颜运秋

中国环境公益诉讼专家陪审制度的确立与完善*

颜运秋**

环境公益诉讼案件审判过程中，法官对科学技术高度依赖，而审判组织则表现出整体专业性不足的弱点。为解决这一客观问题，有针对性地引入专家陪审制度是最简捷有效的方式。本文结合我国立法现状与司法实践，在对比分析了环境专家陪审员与职业法官、其他领域专家陪审员关系的基础上，提出构建“鉴定人-专家辅助人-专家陪审员”制度衔接机制的设想，并从选任条件、参审方式、适用范围、权利义务规定以及责任追究制度等方面，明确了环境公益诉讼专家陪审员的诉讼地位和参审程序规则。

环境公益诉讼 专家陪审制度 环境审判专业化

在专业型领域吸纳专家参与诉讼，协助职业法官质证、事实认定以提高裁判结果的专业性，已成为我国司法制度改革的一大趋势。环境公益诉讼证据的采集、鉴定、检验过程十分复杂，在实际审判过程中，当事人与法官往往依靠环境资源专家的工作进行采集、鉴别这一类证据，但不可避免地带来了专家分析过程中的人为化风险。专家辅助人制度的建立，虽然在一定程度上可规避一些风险，但因法官缺少对环境资源知识的充分认知，也难以解决他们之间因专门知识的隔阂引发审判组织对证据采信的分歧与争议，从而可能会使裁判结果与案件真实情况相去甚远。我国环境司法改革在事实认定制度上不断探索、破解其带来的新问题，专家陪审制度则是为破解这些难题而新增的制度之一。

一、环境公益诉讼专家陪审员的功能定位

环境专家担任陪审员是为了帮助环保法庭审理过程中破解环境公益诉讼的“专门性问题”。专门性问题具有以下特征：第一，它是建立鉴定制度与专家证据制度的基石。如果没有诉讼要解决的专门性问题，就没有司法鉴定等制度存在和发展的必要。第二，它是事实认定中的难点。认定事实不易，认定诉讼专门性问题更难。不仅因为事实认定者即法官缺乏评判专门性问题的专业知识和经验，还因为在处理诉讼专门性问题时，传统的逻辑方法如归纳法用处不大。第三，它与法庭科学存在着密切联系。它向法庭科学提出了要解决的任务，促进法庭科学的发展。反过来，法庭科学及其立足于上的自然科学、社会科学、人文科学，影响着诉讼专门性问题的解决。“专门性问题属于案件证明对象范围内的事实，不是公安司法人员可以直接作出肯定或否定回答的常识性问题或一般性法律问题，该问题的正式说明和认定权限被赋予特定机构和个人。”①陈光中主编：《中华人民共和国刑事证据法专家拟制稿》，中国法制出版社2004年版，第277页。

我国法律及相关规定在概念表达上将鉴定人、专家辅助人、专家证人、专家陪审员均采用“有专门知识的人”②《刑事诉讼法》规定的“有专门知识的人”属于鉴定人，《民事诉讼法》规定的“有专门知识的人”属于专家辅助人或专家证人。“技术专家”③1991年《最高人民法院关于审理第一审专利案件聘请专家担任陪审员的复函》开启了专家陪审员的先河。或者“具有特定专业知识的人”④最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》中“具有特定专业知识的人”属于专家陪审员。。其实，环境公益诉讼的专家陪审员与鉴定人、专家辅助人、专家证人、专家顾问及职业法官等在功能上是有差别的。

专家陪审员与鉴定人的共同点在于对事实认定的专业问题作出结论。不同点在于鉴定结论属于证据资料，鉴定人非案件的事实裁判者，而专家陪审员与职业法官一样作为案件事实的裁判者，可以当庭质询鉴定人并决定是否采信鉴定结论。法官不能轻信鉴定结论，必须由完善的证据审查程序才能保障对鉴定结论采信的公正性。然而，环境公益诉讼中的各种鉴定结论又不同于一般的证据资料，因其涉及生物、化学、地质学等专业知识，法官也难以辨别鉴定结论的真伪。包括我国在内的大陆法系鉴定制度缺乏一种有效的审查机制，从而使鉴定结论往往在未经详细审查的情况下为环保法庭所采信，适当地引进专家陪审员设置于环境鉴定意见审查机制中，能够弥补鉴定意见认定方面的缺失。

