●刘伟华 崔 军

关于县级财政困难及解困的思考
——基于财政事权与支出责任相适应的视角

●刘伟华 崔 军

县级财政事权与支出责任划分的不明确、不规范是造成县级财政困难的关键。本文主要分析了当前县级财政事权与支出责任划分的现状与存在的问题，并提出相应的建议：以属地需求为导向，明确县级财政事权；以财政事权为依据，厘清县级支出责任；完善财政管理体制，构建动态调整机制；强化相关配套改革，提高县级财力保障；加强法律法规建设，固化政府间财政关系。以此加快推进科学界定县级财政事权与支出责任进程，完善县级财政管理体制，缓解县级财政困境，保障其提供基本公共服务的水平和能力。

县级财政财政困难财政事权支出责任

一、概述

建立政府间财政事权与支出责任相适应的制度是完善政府间财政关系、构建现代财政管理体制的前提。改革开放以来，我国的财政管理体制经历了从“分灶吃饭”的财政包干制到“分事、分钱、分管”的分税制的转变，中央与地方之间的财政关系发生了深刻的变化。分税制初步理顺了中央与地方的收入划分，但其财政事权与支出责任划分却不甚明确，存在不清晰、不合理、不规范等问题。现行的政府间财政事权划分呈现出“上下一般粗”的状况，各级政府承担的财政事权基本上下对口，上级政府出台政策，下级政府对口执行，任务压力不断向下压到基层政府，呈现出“上面千根线，基层一根针”的局面。中央与地方支出责任划分则存在各种形式的“错配”现象，上级政府将财政事权下移的同时将支出责任下移，地方政府承担的支出责任过重，尤其在基层政府存在“小马拉大车”的问题。财政事权与支出责任不相适应造成了基层政府财政困难。

“郡县治，天下安”，县一级处在国家政权体系中的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。县级财政直接面向基层人民群众提供公共物品与公共服务，具有保障基层社会民生、促进社会和谐稳定及完善国家治理体系等功能，在国家财政体系中发挥着不可替代的作用。当前县级财力与事权不匹配问题严重，财政事权累积、支出责任繁重、自给财力匮乏，收支矛盾日渐突出。县级财政困难不仅削弱了基层政府提供公共物品及服务的能力，而且成为影响基层社会稳定及政权正常运转的重大风险因素。省以下各级政府间财政事权和支出责任划分不规范，“财力层层上收，事权层层下移”是造成县级政府财政困难的一个重要原因。解决县级财政困难的根本在于科学界定县级财政事权与支出责任。

二、我国县级财政事权与支出责任划分存在的问题

（一）省以下财政体制尚未理顺，县级财政事权界定不清晰

目前我国实行的是中央、省、市、县、乡镇五级政府层级架构，作为统一的单一制国家，中央命令自上而下进行传达，过多政府层级导致行政权力的行使需经过层层授权，造成行政成本偏高以及行政效率低下。当前这种管理层次多、管理幅度小的垂直组织结构给理顺省以下财政体制造成了很大困难。当前我国中央与地方财政事权划分不尽合理，主要原因在于中央将其原本属于自身的部分事权向下转移至地方政府，同时省市政府又仿效央地财政事权关系将其本级部分财政事权转移至下级政府，多级政府下的财政事权层层下放最终都累积到基层县乡政府，在乡镇财政逐渐虚化的背景下县级政府成为大部分财政事权的承担者。当前县级政府的财政事权规定仅是总体性与原则性的规范，比较笼统宽泛，缺乏细致明确的界定。县级政府不仅需要承担本地区经济发展、基础设施建设、社会治安、行政管理等基本职能，同时也成为近年来精准扶贫、新农村建设、新型农村合作医疗等国家政策的主要实施责任主体。政府层级过多并且财政事权划分不明确造成县级政府财政事权不断累积，基层公共服务供给职能面临弱化的风险。

（二）政府间支出责任划分交叉重叠，县级支出责任过重

分税制改革以来，各级政府支出责任一直没有进行明确划分，存在交叉、重叠等问题，严重影响财政事权的落实与财力的配置。新增支出责任没有明确的承担主体，转移支出责任未有相应配套财政资金，支出责任主体与财政事权主体模糊不清且存在多数情况下并不一致的现象。自2012年以来，地方财政支出占全国财政支出的比重一直维持在85%以上，地方政府承担了绝大部分支出责任，并且县级财政负担了省以下财政超过50%的支出任务（含乡级支出），其支出责任过重不言而喻。目前县级政府一方面要承担原不在本身职责范围内随财政事权下移的支出责任，同时还不得不面对上级向下转移及新增的支出责任。支出责任的“错配”现象造成县级政府预算管理缺乏约束性，财政资金使用绩效低下，进一步加剧了县级财政支出困难。

