●徐春芳

高校单位层面内部控制建设与运行研究

●徐春芳

高校单位层面内部控制包含控制环境和信息系统两大方面，是内部控制建设与运行的基础，对业务层面内部控制建设起到统驭性作用。以高校内部控制目标作为起点，按照当前法规逻辑框架，以领导重视度、决策议事机制、组织结构、人力资源政策等方面为切入口，对高校单位层面内部控制进一步细分，分析其现状、存在的问题及成因，并提出改善高校单位层面内部控制建设和持续优化的建议，希望能给高校内部控制环境建设带来一些参考。

高校单位层面内部控制

一、绪论

（一）研究背景

习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话“把权力关进制度的笼子里”，这是要将贪污腐败扼杀在摇篮中，是对各级领导干部的要求，也是保护各级领导干部。从近年来各高校时有发生的贪污受贿、挪用公款、“小金库”、招标采购舞弊等事件来看，内部控制建设不力是重要原因。不少高校制度建设不健全、不重视风险防范、内部监管缺失，使得高校对风险没有制定有效的防范措施，以致于不能及时发现和化解风险。根据财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）和《关于全面推进事业单位内部控制建设的指导意见》等文件的要求，教育部于2016年6月发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，要求各部属高校参照实施，组织部署工作，并明确要求确保2016年底前完成内部控制的建立和实施。各地方高校在省财政厅和教育厅的要求和指导下也相继开始了该项工作，不少高校的内部控制从建设期逐步进入践行期，这是外部监管机构要求和高校自身需求结合的结果。

（二）研究意义

高校经济活动中，其全部非税收入均需上缴财政后统一纳入预算进行管理，教育厅每个年度也会委派外部审计单位对高校预决算收支情况进行审计，但每年都存在许多问题，审计报告中常年提及的重复性问题仍得不到解决。从行政事业单位内部控制目标来看，高校如果通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行了有效的防范和管控，可以缓解并逐步减少这些问题的发生。单位层面控制作为高校内部控制体系建设的基础，对内部控制建设的各个方面都会产生直接影响，为其他方面的内部控制营造环境。此外，在高校多数实行领导经济责任制情况下，有效的内部控制不仅可以填补经济责任约定书中不完善的部分，减少法治涉及不到而人治不够公平公正带来的问题，还有利于对全校及全体员工的行为进行规范。实现高校内部控制目标，首先需要重视以高校内部控制环境建设为核心的单位层面内部控制，它决定着整个单位的基调，对员工认知有重要影响，同时，作为其他控制要素的基础，直接决定内部控制的效果，影响内部控制目标的实现。

（三）文献综述

在国外高校内部控制建设方面，美国公立高校较早关注并实施内部控制，其实践表明有效的内部控制实施推进了近代美国高等教育的发展。美国公立高校的内部控制受政府和企业内部控制理论和实务的影响，且政府和企业内部控制理论和实务发展为推进公立高校内部控制的建立、有效实施提供了理论和实践的指导。大部分公立高校受美国反虚假报告委员会下属发起人组织委员会（COSO）发布报告的影响。

我国在政策文献方面，近些年针对内部控制制度体系建设的规范引领性文件和研究文献较多，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为对内部控制提供了方向指引。财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）为内部控制制度体系建立指明了方向，其后又通过《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），以及《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）推动内部控制体系建设的落地实施与持续优化。江苏省教育厅要求各高校依据《江苏省省属院校经济活动内部控制实施指南（试行）》（苏教财〔2017〕2号）报送内部控制建设方案，是继江苏省财政厅《关于全面推进行政事业单位内部控制建设指导意见的通知》（苏财会〔2016〕14号）后对江苏省高校内部控制建设工作提出的最新要求。但是对于内部控制管理制度具体落地上，各高校还处在空白期或者摸索期，高校尚未建成经实践检验较为成熟的内部控制建设方案，需要结合政策文件和相关理论深入研究如何将内部控制制度平稳、有效地落地。教育部组织直属高校在2016年完成了《教育部直属高校内部控制风险点梳理和基本制度框架体系》，黑龙江省财政厅组织黑龙江省会计领军人才（后备）成立课题组，制定了《黑龙江省行政事业单位内部控制应用指引（试行）》，并于2014年11月正式发布试行。上述国家和省厅文件的颁布、同行的探索，以及本单位在内部控制建设与实施中的经验，都为相关研究奠定了基础。

