田圣斌

完善民主监督的程序和形式，强化民主监督的结果运用和评价机制，有利于增加民主监督的公开度和民主党派开展监督工作的积极性，更好地推进社会主义民主进程。

2016年，中共中央提出民主党派对扶贫工作进行专项监督。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第38条规定：“中国共产党同各民主党派长期共存，互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”在新形势下，民主监督工作如何开展、以及监督的效果和结果运用等问题，值得关注和思考。

一、民主监督是参政党的基本职能之一

我国统战工作条例明确了民主党派参政议政、政治协商和民主监督三大职能。所谓监督，一定是两个不同主体间，基于权责差异而生成的一种制约关系，也就是说，监督方对被监督方应具有一定的约束力。民主监督有广义与狭义之分，从狭义上分析，民主监督在我国专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为主要形式实施的监督，所以有些人基于此就认为，人大监督和行政监督是具有法律效力的监督，所以不是民主意义上的监督，而是法律或权力监督，民主党派和人民群众的民主监督不具备法律效力，因而就是民主监督。我认为这是对监督的一种错误理解。每一种监督都是以民主为基础的。监督的关键在于发展党和国家的民主生活。

我国各民主党派作为参政党，其基本职能是参政议政、政治协商和民主监督。但是，长期以来社会上存在有这样一种看法，即认为民主监督是民主党派履行职能、发挥作用的薄弱环节，也是多党合作制度建设需要加强的方面。有的人认为，相对于参政议政而言，民主监督的作用比较“弱”；有的人认为，相对于法律监督等其他监督形式而言，民主监督的效果比较“软”；有的人认为，相对于新兴的网络监督而言，民主监督的影响比较“小”。

如何准确认识民主党派的民主监督职能，笔者认为，应当首先明确民主党派民主监督，是同参政议政、政治协商一样重要的基本职能，是各民主党派的政治责任；其次，民主党派对中国共产党的民主监督是政党之间的政治监督，与竞争型政党制度中反对党和在野党通过权力制衡、相互掣肘甚至相互攻击、街头抗争等方式对执政党进行的钳制有着本质的区别；再次，民主党派的民主监督与中国共产党的党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、社会监督等一样，是我国社会主义监督体系的一个重要组成部分。

发挥民主党派的民主监督作用，是推进社会主义民主政治建设的一项重要内容；准确理解和把握民主党派民主监督的性质和定位， 是正确行使民主监督职能的一个重要前提，也是衡量民主监督成效的出发点和落脚点。

二、民主监督工作现状分析

多年来的实践表明，民主党派的工作更多的是参政议政、民主协商，是否在实际上弱化或者说忽视了民主监督这种参政方式？因此，有观点认为，中共十八大以来，中国共产党党内监督在中国的政治舞台上扮演着重要角色，而作为参政党的民主党派的民主监督实效却不尽如人意。究其原因，主要在于四个方面：

一是关于民主监督的理论研究方面。对于监督的理论研究较为充分，关于民主监督的理论研究领域还有一些地方有待进一步探讨。

权力具有扩张性，如果不对掌权者的权力进行必要的制约或监督，掌权者就有可能利用权力损害公共利益；权力还具有腐蚀性，权力是一种支配他人的载体，有权力就容易实现自己的意志，而人是有欲望和有缺陷的，不受制约或监督的权力会放大人的欲望，会使人的缺陷得不到弥补，容易出现决策重大失误或长期失误而得不到及时有效的纠正，甚至容易产生腐败，对国家和社会稳定构成威胁。如果仅认为加强对权力的制约和监督是为了防止腐败，是远远不够的。基于权力的一般特性分析，拥有权力者不会主动接受监督，反感、排斥的不仅是民主党派的监督，他们不会自愿接受任何制约其权力的规则。而在民主监督方面的诸多理论研究还需探讨，如关于民主监督的内涵和定位较为模糊。

二是我国关于党派民主监督的法律法规和相关依据。关于民主监督，我国大都是颁布了一些原则性的决定及指导意见，该项职能如何实际运作，缺乏具体的制度规定。如2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称5 号文件） 中明确民主党派是以政治协商中提意见、受邀参加人大及其常委会的调研、通过政协大会发言和提案等形式提出批评和建议、应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等形式进行民主监督，如此制度安排导致民主监督与参政议政没有明确的边界。民主监督与参政议政的共同目标，即巩固中共的长期执政地位；但目标诉求的同一性不等于制度建构的“二合一”。虽然我国民主监督的基本原则和目标、主要內容和主要形式己经有所规定，然而监督双方各自的权利和义务、监督环节的程序规范等方面的制度依然不够完善；民主监督与参政议政、政治协商一样，是民主党派的一项基本职能，在制度安排上应当对民主监督有相应的明确规定。以往的制度设计往往以执政党应当自觉接受民主监督作为前提，这样的出发点是正确的，但在实践中难免会碰到不自觉的行为，真正有效的监督还是依赖于制度的保障。