（三）县级财力不足情况突出，收支矛盾明显

1994年分税制基本上形成了中央与地方按照税种划分财政收入的财力分配格局，然而在省以下各级地方政府间财政收入并未形成统一规范的分配体制。各省以下政府间收入划分不尽相同，总体上可分为按税收总额分成和按税收种类分成两类。无论是按总额分成的“分钱”还是按税种分成的“分权”，省市级政府都占据了分成比例的大部分份额，影响了县级政府发展经济、培植财源的积极性。2002年后由于农村税费改革与国家对县级预算管理进行规范，县级财政失去了之前主要依赖的非税收入与预算外收入，财政收入困难现象引起社会的广泛关注。当前县级政府与省市级政府的共享税过多，共享分成比例不合理，并且自身缺失主体税种，基础税源收入不稳定，自给财力缺乏可靠保障。尤其是近年来，一方面随着经济下行的压力不断加大，县域经济发展速度下降，县级财政税源减少；另一方面国家出台一系列措施为小微民营企业降成本，凡是参与所得税分成的各级政府都受到了影响。小微企业的企业所得税是县级财政收入的重要来源，减税降费在一定程度上也减少了县级地区财政收入，造成县级财政自给率不断下降，财政困难情况愈加突出。

（四）转移支付制度不完善，县级基本财力保障机制效果不明显

县级财政自给率较低，其财力主要依靠中央和省市政府的转移支付，对上级财政的转移支付依赖程度较高。在政府间转移支付构成中，一般性转移支付比重较小而专项转移支付比重过大，导致其财政资金对县级财政并没有发挥真正的效用。一方面，专项转移支付存在标准不定、种类繁多、名目多样等问题，与县级实际需求存在一定程度的脱节；另一方面，专项转移支付项目建设需要县级政府提供一定的配套资金，更进一步加重了县级财政的压力。为应对县级财政困难，中央自2010年开始构建以“保工资”、“保运转”、“保民生”为目标的县级基本财力保障机制。保障机制实施以来取得了一定的效果，初步解决了县级政府的人员工资及基本运转的问题，县级财政困难基本得到缓解。然而县级基本财力保障机制的构建实际上是“治标不治本”，实施过程中其保障标准与保障范围存在一定争议，县级财力不均衡情况依旧突出，并未真正提升县级财政自给能力，无法从根本上解决县级财政困难。

三、科学界定我国县级财政事权与支出责任的政策建议

简化政府层级是改革财政管理体制、实现财政事权与支出责任相适应的基本保障，同时也是解决县级财政困难的前提。由于政治体制改革的敏感性，政治层级改革的实施不可避免存在诸多困难，因此应从财政领域着手因地制宜推行“省直管县”、“乡财县管”改革，弱化市级财政与乡镇财政的作用与功能，逐渐建立起三级财政管理体制。财政管理体制的简化为行政管理体制的改革开辟道路，而行政管理体制的固化则是财政管理体制延续的支撑与保障。在“省直管县”与“乡财县管”的基础上逐渐简化政府层级，最终形成“中央政府-省级政府-县级政府”三级行政管理体制，以此为基础科学界定县级财政事权与支出责任。

（一）以属地需求为导向，明确县级财政事权

确立三级行政管理体制后，考虑各地区实际情况的差异，财政事权划分不应“一刀切”，而需在省级政府的主导下按照外部性、信息复杂程度、激励相容的原则对县级财政事权进行划分与明确。县级政府的服务对象是辖区内特定的居民，因此应以本地区居民公共需求为导向提供基层公共物品和公共服务，按照基层公众利益的要求承担自身财政事权，如地区内的生态环境保护、基础设施建设与城市维护、义务教育、基本医疗等等。为避免县级财政事权过度笼统片面，应加快建立县级政府财政事权清单，使其县级政府职责全面、细化并具有可操作性。适当加强中央和省级政府的财政事权，对于具有明显外部效应的公共事务交由更高一级政府负责，如公共卫生传染病防治及免疫业务、跨区域的环境治理与工程项目、地区内城市化与均衡发展等。将可以结合上级战略意图与地方信息管理优势的公共事务界定为“上级（中央或省）-县级”共有财政事权，但需明确各级政府的具体分工与责任，避免上级政府再次将事权向下转移，加重县级政府财政事权压力。