在学术研究方面，行政事业单位内部控制的一般性研究较多，从高校角度研究内部控制的相对较少。阚淑媛等参照企业的内部控制指导性文件《企业内部控制基本规范》从文化、组织机构、人力资源、内部审计等四方面分析高校内部控制环境的问题和建议；刘红侠等对高校内部控制环境的研究从重视度、组织机构设置、人力资源政策、成本意识等方面展开；张宁分析单位层面内部控制将控制环境和信息沟通纳入了研究范围；刘琴等进行高校单位层面内部控制建设分析时，除了分析内部控制环境的内容，还将财务体系、信息沟通的内容纳入分析。这些研究均在一定程度上体现了《规范》的要求。

二、高校单位层面内部控制建设与运行规划

（一）单位层面内部控制对业务层面内部控制的影响

单位层面内部控制作为业务层面内部控制的基础，完善的单位层面内部控制建设有利于业务层面内部控制建设的有效开展。因单位层面的内部控制建设涉及面较宽，不同于业务层面会涉及具体的经济活动，不会像业务层面般显示出内部控制建设立竿见影的效果。但是如果仅重视业务层面的内部控制，殊不知单位层面的内部控制如果较薄弱可能会直接导致业务层面内部控制的失效，从“白条抵库”的案例就可以得出教训，货币资金控制流程设计得再完美，遇到素质较低的会计人员、关键岗位不轮岗等单位层面的内部控制建设问题，业务层面的控制还是会失效。因此，高校应该重视单位层面内部控制对业务层面的基础性作用，做好两个层面的内部控制建设，促进两个方面相互融合、共同发展。

（二）单位层面内部控制建设与运行的内容

单位层面内部控制的主要内容包括领导层对内部控制的重视程度、组织结构、人力资源与激励、单位文化、财务体系、内审体系、信息沟通与信息系统建设等方面。高校目前较为重视的是财务体系部分，对其他方面重视度还不够，导致内审独立性发挥不够、缺乏信息有效沟通的平台或者渠道。作为单位层面内部控制相辅相成的几个组成部分，高校应注重这几个方面的全面发展。

（三）单位层面内部控制建设与运行的目标

经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果是高校内部控制的目标，这五大目标也是从单位层面出发的，不同于业务层面对具体业务的控制目标可操作性较强的特点，单位层面的控制目标涉及面宽，但是与高校的总体目标是一致的，是将总体目标进行细化并具体化之后，结合《规范》的要求而来的。

（四）单位层面内部控制建设与运行的原则

单位层面内部控制的原则包括：全面性、重要性、制衡性、适应性。全面性体现在全体员工、所有的经济活动及其全过程，这就要求高校不仅是领导层而且是全体员工，不是某项经济活动而是所有的经济活动，不是经济活动的某个环节而是所有环节都需要遵循内部控制；重要性则是在全面性的原则下要针对重要业务、重要事项、高风险事项采取控制措施将风险降低或控制在合理范围；制衡性强调横向和纵向权力的牵制作用，发挥好监督部门的独立性；适应性则是要求内部控制要适合本学校的具体特点，只有恰到好处的适合本校内控体系，才能发挥较好的控制作用，实现较为理想的控制效果。

（五）单位层面内部控制建设与运行的组织

单位层面内部控制的组织包括确定内部控制牵头部门、建立各二级部门之间在内部控制工作中的沟通与联动机制。众多高校应各上级部门要求已经开展内部控制工作，并确定了牵头部门，但是对于沟通与联动机制的建立目前尚未有实质性的进展，但是这项工作作为单位层面风险评估中重点关注的内容，高校应该引起重视。

（六）单位层面内部控制建设与运行的程序

单位层面内部控制建设与运行的程序就是这项系统工程如何进行，包括计划、调研、设计、实施和验收。具体的需要成立相关领导工作小组，收集相关的制度依据并梳理本校经济活动的业务流程，分析、确定风险点并选择好应对策略，建立各项内部控制制度并及时、有效执行，对建立的内部控制体系进行测试和验收以分析其有效性。

