周国光

摘要：对中国高速公路适度发展问题，根据国内外政府和权威机构发布的相关统计数据，在对中国、美国和欧洲相关国家的高速公路里程、标准、交通量、经济发展等因素进行比较分析和论证的基础上提出相关看法和政策建议。研究认为，中国公路网基础设施仍体现出总量不足的特征，在公路建设筹资中还应进一步深化公路基础设施投融资体制，应借鉴西方国家的经验发挥特许经营在高速公路筹融资中的作用。

关键词：公路网；高速公路；交通量；基础设施；筹资

中国公路网建设事业的快速发展充分体现了交通运输业在国民经济发展中的先行官作用。伴随着中国《2015年交通运输行业发展统计公报》《2015年全国收费公路统计公报》以及国外相关国家公路网发展等统计信息的发布，为中国公路网发展与美国、欧洲公路网发展的比较提供了资料依据。在高速公路网总规模已超过美国的新形势下，中国高速公路建设是否有些超前发展，自然容易成为学术界议论的话题。将中国与欧美公路网、特别是中国与欧美高速公路网进行比较，虽然靠此难以全面说明这一问题，但能够为这方面的讨论和进一步研究提供有益借鉴。国内一些媒体曾发表过这方面的文章，也提出了相关的观点，但笔者认为，一些陈旧的比较数据以及以点代面、以偏求全的不确切表述，有可能会对学术界的研究以及政府决策造成负面影响。以政府和国际权威组织提供的数据为比较基础来探索中国公路网的发展思路，有利于走出理解上的误区，这正是笔者撰写本文的基本初衷。

一、中美欧公路网的比较

（一）中国公路网的发展

1949年伊始，中国公路网总里程只有80 800 km。经过30多年的努力，到改革开放初期的1980年底，全国公路网总里程增加到888 300 km。改革开放促进了中国公路网的快速发展。到2015年底，中国公路网总里程达到4 577 300 km，其中高速公路123 500 km。近年来中国公路网和高速公路的发展状况如表1所示。

（二）美国公路网的发展

在学术界，樊建强等曾针对美国公路建设融资问题，对美国公路网涉及的相关事项进行了较深入的探讨。根据美国运输部联邦公路局发布的《2014年美国公路统计报告》，2014年底美国公路网总里程417.71万英里（不包括波多黎各，下同），其中高速公路64 912英里。按照1英里换算1.609km，2014年底美国的公路网总里程和高速公路分别为672.1万km和10.4443万km。1980年以来美国各年份公路网和高速公路的数据如表2所示。

按照功能分类，美国首先将公路划分为城市公路和农村公路两大类。在城市公路和农村公路大类中，进一步划分为洲际公路、其他高速公路、其他主干线公路、次干线公路、主集散公路、次集散公路和地方公路。

需要说明的是，美国运输部公布的公路统计数据中没有专门提供高速公路的数据。表2中的高速公路是按照统计表中的洲际公路和其他高速公路的统计数据合计而成的。

美国公路统计中没有对高速公路作出解释，但中国的一级公路基本上符合欧盟道路联合会公路统计中对高速公路的界定。2015年底，中国一级公路总里程为9.10万km。

（三）欧洲公路网的发展

笔者曾针对欧洲公路投融资体制，初步探讨了以欧盟为主的欧洲国家公路基础设施的发展及其可供借鉴的成功经验。目前欧盟道路联合会发布的最新公路统计是《欧洲公路统计2013》。该统计中披露的是欧洲相关国家2010年的公路数据。欧盟27国以及其他欧洲国家2010年公路网总里程、高速公路总里程如表3所示。

二、中美欧高速公路标准的比较

中美两国的高速公路统计中均提供了车道数。美国2014年底高速公路总里程为6.4912万英里，总车道里程为29.729 1万英里，平均车道数为4.58。这意味着，尽管美国有一些州际高速公路达到了16车道甚至20车道的标准，但总体体现的仍是以4车道为主的基本特征。

相比较之下，按照中国交通运输部提供的公路统计资料，2015年底中国高速公路总里程为12.350 0万km，总车道里程为0.548 4万km，平均车道数为4.44，应当说与美国的平均车道数之间并不存在实质性的差距。

相比较之下，同作为发达国家的意大利和法国，其高速公路也均以4车道为主。法国高速公路管理局提供的数据表明，法国2015年末9 111.9 km收费高速公路中，4车道高速公路6 794.3 km，占74.57%；6车道高速公路2 035.4 km，占24.53%；8车道及以上高速公路82.2 km，占0.90%；平均车道数为4.53。意大利收费公路桥梁隧道特许经营协会提供的数据表明，意大利2015年底5 988.8 km收费高速公路中，4车道高速公路4 073.5 km，占68.02%；6车道高速公路1 800 km，占30.06%；8车道高速公路115.3 km，占1.93%；平均车道数为4.68。此外还拥有国际隧道25.4 km。

三、中欧高速公路网与交通量的比较

进入21世纪以后，中国分年度交通量情况如表4所示。表4中，高速公路交通量为折合标准小客车；国道网和国道主干线交通量2005年以前为折合标准中型車；从2005年开始，为折合标准小客车。从2010年开始，国道主干线交通量改为国家高速公路交通量。