在现实社会中，法作为社会管理的手段，应该是维护社会秩序与实现社会和谐的工具。民主监督作为一种强制性活动，必须有健全的制度予以保障和规范，才能达到监督目的。加强民主監督制度建设，一方面突出民主党派“异体监督”的特点，充分运用现有监督制度规定的各种监督形式，有效开展“事前”“事中”“事后”监督；一方面尽快出台《多党合作制度实施条例》，逐步建立以《多党合作制度实施条例》为核心的民主监督法规体系，健全规范监督活动的各种规则程序；以后在条件具备时出台适应国情、党情的《中国特色社会主义政党法》，以“依法治党”的形式明确民主党派合作性监督属于过程监督，可以把很多问题消灭在政策制定的过程中，在此意义上说，中国参政党的监督具有超越一般监督的积极意义，它可以弥补执政党执政能力不足的缺憾。同时，远离党派攻讦的合作性监督便于政治资源的优化配置，降低执政成本，提高政府执行力。

三是党派监督的意识不强问题。一方面，有的掌握权力的领导养成“家长式”的作风，听不进“不同的声音”，容不了“不同意见”， 把监督看作是“不信任”的代名词，认为受到监督就是对其个人的不信任，这样的做法挫伤民主党派开展监督工作的积极性，导致其不愿意监督；一方面，在配套制度缺乏的情况下，有的下级的民主监督对上級领导很难发挥有效制约作用，出于其自身利益考虑，心存畏惧而不敢监督，担心主动监督会损害现有的和谐关系。也有观点认为参政议政过程中已经包含民主监督，这种间接的监督比较方便，能使被监督者更好接受，既然通过参政议政已实现监督目标，再强调民主监督似无必要。

民主党派要增强监督意识，明确自身在政党制度中的角色定位，充分认识自身的政治权利和政治责任，积极主动地履行自身的监督职能。一是增强权利意识，民主监督是中国特色政党制度赋予民主党派的、受国家宪法和法律保护而神圣不可侵犯的一项重要民主权利；二是增强责任意识，作为组织独立且与执政党法律地位平等的民主党派，同样承担为国家谋发展、为人民谋福利的责任和义务，民主监督是其不可推卸的责任。

四是民主党派监督能力不强问题。民主党派自身建设存在不足，其监督基础薄弱、监督能力不足，导致监督效果欠佳。一是组织机构方面，机构不健全乃至缺失一直是影响民主党派履行职责的大问题，民主监督要达到预期效果，就必须要有完备的组织机构和得力的监督队伍。二是党派人才方面，民主党派组织里有很多成员是高技能人才、高级知识分子，但参与公共事务监督水平高、社会活动能力强的代表性、复合型人士匮乏。

三、民主监督的方式问题

检讨党派监督现状，监督只是在中共的方针政策和有关文件方面得到原则的体现，而在制度层面和具体操作程序上却存在着严重滞后。民主监督如何体现政党监督特色，发挥政党特性，利用独立于执政党之外的角色，根据参政党自身的专业所长，拓宽监督角度，挖掘监督深度，积极探索民主监督不同于执政党的自身监督、人大监督、政府监督等的监督形式。

邓小平同志说过：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”民主监督要产生实效，核心在于要有规范的程序和机制。目前，民主监督在总体上缺少有效的监督形式、严格的运行规范和程序，存在着不确定性和随意性。完善民主监督的方式，笔者认为需要重点关注机构、人员、程序三个方面。

一是监督平台和机构建设。关于参政议政基本职能的履行，目前各级民主党派中央和部分地方组织基本上都设置了参政议政部、研究室等类似机构，负责提案、信息、课题调研等参政议政工作；各级人民政协设有专门的提案工作委员会，负责接收和处理民主党派人士的提案。但没有一个党派设立专门负责民主监督的部门或机构，在各级人大和政协中同样也没有设立负责监督的类似委员会。这一“重参政议政轻民主监督”的现象，足以说明我们民主监督职能严重缺失，民主监督活动缺乏统一的组织领导，缺乏正规的运作平台。所谓的民主监督活动只能依靠民主党派人士的个体监督，而非政党的集体监督，民主监督的效果大打折扣。

一方面，应当明确各民主党派尽快设立专司民主监督和政治协商的专门机构和人员，以界分民主监督与政治协商、参政议政的工作职责，利于民主监督的进一步开展。另一方面，发挥多党合作的党际监督效力，整合现有党派监督资源，成立由中共各级纪律检查委员会牵头、各民主党派参与的党际监督委员会，定期对党委政府科学执政、依法执政的情况进行评议，审查决策程序、决策过程中违法、违规行为；安排民主党派人员参与中国共产党的巡视队伍，参与其党内监督体系对政府工作展开监督，积极探索与执政党党内监督的契合点，与执政党一起为社会主义政治文明建设做贡献。