三、高校领导层面对内部控制体系建设与运行态度分析

（一）高校领导层对内部控制体系建设与运行的态度决定其成败

单位领导的管理风格对内部控制体系建设的影响是长期的，甚至会跨越自己的任期。也就是说对一个单位的文化建设的影响是潜移默化的，会影响单位的道德和行为准则、沟通这些准则的方式，以及在实践中强化这些准则的方式。如果管理层非常重视内部控制，风险意识较强，对施行内部控制的态度也很坚定积极，则会营造出利于业务层面内部控制建设的环境，有助于业务层面内部控制的控制目标实现、风险防范及控制的有效性。同样，作为设计、建立、执行、监督内部控制的全体员工的诚信和道德价值观将直接影响到内部控制实施的有效性，因为内部控制业务层面控制活动和风险评估、信息与沟通、监督等其他要素都需要有良好的诚信和道德价值观的人去实施才能保证有效性，所以COSO框架将诚信和道德价值观作为控制环境的首要因素是有道理的。行为准则需要员工遵守，关键在于沟通这些准则以及在实践中强化这些准则的方式，而不是准则本身，管理层作为准则的制定者，他们的示范和榜样是员工遵守准则的最好保证。

（二）高校领导层对内部控制体系建设和运行态度的现状及问题

高校在遵守法律层面执行普遍较好，但是通过行为准则以及沟通和强化准则方式所反映出来的对诚信和道德价值观的重视度还是不够，一方面道德价值观的确立较为困难，另一方面存在员工因为单位的刺激或诱惑作出一些违背诚信与道德的事情。在认知上，高校普遍存在对内部控制环境的重要性认识不够，风险防范意识缺乏，成本控制意识薄弱等。高校管理层更加注重行为准则的制定，要求员工按照准则去执行，而不是做好示范发挥榜样作用。带来的问题就是高校自上而下的内部控制文化氛围不浓，有的高校因员工违背诚信和道德或者违反行为准则而降低了内部控制效率甚至带来风险。主要原因系高校领导层对内部控制建设重视度不够，认为作为非营利性的拨款单位收入较为稳定，对风险防范意识较为薄弱，多数只是套用转发上级部门发布的文件要求，并没有结合文件和自身实际设计适合本校的内部控制体系建设方案。此外，事业单位的内部控制建设起步也较晚尚不成熟，作为高校内部控制建设的指导性文件——财政部发布的《规范》，是2012年发布要求各高校2014年1月1日起开始施行。

（三）如何推动高校领导层对内部控制体系建设与运行的重视程度

高校内部控制建设与运行缺乏内在动力的原因在于对高校领导层个人利益的相关程度不高，加强外部监督势在必行。当前的巡视制度已经让很多高校领导感受到推动内部控制对自身的益处，不少省份的审计厅对管辖范围内单位内部控制体系建设与运行的监督也能推动高校内部控制的发展。高校领导层所管辖的范围很多，内部控制仅仅是其中一项内容，特别是很多高校领导是各专业背景的专家，对专业化管理方面的知识和技能储备不足，或者根本不了解内部控制是什么，更有甚者为了个人利益而抵制内部控制。要实质性开展内部控制建设工作，提高其运行的效率和质量，高校领导需全面重新认识内部控制体系建设的内容，从而科学认识这项工作的重要性，从思想深处肯定这项工作的必要性。从自身做起重视内部控制建设工作，以身作则，全面灌输作为高校文化的产物——诚信和道德价值观，诚信和道德价值观作为控制环境的首要因素，它影响内部控制的其他构成要素的设计、执行和监控，形成整个高校领导遵道德守诚信的行为作示范、员工自上而下的遵道德守诚信做工作的氛围。对于违反诚信道德守则的员工给予公开的惩罚，鼓励揭发违反诚信道德行为，如此，领导的这些正面行为能够很好地融入高校文化。