美国公路统计中没有提供高速公路交通量的数据，故本文主要借鉴欧洲收费公路桥梁隧道特许经营协会提供的欧洲有关国家收费高速公路的交通量数据进行间接比较。美国的总体经济发展水平和机动车保有量均高于欧洲；美国90%以上高速公路不收费，按照公认的道理，不收费高速公路的交通量至少不会低于收费高速公路的交通量。欧洲有关国家收费高速公路交通量情况如表5所示。

与欧洲按照自然车辆辆次统计不同，中国是将高速公路和国道主干线上的交通量换算为小客车交通量进行统计的。如果将欧盟有关国家的交通量也按照小客车进行换算，交通量数据会更高一些。

四、比较分析与思考

有必要说明的是，由于各国管理体制不同，导致统计存在口径上的差异。中国公路网不包括城市道路。住房和城乡建设部发布的2015年城乡建设统计公报中提供的统计数据表明，2015年底中国城市道路总里程为36.5万km。

中国统计年鉴提供的数据表明，2015年底，中国民用汽车保有量为1.722 8亿万辆（包括955万辆三轮汽车和低速货车）。公安部提供的资料表明，2015年底机动车保有量达到2.79亿辆。通过以上比较引发以下思考：

第一，从国民经济发展水平等诸多因素的影响考虑，在现阶段，中国究竟需要多少公路和高速公路？现阶段中国公路网的快速发展究竟是体现国民经济与社会可持续发展的一种适度发展，还是一种过度发展？

从有关媒体体现的政府部门和社会公众对公路发展的关注度来看，他们普遍欢迎公路网的快速发展；至今为止还没有部门和个人提出对公路网快速发展是否科学合理的质疑。相反，国家发展与改革部门以及交通运输主管部门总的观点和思路是：目前中国的公路基础设施仍体现出总量不足的特征。这意味着，公路网建设事业还需要进一步发展。

第二，如果现阶段公路网的快速发展体现了国民经济与社会发展的迫切需要，则中国公路网应按照怎样的模式发展？

很明显，在当前生产力发展水平下要进一步加快公路网建设事业，国外发达国家的经验只能借鉴，不能简单照搬。不可忽略的重要问题是：西方国家经济发展水平很高，人均GDP基本都在3万美元以上。按照世界银行提供的数据，2015年美国人均GDP 55 836.8美元，为中国同期人均GDP 7 924.7美元的7.05倍。尽管2015年以来欧元相对于美元在持续贬值，但2015年德国、法国和意大利的人均GDP仍分别达到了41 219.0美元、36 248.2美元和29 847.0美元，分别是中国2015年人均GDP的5.20倍、4.57倍和3.77倍。尽管中国多年来以较快的经济增长速度在发展，但2015年的人均GDP仍低于9 995.6美元的世界平均水平。

西方国家财政实力比较强，财政集中度一般在30%左右。尽管如此，仍感到财力吃紧，需要充分发挥车辆通行费和公路特许经营制度的作用。2015年底，中国收费高速公路11.7万km，占高速公路总里程的94.74%。相比较之下，法国和意大利收费高速公路分别为9 111.9 km和5 988.8 km，分别占同期高速公路总里程的76.57%和86.46%。中国2015年财政收入达到152 269.23亿元，比上年增加了5.8%，在GDP初步核算數676 708亿元中所占比重达到22.50%。除此以外，2015年全国政府性基金收入42 338.14亿元，比上年减少了15.9%。包括政府性基金在内的财政集中度达到28.76%，但仍无法加大对公路建设的财政资金投资力度。由于西方国家公路网基本形成，公路建设任务并非紧迫。近年来英国、德国、法国、意大利、日本等国家平均每年增加的高速公路只有数十公里，美国多一些也不过数百公里，而中国近年来高速公路则呈快速增长的势态，“十二五”期间中国新增高速公路4.94万km，平均每年9 880 km，超过2015年底法国收费高速公路总里程，接近2015年底法国高速公路总里程。“十三五”期间，中国还将投资建设超过5万km的高速公路，中国在公路建设上所面临的筹资重任不是西方国家所能比拟的。西方国家多年来一直实行比较完善的公共财政体制，除了国防开支和维持政府正常运转所需开支以外，巨额财政资金主要用于社会保障体系和公共事业支出。与此不同，中国目前正在努力建立适应社会主义市场经济发展的新型公共财政体系，但传统体制所形成的历史包袱还很重；近年来中国财政资金还将主要投向新农村建设、社会保障、医疗卫生、文化教育等领域，能够投入高速公路建设领域的财政一般预算支出资金还很少。所以，高速公路基础设施建设事业发展的资金需求还需要从进一步深化公路基础设施投融资体制改革中找出路，有必要借鉴西方国家的经验发挥特许经营在高速公路筹融资中的重要作用。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出的“完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展”的指导意见，就成为了近期高速公路行业筹融资的主要政策导向。

五、结语

他山之石，可以攻玉。欧美等国家在公路网发展方面取得的成功经验，可为今后中国公路网建设事业的可持续发展提供有益的借鉴。但借鉴他国成功经验的同时，还需要结合中国的国情，有效避免简单照搬所可能导致的“水土不服”。有必要认真贯彻落实中共中央、国务院的工作部署，实践行供给侧结构性改革的最新要求，统筹推进公路基础设施领域深化政府和社会资本合作改革工作，鼓励、支持和引导社会资本以特许经营的方式进入公路建设领域，推动公路基础设施建设事业持续健康发展。