际监管过程中的无序与混乱，造成政出多门、多头监管、管制冲突，有利益争着管，没利益没人管等现象。

(一)行业协会主导下的高校后勤监管体系能适应新型高校后勤保障体系的要求

高校后勤协会及各行业协会是从事高校后勤运行、管理的企事业单位、社会组织和个人自愿组成的行业性非营利性组织，如高校后勤协会、高校公寓协会、高校伙食协会、高校商贸协会等。笔者认为，可以建立由高校后勤协会及其行业协会主导，各高校共同参与和协助的新型高校后勤监管体系，其具体的职责为：高校后勤协会及其行业协会建立属地高校的后勤监管体系，包括监管制度和监管流程，根据各高校的具体需求，进行具体的监管，评估监管结果的落实、改进情况[3]77。各高校则根据具体实际，向高校后勤协会或其行业协会提出监管需求，并负责落实高校后勤协会及其行业协会监管结果的改进工作。这样，就有可能解决好现有监管体系存在的各类弊端，有效实施监管，适应新型高校后勤保障体系的需求。

建立由行业协会主导的新型监管体系，这是由行业协会存在的各种优势所决定的：

1.政府指导优势 高校后勤协会及其行业协会是在政府教育行政部门的指导下成立的，在工作上与政府教育行政部门有较好的配合关系[4]7。这种关系有助于消除高校对后勤管理水平和服务质量的担心，也可以让学校放心后勤的整体管理水平、服务质量和保障能力，专注于教学科研。

2.独立客观优势 高校后勤协会及各行业协会独立于高校，与高校无隶属关系。如果由行业协会主导建立高校后勤监管体系，对高校后勤经营组织管理水平进行评判，对服务质量进行评比，就有可能解决好现有监管体系中经营与监管职能不清的问题，真正实现管办分离[5]246。

3.专业经验优势 行业协会由高校后勤系统各行业管理经验、专业经验较为丰富的人员组成，有一定的威望和影响力。在保持行业协会独立客观优势的基础上，由行业协会遴选的专家组成的监管团队，根据高校的需求和安排，对后勤经营组织实施的管理与服务开展定期监管、评价或暗访等。这能在一定程度上保证监管结果的客观性，解决现有监管体系下监管人才和专业经验不足等问题[6]62。

4.制度创新优势 高校后勤协会及各行业协会由各类专业人才组成，视野较广，能针对行业中存在的难点进行理论分析和实践探索，可以在制度上进行后勤管理、经营服务及监管的创新。这一优势，既提高了后勤管理和服务水平，也提高了监管的有效性。近年来，各地后勤协会及其行业协会所制定的如高校学生公寓、高校食堂标准化建设等方面的理论和实际的行动充分证明了这点。

(二)行业协会主导下的高校后勤监管体系的运作思路

把各高校的后勤监管职责赋予属地的高校后勤协会及各行业协会，需要在法律上赋予其法定地位及法定责权，在制度上理顺监管流程，在内容上解决好监管的范围、手段，在业务上要处理好监管体系评估问题。

1.在法律上解决好“由谁监管”的问题 由行业协会主导的新型高校后勤监管体系的建立与实施，涉及到一系列权力和利益关系的调整，所以，离开政府的法规与政策支持是万万行不通的。这需要完善法律法规，配套相关政策，应该由国家及其教育行政部门制定和颁发相应的法律法规，从法律上赋予行业协会相应的法定地位及法定效果。只有这样，才能使行业协会监管体系真正有效建立起来并富有成效。

2.在制度上解决好“怎样监管”的问题 解决好“怎样监管”的问题由两个层面组成：一是高校后勤必须真正市场化，高校不再具体经营后勤市场，高校的监管职责转移到行业协会。高校的职责是提出监管需求，负责监管结果落实职责；二是各项流程要得到有效建立。如果高校后勤不能实现管办分离，其高校后勤市场就不能真正市场化和社会化。因此，各高校一定要首先解决好原有经营实体改制、资产所有权和使用权处置、国有资产或股权处置和转让等问题，并把其对高校后勤市场的监管职责转移到行业协会。同样，行业协会在建立监管机制和工作流程时，要注意对整个监管体系进行系统化的梳理并建立制度，尤其是要理清与高校的职责和工作衔接的关系、监管制度的建立和监管过程的控制、监管结果的跟踪及评定等。

3.在内容上解决好“监管什么”的问题 行业协会主导下的高校后勤监管体系的监管内容，不能仅限于对高校后勤管理和服务过程的监管，应当是对高校后勤经营组织全过程、全时空的监管，具体包括市场准入与退出机制、招标细则制定、招标的组织、监管的相关技术标准和服务规范、服务过程监管、服务监管结果的跟踪及评定等。

4.在业务上解决好“体系评估”的问题 对行业协会主导下的高校后勤监管体系的实施效果应建立评估、监督机制。这个评估机制应该由教育行政部门实施。教育行政部门应当定期对监管制度的建立、监管机制的运行、监管效果的评估等方面进行有效的监督、考核，对行业协会实施的高校后勤监管体系予以业务监督和指导。

综上所述，由于行业协会具有独特优势，能够解决好现有监管体系存在的弊端，同时有助于消解高校对管理水平、服务质量的担心，真正让高校后勤市场化和社会化。这有助于推进高校后勤社会化改革的深入，对建立起新型高校后勤保障体系有着较好的促进作用。

[1] 楼天敏，陆高峰，朱强华，等.对新型高校后勤保障体系的认识[J].高校后勤研究，2013(4).

[2] 徐淑兰，季诚钧.国外高校后勤管理模式及其启示[J].产业与科技论坛，2006(1).

[3] 吕凤亚.论高校后勤行业协会的监督管理[J].湖北经济学院学报，2009(1).

[4] 傅祖浩.关于高校后勤行业协会建设的思考与研究[J].高校后勤研究，2012(3).

[5] 贺家杰.对构建新型高校后勤保障体系的思考[J].产业与科技论坛，2010(8).

[6] 盛裕良.试论新型高校后勤保障体系的构建[J].复旦教育论坛，2005(4).