王军

“意见”作为法定文种，分别是在1996年5月3日《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日《国家行政机关公文处理办法》发布时新增的，均规定其适用范围是“对重要问题提出见解和处理办法”。一些公文处理书籍认为，增加“意見”这一文种主要目的是承担呈转功能，纠正以前滥用呈转性请示和呈转性报告的问题。2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》再次明确了“意见”这一文种，同时去掉了“指示”文种。2005年10月2日，中央军委发布的《中国人民解放军机关公文处理工作条例》，却没有将“意见”作为文种，而是保留“指示”文种。

由此可见，党政机关和军队机关对“意见”这一文种在认识和使用上还有不同。下面，从两个方面谈谈对“意见”这一文种的意见：

一、没有“意见”行不行

《现代汉语词典》对“意见”这个词语的解释有两种：一是“对事情的一定的看法和想法”。二是“（对人、对事）认为不对因而不满意的想法”。从公文处理这个角度看，“意见”作为一个文种，其含义是第一个解释，这也基本涵盖了在公文种类中“对重要问题提出见解和处理办法”之规定。

“意见”作为具有特定效力的公文，不能仅仅对一件事情或一项工作有一定的看法和想法，而且要提出见解和处理办法，关键是要贯彻执行好。这也是制发公文的目的所在。笔者对“意见”这一文种，老感觉多了些商量的口吻，少了点权威的语气。

一些公文处理书籍指出，“意见”这一文种与其他文种相比比较特殊。具体特殊在哪？说是一般公文的行文方向是固定的，而“意见”的行文方式是不确定的，有上行、平行、下行三种行文方向。向上级报告意见和请求上级批转意见时是上行文，互不隶属的机关之间征求意见或提出意见供对方参考时是平行文，要求下级遵照执行和参照执行时是下行文。

在公文处理时，常见的“意见”还是以下行文居多。就是请求上级批转的意见，也主要是一些承办部门要向下级发布指令性公文或提出指令性要求，在办理过程中请求以上级机关或办公部门的名义下发或印发，将“部门的意志”提升为“机关的意志”，以便进一步增强公文的权威性，其最后还是以下行文的形式出现。而“通知”这一文种也可“批转、转发公文”，承担这类“意见”的功能。其实在此类公文呈批过程中，完全可以将“如无不妥，请批转各地贯彻执行”之类的话直接写到呈批意见中，待上级审核后以“通知”形式下发既可。要求下级机关遵照执行和参照执行的意见，也可用“决定”或“通知”两个文种，因为“决定”可以“适用于对重要事项作出决策和部署”，“通知”也可“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或执行的事项”。同时，互不隶属的机关之间征求意见或提出意见供对方参考，这里的“意见”其实是“意见”的本身词义——“对事情的一定的看法和想法”，如再将意见作为一个文种，标题岂不是“关于……意见的意见”？况且既然是互不隶属的机关之间行文，用“函”岂不是名正言顺，何必再用“意见”呢？

综上所述，“意见”这一文种可以取消。因为“意见”的适用范围可由其它文种替代，取消“意见”这一文种不影响各级机关履行职能。

二、“××意见”式标题妥不妥

上面取消“意见”这一文种的建议纯属理论探讨甚至是“纸上谈兵”，因为它早已深入人心、频繁使用。军队机关公文虽然没有“意见”这一文种，但也在不知不觉使用。比如《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》（《解放军报》2016年1月2日第2版）、中央军委办公厅印发《关于开展维护核心听从指挥主题教育活动和推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》（《解放军报》2017年3月30日第1版）等等，可见它的使用之广、影响之大。但在实际运用中，经常出现的“××意见”式标题到底规范与否，这就值得探讨了。

众所周知，公文标题一般由发文机关名称、事由和文种“三要素”组成（军队机关公文标题要求有所区别），其结构形式为：发文机关+“关于”+事由+“的”+文种。在使用“意见”文种中，有的在“意见”前赘加一些限定词，就显得有些画蛇添足。常见的有“实施意见”“若干意见”“试行意见”“指导意见”“框架意见”等。比如：中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《关于改进援外工作的实施意见》《关于深化智库健康发展的若干意见》《关于深化中央主要新闻单位采编播管岗位人事管理制度改革的试行意见》（《解放军报》2017年2月7日第1版），国务院印发的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（新华社北京2017年4月10日电）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（《解放军报》2015年12月9日第1版）。此类“意见”的公文虽然在党和国家一些权威机关经常使用，也已约定俗成，但是这种标题形式是否规范，值得商榷。

因为“意见”在标题中是文种，而不是事由的组成部分。在“意见”前加上“实施”“若干”“试行”“指导”“框架”等限定词，可能本想分别强调“意见要认真实施”“意见有若干”“意见先试行”“意见有很强的指导性”“意见是基本的”。虽然读来非常顺畅，但是认真分析，其实是把“意见”的本身词义和“意见”这一文种混为一谈了。在公文标题里，如在“意见”前面加上“实施”“若干”“指导”，语意就等于“实施文种”“若干文种”“指导文种”，就像“实施决定”“若干通知”“指导报告”一样，显然不尽妥当。况且，去掉这些修饰词，也丝毫不影响标题所体现的主要内容。据此，在使用“意见”这一文种时，建议在标题中采用“关于……的意见”的形式。这样既简洁明了，又规范统一。