在环境公益诉讼中专家陪审员与专家辅助人虽然都是协助法庭解决事实认定问题的人，但两者存在很大区别。首先，专家辅助人可以结合质询情况向法庭就案件中涉及的专业问题提交书面意见，作为当事人陈述，由合议庭讨论后决定是否予以采信，具有一方当事人的偏向性，而专家陪审员具有司法中立性地位，其对案件事实的认定意见无需通过质证。其次，专家陪审员作为裁判者决定其对于鉴定意见的质询具有主动地位，而专家辅助人作为当事人的发言人发挥质证功能，只能在法庭要求其对于某一鉴定结论出具意见时才能发言，具有很大的被动性。

专家陪审员与专家证人的共同点在于其身份都是专家，都可以对案件事实作出独立意见，弥补职业法官专业问题的认知不足。但是两者间参与诉讼的角色存在不同之处。专家证人一般以证人身份参与诉讼，对案件中的事实问题提出自己的独立意见，其职责是帮助一方当事人取得实质证据，没有对事实的实质裁判权，由一方当事人向法庭申请出庭，其证言与普通的证人证言无异，需要通过质证。但是环境审判中专家陪审员拥有与职业法官同样的事实裁判权，其裁判对象是全案事实问题，其在诉讼中应当位于中立的第三者地位，公正且不偏向任何一方当事人作出事实裁判。

专家顾问与专家陪审员虽然同为职业法官出具专业意见，但是存在以下区别：首先，专家顾问存在于法庭之外，对法官出具的专家咨询意见不会对法官有法律上的约束力，但对于实际审判却影响很大，所以作为法官的咨询顾问应该设立严格的资格要求。专家陪审员存在于法庭诉讼过程中，参加合议庭评议，且对于案件事实的认定如无相反意见应当被合议庭采纳。其次，专家陪审员的裁判意见无需质证，而专家咨询意见虽然具有相对中立性，不同于专家证言有一定的立场倾向性，并非单纯就案件事实进行还原或描述，大多是对取证、采样等技术和整治方案进行科学上指导。关于专家意见是否需要质证，应该认识到专家咨询意见内容比较复杂，因此不宜“一刀切”。“对于专家就证据、损害后果及程度以及被告行为与生态环境损害之间因果关系作出的明确的技术意见，应经过质证，方能直接作为认定案件事实的依据;而对于救济方案等发表的意见，则无须质证可以作为法官裁判的参考。”⑤吕忠梅等：《环境司法专门化：现状调查与制度重构》，中国法制出版社2017年版，第193页。

专家陪审员与职业法官“同权同责”，区别于鉴定人等专家参与环境公益诉讼中，专家陪审员可以全案参与事实认定。专家陪审员的职责不同于前文所述的“专家顾问”对案件某一部分所解答的专家意见，从接到陪审通知之后就可以参与阅卷与质证，从始至终地把握案件事实。对于环境公益诉讼中专门性问题的认定，专家陪审员从阅卷开始就与当事人、鉴定人、其他专家等诉讼主体“面对面”沟通，亲自聆听鉴定人出庭作报告、专家发表意见等活动，直接观察当事人与鉴定人等的表情态度，直接察看证据实际状况加上言词方式简便快捷的优点，实践了司法的亲历性，有助于发现真实与提高效率。