四、高校议事决策机制建设与优化

（一）高校议事决策机制的作用及意义

高校合理的决策议事机制有利于提高决策的民主性和科学性，防范或者降低决策风险。为实现这一目的，应当制定相关议事规则，合理有效的决策议事机制，形成单位领导班子组成、坚持民主集中原则、决策中结合领导专家和群众等意见、针对重大经济事项、注重决策的执行和效果跟踪的过程。

（二）高校议事决策机制存在问题分析

目前高校议事机制的现状较多是针对“三重一大”等重大经济事项有相关的流程和标准。但多数经济活动由于决策、执行、监督工作流程重纵向权力下分配工作的模式，决策、执行、监督不能实现有效分离，无法体现既相互制约又相互协调的作用。尤其在决策机制上，往往重领导意见、轻专家意见、忽视群众意见、忽略技术咨询，无法做到视情况实现这几项的有机结合。普通高校实现党领导下的校长管理、教授治学、民主监督较为困难。主要是因为决策、执行、监督权力的独立性得不到保证带来的权力牵制作用难以发挥；决策议事的透明度不高和执行力度不够，体现在针对决策事项是否执行、执行过程和执行过程中是否调整以及如何调整的情况的监督反馈工作的缺漏，导致决策议事机制下决策的要求未做到贯穿整个事项全过程。

（三）高校议事决策机制优化措施

《规范》中要求单位的议事决策机制应该是集体研究、专家论证和技术咨询相结合，重大经济事项的界定及决策尤其需要引起重视，经济活动的决策、执行、监督及其过程应该由相应的机构和专业人员去实施，只有实现有效的分离才能体现监督；过程监督、及时纠错、问责机制应该也在决策议事机制里有所体现，有效的决策议事机制应该不仅仅将该项工作停留在决策中，还应针对决策前、决策后、执行中、执行后的出现需要调整决策、问责决策、监督执行、问责执行等情况出现后的有效应对。具体来讲，高校还应当把散落在各个具体制度中的“三重一大”问题梳理出来形成单独的文件，才能形成清晰的脉络，否则容易出现挂一漏万的情况。

五、高校组织架构设置与权责分配优化

（一）高校组织架构设置与权责分配对内部控制体系建设的意义

组织架构是将单位经济活动组织起来为实现目标、便于执行战略的框架，主要是机构设置和权责分配。机构设置越健全，越有利于控制活动的开展，例如设置内部审计机构、内部控制机构和专业性需要的专业委员会等机构的高校，在监督和决策方面比不设置相关机构的专业性和执行效率方面都有优势。权责分配则体现在决策权、执行权和监督权的相互分离和制约，以及业务层面的岗位职责上。从对业务层面内部控制的影响来说，如果没有组织架构和权责分配，跨职能流程图的绘制都会成为问题，因为无法把单位整体职能合理分配给各个具体部门和岗位。

（二）高校组织架构设置与权责分配存在问题及成因分析

高校缺乏单独的内部控制职能或者牵头部门，现存的监督机构多是内部审计部门，从高校现存的内部审计部门及其发挥的作用来看，审计部门发挥独立性的较少，尤其是针对审计问题发表意见的独立性缺乏。主要原因在于高校机构设置的现状是重视纵向权力义务，横向部门之间的沟通、监督作用较为薄弱，缺乏一个专业的职能机构或者部门发挥内部控制的作用，行使内部控制的职能填补这一缺陷。

（三）高校组织架构与权责分配优化方案

单独设置内部控制职能或者牵头部门，《规范》中明确指出设置该部门是为了协调好内部控制工作，使所有对内部控制的完善和有效实施有直接影响或重要作用的岗位及部门（比如：财务、审计、纪检、资产、基建等）在内部控制的具体实施过程中发挥积极作用。落实关键岗位责任，明确岗位分工、不相容岗位相互分离、相互制约监督，高校对领导岗位和关键岗位的责任制方面的控制有待完善，轮岗制度能够很好地防范和规避舞弊现象，强化过程中的监督。部门的设置能够有效改善相关部门在工作中“各扫门前雪”的现象，从有效的招标工作可以看出，招标专家库抽取出来的不同部门参加招标工作的成员对招标工作的牵制作用很明显，内部控制涉及的工作更为广泛，故关于内部控制职能或者牵头部门的设立能更为全面和细致地监督到高校的各项工作。另外，高校要充分发挥财务部门监督作用，发挥内审部门的独立性，健全的财务体系和内审体系也是单位层面内部控制的一个重要构成部分，这两个部门职能发挥好对于整个内部控制流程至关重要。