二是民主党派开展监督的人员培养和安排。针对民主党派人员社会公共事务参与能力的问题，民主党派注重发挥其人文社会科学成员的优势，培养其公共事务参与能力，在民主监督过程中体现其政党性。如在部分民主党派成员可作为人大代表出席会议并发表意见的同时，民主党派有权作为党派列席人民代表大会，对政府、司法等工作进行监督。另外，民主党派推选成员到政府部门任职、参加特约人员等方式，为开展民主监督提供更有利的条件。

三是规范民主监督的程序。民主监督是宏观性的监督，在具体的民主监督过程中，具体监督什么问题，监督到什么程度，如何区分宏观问题与一般问题，这些都不容易把握。因为没有明确的民主监督程序规范，民主党派在监督过程中难免在监督内容、监督方式的把握上出现偏差，有的党派成员往往会从自己的兴趣和专业知识出发进行监督，这种监督既体现不出政党的特性，也不能做到深刻和持久。一方面是民主党派成员随意监督，一方面是一些党政领导干部对民主监督随意处理，如中共党组织或政府部门通常通过座谈会等形式就某些政策与民主党派进行协商，但民主党派经常因为知道政策的时间短，没有充分调研，而不能有效地参与到决策过程中去，使得民主监督无处着力。

民主党派知情的主动性不足，知情范围有限，直接削弱了监督的效果。完善民主监督程序，前提是保障民主党派的知情权，完善情况通报制度，中共党委政府及时向民主党派通报重要情况、重要决策和重大问题。理想的监督既能防止权力被滥用，又能保证权力正常有效行使。民主监督必须具备明确的程序规范，不同层级的民主监督应有不同的角色定位。各民主党派中央的民主监督应放在政治监督上，主要是对国家宪法、法律与中共中央方针政策制定、落实情况的监督；省级及省级以下民主党派的监督主要是各级党委落实国家法律、政策和依法执政等情况，如涉及改革、发展、稳定的一些重大问题。

四、监督的结果运用

目前，各民主党派往往是通过建言献策、社情民意等方式来进行监督，监督工作基本上有答复，但大都是解释性的，有的甚至是应付，至于后来有没有落实、具体落实的情况如何往往无从得知。缺乏制度约束的民主监督，直接影响民主党派的监督热情，监督过程很容易演变为形式主义走过场，民主监督时对地方党委政府工作提出批评、建议总是不痛不痒、无关紧要，有的甚至是借此机会唱赞歌，违背设立民主监督职能的初衷。要改变这种现象，实现民主监督的目标，有必要强化民主监督的结果运用和评价机制。

一是强化民主监督的结果运用。如同真理是思想体系的首要价值，公平正义是社会制度的首要价值。民主监督的结果如果不能受到公平的对待和足够的重视，势必“劣币驱逐良币”，“监督了改与不改一个样”，监督方的积极性将遭受打击。目前我国民主监督在监督结果的处理和反馈阶段还缺乏强有力的措施来保障监督效果落到实处，失去韧性的柔性监督呈现出鲜明的“人治”色彩，比如民主监督的好坏，总是取决于党派负责人个人的能力与社会、政治地位，体现在党派负责人的人格魅力上，甚至于依赖中共一把手的重视程度。

建构民主监督的结果运用制度，明确被监督者必须在一定工作日内将监督内容的落实效果向监督方书面反馈，监督方有权视反馈情况进一步向被监督者提改革的要求。在不违反国家保密制度和个人隐私的前提下，监督意见和反馈意见在相关媒体公布；被监督者不理睬监督，或敷衍应付的，其上级部门或领导应当督促其改正；相关工作记录将作为对被监督者单位考核评价和被监督者单位负责人、主要责任人的考核、奖惩、晋升的依据。

二是建构党派监督评价机制，对民主党派行使监督权的工作进行考核评估。如由统战部门牵头，各民主党派参与，并且听取社会舆论和民众的意见，按照绩效考核的一般原则建立考评机制。民主监督的效果也要对外公开，以便接受社会的监督。通过相关制度安排，检查各民主党派是否正确履行监督之责，使各民主党派从“要我监督”向“我要监督”转变。对监督行为和监督效果进行评估考核，是为了保证监督过程的规范性和合法性，是为了检验实效、区分优劣和发现问题，最终成为监督方的激发动力。民主党派监督不仅要发挥“智囊团”“咨询机构”的作用，更要发挥“晴雨表”“监控器”的作用。

（作者为中国法学会法治研究基地网络社会治理法治研究所执行所长，江汉大学法学院教授）