不少学者围绕对专家陪审员应该只负责事实认定还是可以对法律适用提出意见产生广泛争议。力主专家陪审员只作为一个负责辅助法官审理事实问题的“鉴别者”的学者认为，法庭裁判是一种法律职业化活动，经过理论培训和实践锻炼才能胜任复杂的法律适用任务，难以想象不熟悉法律的人如何在法庭上行使这一职责。专家参与法庭诉讼只是为了弥补法官专业知识的不足，赋予专家陪审员充分的事实认定权即可，完善专家的法律素养以达到职业法官适用法律的程度不现实。“最好将专家陪审员的职权限制在事实认定问题上，而不应染指法律适用阶段。”⑥刘洋：《防止专家陪审员成为新的腐败增长点》，载《四川教育学院学报》2010年第11期。而有的学者则坚持我国法律早已明确了陪审员作为合议庭组成人员的“裁判者”地位，这意味着，除了无法担任合议庭的审判长之外，专家陪审员可以享有所有的审判权，包括实体权利和程序权利。笔者认为，环境公益诉讼案件中专家陪审员的基本功能在于补救职业法官认定环境案件事实方面专门知识的不足，从而确保对后续法律适用的准确裁量。环境公益诉讼中专家陪审员的优势一般也仅限于准确认定损害因果关系而非精确适用法律，适用法律需要深厚的证据分析能力与扎实的法律功底，作为非法律专业的环境专家很难作出判断，一般不应赋予其法律适用权。

二、我国环境公益诉讼专家陪审制度存在的问题

我国的专家陪审制度在一定意义上属于我国司法实践的产物，是从司法实践中发展出来的自有产品，“应被视为‘审判实践的智慧与创新’制度”⑦江必新主编：《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉司法解释理解与适用》，中国法制出版社2013年版，第200页。。环境公益诉讼专家陪审制度是在环境公益诉讼中，经一方或双方申请，或者法庭认为有必要时，由人民法院在环境专家陪审名单中选择一到两名专家担任陪审员，结合案件事实并出于专业认知，对案件事实作出理性裁判的陪审制度。它在制度构建中是人民陪审制度的重要组成部分，并非全部，仅在符合特定法定程序、适用条件时才能得以适用。“实践中，专家陪审制度由于缺乏成文法上的细节规范，导致因地制宜的情形数见不鲜，当事人也难以预测诉讼的进行，给当事人增加的诉累也成为一大困境。”⑧卞佳：《民事专家陪审制度研究》，西南政法大学2013年硕士学位论文。具体程序规则的空白不仅使专家会遇到尴尬，法庭也会陷入窘境，认定事实问题的专家成为法庭之外舆论的争议对象，进而导致法庭审理案件的偏向。专家陪审制度在实践操作中仍以各地法院自己决定如何具体运作，导致很多环保法庭在实践审判程序中存在混乱和随意。

（一）数量有限的专家参审严重影响其功能的发挥

“截至2011年底，全国人民陪审员总数为8万余人，其中党政部门人士占46.3%。”⑨牛建华：《回顾与展望——人民陪审员制度实践探索之观察思考》，载《法律适用》2013年第2期。《关于完善人民陪审员制度的决定》第14条规定，“中、高级人民法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取决定。”而基层人民法院因无权审理知识产权、海商事等专业性案件，所以从工作实际需要出发，他们一般不会挑选专业陪审员。

（二）缺乏可操作的专家陪审员选任标准与方式

由于环境专家陪审员要对证据或者专业问题作出审判，它们应具有相当的环境专业知识与经验，但是法律对此未作规定，以至于专家陪审员应当具备的学历要求、资质要求等问题不明确，造成在司法实践中建立专家陪审员名册的标准各异。尽管《关于完善人民陪审员制度的决定》第4条规定公民担任人民陪审员的条件即“一般应当具有大学专科以上文化程度”，但这根本不符合专家陪审员的专业性，而且所确立的“随机抽取”选任方式难以兼顾专家陪审员的行业特点。所以对专家陪审员的主体资格、选任标准有待作特殊规定。

（三）缺乏专家陪审员参审的程序性规定

在实践中专家陪审员启动存在三种形式：一方当事人向法院提出申请；双方当事人合意决定向法院提出申请；法院认为确有必要依职权启动。环境公益诉讼案件具有公益性的特点，社会影响大，但是让专家陪审员参与诉讼的时间、方式及具体程序却“无章可循”，极易导致权利义务被滥用或忽视、规避，影响了对公共利益的保障效果。