六、高校人力资源政策与激励体系建设与优化

（一）高校人力资源政策与激励体系对内部控制体系建设的意义

作为单位层面内部控制的重要要素之一，其施行的效果将直接影响践行内部控制所有环节的员工，在这个要素中健全岗位责任制、保证和不断提升关键岗位员工的能力和素养、构建有效激励机制均会对内部控制业务层面的控制活动产生积极有效的直接影响。健全岗位责任制，首先应明确各个岗位的职责尤其是业务层面以及监督等活动内部控制关键岗位；其次，保证不相容岗位的分离以实现相互制约和监督；最后，针对内部控制关键岗位实行轮岗制度。保证和不断提升关键岗位员工的能力和素养，尤其是关键内部控制岗位和会计人员岗位，将专业能力和素养作为应聘的考察标准之一，保证新员工的能力和素养能够契合关键岗位要求，关键岗位员工的专业能力和素养是业务层面内部控制有效运行的保证。构建有效的激励机制能够提高员工的积极性、做到奖惩有效结合，有效的激励机制不但能够刺激员工工作的积极性，还能提高工作的效率，有利于业务层面内部控制工作的开展。

（二）高校人力资源政策与激励体系存在的问题及成因分析

岗位责任方面，高校关键岗位责任得不到落实是目前高校普遍存在和难以解决的问题，虽然岗位聘用工作中对岗位职责有明确要求，但对于一些关键岗位比如：财务、资产管理、基建、纪检和审计等岗位仅有责任书是不够的，这些岗位中产生的问题需要通过轮岗才能让问题显露并进行解决。多数高校没有相关的制度要求和实施细则，针对无法轮岗的也没有通过相关的不定期审计或者突击检查进行监督。关键岗位人员方面，内部控制关键岗位和财务人员专业素养得不到保证。高校财务、审计、人力资源、资产等专业性较强的部门或者岗位员工存在不具备持有相关专业证书和专业背景的情况；财务、审计等部门负责人轮岗中存在未将这些岗位的专业性要求考虑进去，如：学历学位、专业职称、工作实绩相关性等，存在没有会计或者审计工作实绩、职称、财务背景的人员担任相关岗位负责人的现象。普通财务人员中高学历、高职称的数量少、占比低，这严重影响了财务人员工作和提升自己素养的积极性，从而影响了财务人员的梯形队伍建设。细化的财务分工、不完善的梯队建设带来许多高校财务人员关注自身的岗位职责范围之内的业务，将主要工作停留在关注会计核算职能，没有发挥监督职能。

（三）高校人力资源政策与激励机制优化思路

企业进行责任追究可以让领导干部认识到岗位责任书不是只需签约不需践行，离任审计报告不是只需出具不需追究存在问题的责任。提升内部控制关键岗位和财务人员专业素养。高校应注重内部控制关键岗位人员专业素养要求，要重视这些人员在应聘时和入职后专业素养及提升，例如：人事部门人员需不断加强对人力资源的相关政策制度的更新与熟悉以建立、健全和完善人力资源政策；人事部门如果把关不严格，引进的人才专业素养较差，就极可能成为内部控制中的一个风险点；审计部门人员能否从专业的角度进行内部审计工作去发挥审计监督作用。高校应该对财务人员团队配备有学历、学位、专业、职称等相关的要求以保证团队的专业性，更加重视财务人员入职后理论结合实际的培训教育，通过后续的专业素养提升完善财务人员梯队建设。加强财务人员梯队建设的一个重要方面是，财务工作不应仅局限于核算的职能上，更应发挥监督的职能，体现在：节约和控制成本、提高资金使用效率、控制和防范风险，等等。财务人员应逐渐具备这样的专业素养，能否在监督职能中发挥作用也应作为考核财务人员专业性的一项重要指标。

