摘 要 根据司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，公共法律服务已经成为了保障社会和人民群众所必须的法律服务，公证法律服务体系在公共法律服务体系中也有着不可替代的作用，推动着公共法律服务体系的发展。我国公证制度是预防性的司法证明制度，近年来，随着我省不断推动公证体制改革，公证机构为预防化解矛盾纠纷，维护自然人法人和其他组织的合法权益，促进社会经济平稳较快发展等方面发挥了重要作用。公证体制改革不断推进、公证质量不断提升、便民惠民服务不断加强；有发展就会有新的问题出现，公证服务面临的还有待解决问题：服务领域有待拓宽、执业环境有待优化、体制机制有待完善、服务能力有待提升。

关键词 公证 法律服务 作用

作者简介：杨艳艳，安徽省合肥市衡正公证处。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.203

2014年1月20日，司法部印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》。意见提出，公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。意见明确将公证法律服务作为公共法律服务体系建设的重要组成部分，并提出要大力发展公证事业。

根据合肥市司法局的部署，我处组织广大公证员就公证行业如何推进公共法律服务体系建设进行专题调研。

一、我市公证法律服务体系基本情况

公证法律服务体系，是公证法律服务实现自身社会价值和职能定位的基础和平台，是统合公证法律服务各项组成部分和关联因素的核心框架和基本原则。

我国公证业务的范围相较于公证起源地的大陆法系国家还要广泛。根据《公证法》的规定，公证机构可以办理合同；继承；委托、声明、赠与、遗嘱；财产分割；招标投标、拍卖；婚姻状况、亲属关系、收养关系；出生、生存、死亡、身份、经历、学历、学位、职务、职称、又无法罪记录；公司章程；保全证据；文书上的签名、印鉴、日期，文书的副本、影印本与原本相符；其他自愿申办的公证事项。此外，公证机构还可以办理登记、提存、保管、代书、咨询等法律事务。

我国公证制度是预防性的司法证明制度。近年来，随着我省不断推动公证体制改革，公证机构为预防化解矛盾纠纷，维护自然人法人和其他组织的合法权益，促进社会经济平稳较快发展等方面发挥了重要作用。

（一）公证体制改革不断推进

我市两家公证机构均已根据2000年8月国务院办公厅批复司法部《关于深化公证工作改革的方案》，改制成自收自支的事业体制。2006年3月1日颁布实施的《公证法》将公证机构明确定位为“依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。2011年中央下发了关于事业单位分类改革的指导意见，为落实意见要求，我市公证机构又率先改制为“公益二类”，并全部纳入财政预算、逐步取消事业编制、实行全员聘用制的事业单位。

（二）公证质量不断提升

我市司法行政机关和公证机构不断加强和健全公证质量管理制度，成立公证质量评审委员会对公证卷宗质量进行事后监督评审，促进公证质量的提高；开展公证知识竞赛活动，鼓励提升工作人员不断学习业务知识提升办证水平；通过制定和实施《公证质量三年发展规划纲要》，进一步强化公证人员素质教育、实务能力和理论水平，规范公证业务受理、审查、核实、审批和出证办证程序，完善公证卷宗评价检查监督机制，形成合肥特色公证质量管理体系，为全省公证质量建设发展起到示范和引领作用；为提高我市公证质量和社会公信力，市司法行政部门准备成立全市公证投诉查处委员会，加强违规惩戒力度，对违法违规办证、出具错假证及存在严重质量问题、损害公证公信力等行为，严肃查处、追究责任。

（三）便民惠民服务不断加强

我处一直为广大人民群众提供优质、高效、便捷的法律服务作为重要职责，在人员不足、办公条件简陋的情况下，坚持实行办证不限号，竭尽全力接待每天登门的当事人，不给自己留一点空隙时间，坚持简单公证事项当场办理当场出证，不让当事人多跑路。另外，对于材料不全或时间上有特殊要求的公证普遍推行预约服务，为老弱病残孕等特殊群体开辟绿色通道或提供上门服务。为应对国际经济危机，我市公证机构2009年开始便对公证价格实行半价收费，极大地减轻了当事人的经济负担。另外，我处还为招生派位等民生工程、福利彩票等社会公益项目提供专项便民服务措施。