（四）缺乏具体的专家陪审员的权责规定

《民事诉讼法》第39条规定，人民陪审员在执行陪审职务过程中，具与审判员同等的权利和义务，此权利义务规定过于笼统，在激励机制上更是未作规定。实践中一般根据人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》中相关规定，首先陪审员构成犯罪时依刑法追究刑事责任，其次在具有该条规定的情形时可以免除其职务这两种措施，这样的惩罚机制显然是不够的，除了该决定规定的免职处分外，应该还可以建立其他的惩罚措施。

（五）专家陪审员之费用及报酬未有明确规定

其费用包括哪些、什么时候予以支付、支付的具体方式等没有作出规定，也未明确专家陪审员参审属于费用还是报酬等问题。环境公益诉讼专家陪审员来自各行各业，参与案件审理只是法律赋予的一项权利，但权利的行使需要有积极的动力，参与案件审理会产生许多费用，可能会减少收入。正如科斯定理认为，“一切制度安排的产生及其变更都离不开交易费用的影响。”⑩科斯定理的交易费用理论是研究经济学的有效工具，甚至解释人们日常生活中的许多现象。比如当人们处理一件事情时，如果需要付出的代价太多，人们可能要考虑采用交易费用较低的替代方法甚至是放弃原有的想法。因此，法律需要为专家参与陪审营造良好的环境，以制度保障其人身、财产的安全，以免挫伤其积极性。

三、完善我国环境公益诉讼专家陪审制度的建议

（一）明确环境公益诉讼专家陪审员的诉讼地位

专家陪审员的诉讼地位属于该制度的基础性问题，直接影响到该制度的实施效果，只有明确了专家陪审员与其他审判主体的关系，确定其在审判组织中的诉讼地位，才能构建专家陪审员的具体程序规则、诉讼权利义务以及承担的职责等问题。专家陪审员与职业法官的最大区别在于，专家陪审员具有事实认定的权利，但是一般不拥有法律适用权，而职业法官拥有绝对的法律适用权。“在实践中，有些‘专家陪审员’在一些案件处理上以专业能力赢得尊重，甚至‘比法官还法官’，被视为陪审功能作用发挥的一个亮点。”⑪廖永安：《社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析》，载《中国法学》2012年第3期。但是法律适用毕竟是高度职业化的职能，应由职业法官发挥所长。法律适用并非仅用法律条文进行简单的选择，而是在事实查明之后运用法律对特定的事实或行为进行评价，然后运用法律原则与法律解释予以充分推理的思维过程。专家陪审员与职业法官也存在分工合作、互相监督的关系，体现在合议制方面，专家陪审可以在很大程度上减轻法官的工作压力。为维持合议庭事实认定工作的正常运作，应当着重从两方面入手：第一，强调鉴定人、专家辅助人出庭接受专家陪审员询问，适当增强法庭中的对抗性；第二，帮助法官辨别鉴定结论、出具裁判意见，而且法官对于专家陪审员的意见若无相反必须予以倾听、分析、回应。

（二）构建“鉴定人-专家辅助人-专家陪审员”参审衔接机制

所谓“鉴定人-专家辅助人-专家陪审员”参审衔接机制，是在鉴定制度与专家辅助人制度相衔接的传统机制中，增加一个新的主体——专家陪审员。在该衔接机制中，鉴定人也不再处于核心地位，一般来讲三种主体将共同发挥法庭辅助性功能。此衔接机制具有如下特征：第一，该制度的三种基本主体包括鉴定人、专家辅助人、专家陪审员，其中鉴定人和专家陪审员是必然存在的主体，而是否需要专家辅助人则根据当事人与法官的实际需要自行决定。在原告无力聘请专家时，法庭可以结合司法援助制度从专家库中为当事人指定专家辅助。三种主体相互协作、互相监督，以发现真实为任务，共同协助法官认定与案件有关的涉及专业问题的事实。第二，全面而完整的机制有助于保证结果的公正性。由于环境公益诉讼涉及的事实具有科学复杂性，因此该参审衔接机制应包括完整的鉴定结论开示程序和质证程序。第三，由于该机制会消耗较大的诉讼成本，三种主体并存的普通程序应当慎用且为此设置严格的条件，即必须是诉讼标的高的环境公益诉讼案件，以实现程序的最佳“投入-产出”。