七、高校信息沟通与信息系统优化

（一）高校信息沟通与信息系统建设对内部控制建设的意义

如果没有信息与沟通，单位发生的风险就无法传递给责任部门来解决；如果没有把内部控制落实到信息系统中，内部控制建设的固有局限性之一也就是高层对内部控制的破坏就会非常容易。《规范》仅对信息技术的运用作了简要的要求，并没有详细规定信息与沟通的相关要求，但信息与沟通作为控制环境和其他要素之间进行沟通的桥梁，内部控制活动的实施需要其作为依据，结果也需要通过信息进行反应。

（二）高校信息沟通与系统建设存在问题及成因分析

高校存在的问题较多的是信息不够公开透明、信息沟通不畅、信息技术运用水平低下等。信息不公开透明带来的弊端就是缺乏群众监督；信息沟通不畅带来的弊端就是问题不能够及时被发现解决，不利于领导层及时采取有效措施解决问题，部门之间缺乏沟通带来交叉业务不能及时、精确被处理，例如高校普遍存在的资产不能实现账实相符、账账相符等问题；信息技术运用水平低下可能带来的最为严重的问题就是安全问题，例如财务、资产管理系统等。

（三）高校信息沟通与信息系统优化设计

高校要利用好信息沟通与信息系统，可以从内部报告体系、工作任务分解及监察机制、横向信息沟通体系和信息化技术运用四个方面出发。内部报告体系可以让领导及时了解学校的管理情况和财务情况以便于做决策分析，提高管理效率；工作任务分解及监察机制则要求让每个部门、每个岗位工作的任务、目标、职责明确化、具体化，这既有利于提高工作效率又能公平、公正地考核员工；横向信息沟通主要是部门之间和岗位之间的沟通，有利于部门之间的相互监督以及信息流通更加畅通，便于工作的高效开展，例如财务和资产部门及时沟通资产情况有利于学校资产管理的效率提高，预算与业务部门之间的沟通能够及时有效地分析预算执行情况，提高资金的使用效率。信息系统建设方面首要的问题是要建立“顶层设计”，否则信息孤岛会成为常态，很多风险就会有利于控制系统以外。信息技术的运用则可以弥补人为因素在管理中的弊端作用，提高内部控制的效率。

综上所述，高校内部控制是对高校的经济活动进行控制，但从事经济活动的主体是人，所以高校内部控制最终最关键的还是对人的控制。因此，要实现组织的目标，不是仅仅改变制度或者体制，更为重要的是实施这些制度或者体制的人是否具备这样的职业道德和专业素养来实现目标，这需要高校从单位层面对原有的控制环境进行更新改造，构建更加有效或者新的内部控制环境，这个环境中更加重视人和环境的相互作用和影响，决策议事机制、组织结构和人力资源政策健全、完善，契合高校自身发展的内部控制体系和实施细则得到有效运行。再结合健全的财务体系、独立的内审体系、有效的信息与沟通，

实现不断完善和践行内部控制管理的各项工作。有效的内部控制又会有利于高校实现自身目标，更有利于内部控制的有效运行，从而步入良性循环，实现高校的长足发展。■

（本文属于江苏省教育厅课题——基于“互联网＋”时代高校财务内部控制体系建设与评价研究的阶段性成果，基金项目号：2016SJA630013）

（作者单位：南京科技职业学院）

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[EB/ OL].2012-11-29.http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/ zhengcefabu/201212/t20121212_713530.html.

[2]方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事业单位内部控制规范讲解[M].上海：立信会计出版社，2013.

[3]阚淑媛，杨红艳.高校内部控制环境优化浅析[J].财会通讯（综合版），2012，（01）.

[4]刘红侠.高校内部控制环境探析[J].财会通讯，2016，（02）.

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[6]张宁.基于单位层面的高校内部控制问题研究[J].中国乡镇企业会计，2016，（05）.

[7]赵涓.美国公立高校内部控制的主要特点及其借鉴意义[J].北京交通大学学报（社会科学版），2014，（03）.

（本栏目责任编辑：尹情）