（二）以财政事权为依据，厘清县级支出责任

事权是支出责任的基础，支出责任则是履行事权的保障。政府间支出责任划分应按照“财政事权主体与支出责任主体相一致，支出责任主体随财政事权主体变化而调整”的基本原则确定。明确独有财政事权的支出责任归属、划分共同财政事权的支出责任最优（或相对合理）比例，设计确定新增财政事权支出责任的流程和原则。根据县级财政提供基本公共物品和公共服务的职责，县级支出责任主要可分为维护自身运转支出、民生保障支出、经济建设支出以及其他支出。在明确划分财政事权的基础上，县级政府独有事权其自身承担完全支出责任，对于和上级政府的共有财政事权按照比例支出责任进行负担。县级支出责任一旦确定即需通过预算进行细化规范，建立县级支出责任的预算制约机制。县级预算管理中要包括年度全部支出责任，并不得通过随意调整预算形式增减支出事项，一方面可以摆脱支出责任划分的随意性，同时也可以保证县级支出预算管理的合理性与科学性。科学划分支出责任达到维护财政事权稳定、推动支出规范、促进预算科学的目的。

（三）完善财政管理体制，构建动态调整机制

我国正处在经济社会转型时期，政府职能的边界和具体内容都会随着社会发展状况的进步而不断扩展，县级财政事权和支出责任同样也会相应发生变化，因此探讨建立动态调整机制十分必要。比如随着大气污染治理逐步深入，需要将空气质量监测等县市级财政事权上升为省级或中央财政事权。近年来，为防止生态环境质量考核问责受到地方行政干预，保证监测数据真实可靠，截止2016年底环保部已全部上收1436个国控空气站点的监测事权，推进了中央与地方环境监测事权与支出责任划分进一步清晰合理。动态调整机制的构建首先需要解决政府职能“越位”、“缺位”等问题，明确政府与市场的行为边界，新增且未明确划分的发展事项，先界定是否为市场或社会主体承担，如不是再明确为政府财政事权。依据“谁请客，谁买单”的原则，随着财政事权的变动，新增支出责任由上下级共同协商明确责任主体，适度加强中央和省级政府的支出责任，对由上级向下转移的支出责任必须给予县级政府相匹配的财力保障，并由此形成合理规范的支出责任动态调整机制。

（四）强化相关配套改革，提高县级财力保障

科学界定县级财政事权和支出责任之后，便可确定县级政府所需的全部财力。科学测算县级政府的自有财力并明确财政支出缺口，除了继续健全县级基本财力保障机制，还需要在加快县域经济发展、培育县级主体税种、完善转移支付制度等方面着力。首先在大力发展县域经济的基础上提升县级政府自有财力，保障县级财政税源稳定。县级基层公共物品与服务的供给直接面向本地居民，按照税收的受益原则，县级税收负担要与辖区居民获得地方公共物品的收益直接挂钩，因此县级财政主体税种应具有规模较大、收入稳定、非流动性且税负不易转嫁的特征。随着国家现代财政税收体系建设不断完善，可以将房地产税、遗产税等直接面向居民、税基固定、抗经济周期波动强的财产税作为县级财政未来主体税种发展方向。完善转移支付制度，建立以公共服务均等化为目标的转移支付体系，逐步清理、整合、规范专项转移支付项目，提高一般转移支付项目比重。除了应当由上下级政府共同承担的财政事项，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求县级政府承担相应的配套资金。

（五）加强法律法规建设，固化政府间财政关系

在明确界定县级政府财政事权与支出责任，建立动态调整机制并提供相匹配财力后，政府间财政关系必须通过法律法规、政府规章、地方性法规进行固化。目前我国尚没有一部统一完整界定政府间财政关系的法律法规，当前指导县级财政体制改革规定多来自国务院及省政府的指导意见，县级财政事权、支出责任与财力缺乏明确法律规定与保障，容易造成财政事权与支出责任的随意上收与下放。为避免上级政府再次将财政事权与支出责任下移至县级政府，增加政府间的博弈和谈判成本，有必要适时制定相关法律，规范财政管理体制，固化政府间财政关系，保障县级财政的独立性与自主权。在建立法律法规体系的过程中，以财政法定原则为基础，充分考量并妥善安排立法层次、立法内容以及立法的时间进程，逐步实现政府间财政事权与支出责任划分法治化、规范化，同时让政府间财政关系的变动在法律和制度的框架内运行。■

(作者单位：中国人民大学公共管理学院)

[1]财政部财政科学研究所课题组.建立和完善县级基本财力保障机制[J].中国财政,2012, (19).

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