（三）环境专家陪审制度的程序设计

建立一个合理、规范的环境公益诉讼专家陪审员参与诉讼程序是保障专家陪审制度在环境公益诉讼领域得以实施的重要基石。只有存在具体的、具有可操作性的程序，才能保证专家陪审员在审判中充分行使其权利，达到维护公共利益的目的，使构建的“鉴定人-专家辅助人-专家陪审员”机制具有中国模式的意义。

第一，选任条件。“专家陪审员的资格应不低于鉴定人。”⑫陈如超、马兵：《中国法庭审判中的专家陪审员制度研究》，载《湖南社会科学》2011年第2期。专家陪审员要审查鉴定意见书，当庭询问鉴定人等专家，如果他的专家资格不等于或低于鉴定人，如何保证自己有能力做这项工作。有观点认为，“如果对专家陪审员有更高的资格要求，无疑会进一步冲击陪审员‘大众化’的司法民主根基。”⑬刘振红：《司法鉴定：诉讼专门性问题的展开》，中国政法大学出版社2015年版，第355页。这种观点有失偏颇，环境公益诉讼案件的科学性质决定了专家陪审员必须具备高知识技能，所以在选任条件上应当考虑：一要经过专业专项培训；二是在其所属的学科上通过职业资格考试；三无违法犯罪及学术造假等不良记录。

第二，选任方式。环境类的适格专家较少，而涵盖的专业又众多，若由基层法院结合各地协会上报市中院各自建立独立的专家库，难免狭隘甚至不可能。“应由省法院牵头建立专家陪审员库，以保证专家陪审员适应案件审判的需要。”⑭吕忠梅等：《环境司法专门化：现状调查与制度重构》，中国法制出版社2017年版，第190页。首先，专家库在专业背景上应该涵盖环境科学、生物医学、建工地质等多种学科，大学科下应再划分为不同的次级学科，将各专家分别划属于不同的学科组，每个次级学科不低于5人。而专家欲成为环境资源专家陪审员，采取自愿申请、协会推荐相结合的方式，由省法院审委会确定拟任人选，报同级省人民代表大会常务委员会任命。其次，对于专家陪审员的任期，一般以5年为期，应当定期更换。再次，环境专家的个案名册确定由法庭根据案件所需从对应类别中选取制作，同时应当保留当事人最后挑选的权利，以保障公正性和民主性。

第三，启动机制。专家作为专家陪审员参与审判程序并不是自己申请的，而是经过法庭合理安排参与诉讼的方式，受制于专家陪审员的启动时间、环节和程序，然后在审判过程中与职业法官共同协作，对其他诉讼主体进行质证。一般情况下，当事人决定是否启动专家陪审制度。开庭前任何一方当事人都有权向法院申请环境资源专家参与合议庭，由法院进行审查，对符合专家陪审案件范围的申请作出是否适用专家陪审的决定。当一方当事人提出环境专家陪审的申请，法院应当询问另一方意见，允许其在一定时期内提出异议，由法院对该异议进行裁定，以判定是否适用专家陪审制度。在环境公益诉讼案件中，当事人有时因为专业知识、诉讼技巧等各方面的限制，对专家陪审制度不甚了解，为保证案件实体正义之实现，也应赋予法院程序启动权利。

第四，回避机制。专家陪审员在诉讼中应保持中立性，而回避制度作为保障司法公正的制度，适用此种制度对于维护专家陪审员的专业立场以及消除其意见的偏向性具有重要意义。专家陪审员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人有权用口头或者书面方式申请他们回避：（1）是本案当事人或者当事人、诉讼代理人近亲属的；（2）与本案有利害关系的；（3）与本案当事人、诉讼代理人有其他关系，可能影响对案件公正审理的；（4）接受当事人、诉讼代理人请客送礼，或者违反规定会见当事人、诉讼代理人的；（5）曾做过本案的鉴定人、咨询专家、专家辅助人、证人的。