二、我市公证工作存在的困难和问题

（一）服务领域有待拓宽

1.公证业务近年下降。受各种因素影响，2013年至2015年，公证办证件数和收入呈逐年下降走势，今年1-6月，虽然业务同比有所增长，但这主要是受房地产政策和市场的刺激，并非长久之势。

2.主要传统业务面临危机。传统的赠与、赋予债权文书强制执行效力的公证事项数量严重下降，几近消失。近两年来，作为主要传统业务的继承公证饱受社会诟病，随着今年不动产登记相关规定出台，登记操作规范的明确，继承公证将面临极大挑战，业务大幅减少几成定局。

3.业务结构单一。目前，我市公证业务主要集中在传统的继承、委托书、声明书、保全证据、贷款合同以及涉外等领域，业务机构单一，业务层次较低，很少介入与承接产业转移与经济转型升级相关的公司事务、项目投融资等领域。总体来说，证明业务多，非证明类业务少；传统业务多，特色业务少；单一业务多，综合业务少，公证职能作用没能充分发挥。

（二）执业环境有待优化

1.公证社会评价不佳。社会公众对公证作用、程序规定、风险责任、税费承担、运行成本等眾多因素难以理解，公证处作为非营利的公益性质的社会形象大打折扣，“强制公证、办证难、收费贵”一直饱受非议。媒体为了抓眼球，不负责任的舆论导向也起了推波助澜的作用。

2.造假隐瞒骗取公证情形增多。不法分子冒充他人或使用虚假证明材料办理公证、或继承人故意隐瞒其他继承人办理继承公证被发现后，公证处对其无任何惩罚措施，不法分子无任何损失，直接走人，再到其他公证处碰运气。

3.公证执业风险加大。公证风险越来越大，社会道德沦丧、诚信度低，越来越多的当事人为了达到自己的目的，使用虚假证明材料办理公证，或者冒名顶替他人办理公证，骗取公证书。不完全统计，公证机构一年约查获的假人、假证百余件、次，绝大多数是涉及房产的公证事项，总价值上千万元；这其中还有部分是涉外公证，不法分子一旦得手就会造成不良的国际影响。在日常工作中，公证员就是这样被形形色色的不法分子所包围，稍不留意就会被骗。

4.公证核实得不到配合。目前公证已被取消调查取证权，公证核实困难重重，被拒绝、被嘲笑、被折腾的情况屡见不鲜，这同样也是某些当事人跑了很多趟也办不成事的原因。因大量的虚假证明材料、冒名顶替的情况存在，公证机构加大核实力度，取得了非常好的成果。但是因历史原因，很多机构信息不能共享，而前往政府机关、婚姻登记、公安等单位核实时也往往不被理解，很多单位不接待、不配合，给公证处开展工作造成困难，也给当事人造成困难，很多当事人因无法核实而不能办理公证事项。

5.信息资源不能共享。资源无法共享，公证处无法查阅公民婚姻登记信息、房产信息、学历信息等社会资源，为防止公证质量事故，公证员只好要求当事人自己陪同公证员前往有关单位查阅，造成当事人的不便，致使有些当事人认为公证员在刁难自己。

6.公证执行证书不能获得法院的认可。许多法院对公证机构出具的执行证书不认可，造成公证机构为借款合同服务的赋予强制执行效力的债权文书公证书不能执行，使强制执行制度设计落空，导致当事人不满。

（三）体制机制有待完善

1.公证收费标准不合理。目前国家规定的公证收费标准已时过境迁，与经济发展与物价水平不符，且地方在此基础上又规定降半，公证收费标准低于公证成本，与公证机构承担的风险责任也是不成正比。

2.经费管理方式不够灵活。公证机构经费纳入预算管理，对聘用人员及公证业务特有经费的管理政策不明。对开展业务难以预见的经费支出，审批管理程序复杂，影响公证处的正常运行。

3.机构税费负担较重。市直两家公证机构业务收入上缴财政，所有正常运营所需支出均由财政拨付，财政预留30%作为事业发展基金及修购基金，但税务部门仍将在财政预留的30%资金作为利润征收企业所得税，再加上其他税费，公证机构在自收自支的模式下，负担过重，维持正常运营困难。

4.机构体制与机制不符。公证处现状为自收自支，这与事业单位改革将公证处归为公益二类的定性不符，一方面强调公益性事业单位的性质，另一方面没有任何政策和经费的保障措施，还要按比照企业缴纳各类税费。公证处在自收自支的模式下，只能以类似于盈利性的运作，靠自身的公证收入维持人员工资、办公开支、缴纳税费、上缴财政等各类费用。

5.人员工资总量控制措施不合理。对绩效工资实行定额总量控制的情况下，即使公证处业务收入再大，也不能突破总量，激励性不足。

6.公证质量评价体系不够科学。公证质量评价有待重新定位，不能以检查分数论英雄，公证质量事故“零容忍”造成公证员思想压力过大，工作的出发点不是为民方便办事，而是演变成保证不出错，导致开展工作谨小慎微，局限于条条框框，对新型业务不敢尝试。

（四）服务能力有待提升

1.公证队伍规模小。公证处进人渠道不明，现有在编人员数量不能满足提供公证服务需求，聘用人员身份不明、去留不定，不能达到所需要的相应人员规模。因人员少，公证处接待能力影响造成的投诉时有发生。

2.公证人员素质有待提高。随着经济与社会的不断发展，当事人对公证服务的要求越来越多样化，对公证队伍的素质也提出了更高的要求，公证员中能办理高端复杂公证业务所需的复合型人才少，大部分公证员只能办理普通的证明类公证业务，这种单一的服务方式远不能满足当事人的实际需求。

3.办公面积不足且结构不合理。全市公证机构办公面积普遍不足，接待、办证、制证、档案、文印等各功能不能科学合理划分，影响窗口服务质量和水平。

（五）公证队伍精神状态有待重振

综上各类因素，公证员被工作负荷、质量要求、调查无权、核实困难、风险压力、责任承担、社会攻击、收入不合理、多重监管等诸多困扰所包围，思想状态不稳，精神面貌不振，积极主动性不强，影响了公证的良性发展。

三、我市公证发展建议

第一，在新形势下，研究分析业务发展动向，拓展新兴公证业务，推动公证服务向证前和证后延伸，实现公证单一职能向综合职能转变。运用大数据、“互联网+”等新技术，优化服务措施，提升服务能力和水平。

第二，优化执业环境，推动公证事业健康发展。一是公证机构或者司法行政机关要加大信息化建设投入力度，充分利用现代技术手段，提升办证效率和服务群众的能力，健全公证管理系统和办证系统，逐步实现公证文书网上查询。二是要加大部门间信息共享，消除部门利益和信息不累，建立人口基础信息、公民诚信信息、违法犯罪人员管理信息、公民婚姻登记信息、不动产登记信息、证照登记信息等于公证机构的信息共享机制。保障公证的调查核实途径通畅，减轻当事人的举证负担，消除社会对办证难的误解。

第三，重新定位公证性质，理顺体制机制，并配之以明确、完善、规范的管理方式，合理确定公证收费标准。

第四，合理确定公证人员收入水平，平衡公证员责权利关系，制定收入分配政策时，要考虑和重视公证员执业的责任和风险因素。

第五，加快改革節奏和步伐，改革影响公证发展的不利因素，尽快出台有利于公证发展的政策和举措，让公证人员看到切实的改革和改变，重拾公证事业发展的信心。