第五，费用、报酬及保障机制。环境审判专家基本上都为兼职陪审员，一般不予发放固定薪酬。但是参与案件审理会产生许多费用，故应把专家陪审员参审费用纳入法庭诉讼费用，原则上由败诉当事人承担。环境公益诉讼中原告败诉且确实无力支付专家费的，可从环境公益诉讼基金中支付。在支付交通费用、培训费之外应根据案件具体情况给予相应的岗位补贴或办案补贴，而且，因专家陪审员的专业素质较高且因办案付出的机会成本更高，故对专家陪审员的补贴报酬标准应适当拔高。

第六，权利与义务规定。事实认定权，具体包括：（1）在开庭前审阅案件材料，有相应的工作条件，向其他合议庭成员了解案件；（2）在法庭调查阶段协助法官对鉴定结论等涉及专门问题的证据的证明能力和证明力进行调查、核实，并进行案件事实的认定；（3）在法庭辩论阶段引导控辩双方围绕案件事实的焦点问题进行辩论，制止违反法庭纪律的行为；（4）在合议庭评议时，就案件事实、证据、损害结果评估以及救济方案的选择独立发表意见，须详细陈明理由、记录在案并经其本人确认；（5）若存在2个以上的专家陪审员，对专家陪审员的统一意见，无相反理由时，合议庭应当采纳；若专家陪审员对案件事实存在不同意见，其不同意见由合议庭表决采纳。职务豁免权和受保障权，具体包括：（1）专家陪审员以科学技术方法形成的判断，属于行使法定职权，应当受到法律保护；（2）专家在法庭内发表的关于案件的正当言论不受法律追究，不被非法免职；（3）人身、财产和住所受到法律的保护，使专家陪审员在参审过程中能够完全客观、公正地对案件作出独立审判，防止受到不利干预。环境专家参与案件评议既是权利也是义务。这要求环境专家在没有不可抗力等确实无法参审的正当理由情况下，不得缺席审判。在庭审中，专家陪审员依据掌握的专业知识，与合议庭共同认定案件事实，依靠良心和社会准则对事实进行裁量。

第七，责任追究机制。环境公益诉讼中涉及各类科学问题、技术争辩，而专家陪审员作为案件全部技术问题的裁断者，尽管在多数情况下可以依据自身的知识体系、经验或者“兼听则明”的程序来对这些专业问题作出适当理解。但是，一方面专家因主观原因无法避免利益驱动 ，可能作出颠倒黑白的错误结论；另一方面因客观原因，“专家也可能误用科学原理或者技术方法而形成错误的判断”⑮常林：《谁是司法鉴定的“守门人”？——关于司法鉴定管理问题的决定实施五周年成效评析》，载《证据科学》2010年第5期。。这种制度带来的负面效应，我们也不能忽视。因此除了前述参审程序进行约束外，还需构建专门的责任追究机制。专家陪审员的法律责任具体包括：第一，专家陪审员的信用责任。建立专家信用记录制度，定期披露包括鉴定人、专家辅助人的意见记录和其作为陪审员的评议记录，不仅可以维护专家不同于诉讼代理人的职业道德，而且还有利于促进其不断提高自己在诉讼中尊重科学

的信誉。建立专家陪审员信用责任制度更是一种威慑力量，专家会因惩罚的公开性降低事实认定的任意性。第二，专家陪审员的法律责任。如果专家陪审员出于主观原因恶意给当事人造成严重损害，比如在法庭上违背自身职业道德、故意作出不真实的事实认定的。首先，对于其作出的认定不予采纳。其次，还应当限制其在一定期限内再以专家身份参与诉讼。恶意与其他诉讼主体串通而故意误判，损害当事人合法权益，情节严重的应当以犯罪论处。

*本文系教育部2012年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”（12JZD037）、2014年度国家哲学社会科学基金重点项目“中国特色环境公益诉讼理论与制度研究”（14AFX023）、中国法学会2011年度部级法学理论研究重点课题“宏观调控程序法律问题研究”（CLS（2011）B07）、2011年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”（GJ2011B09）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0556）、中南大学“升华学者计划”和2014年度湖南省发改委项目“高新技术产业化与生态化统一的法制保障研究”的阶段性研究成果之一。

**作者简介：颜运秋，中南大学法学院教授、博士生导师。