刘琼芳

(福建师范大学经济学院， 福建福州，350117)

混合所有制导向下国有经济布局的改革思路

刘琼芳

(福建师范大学经济学院， 福建福州，350117)

优化国有经济布局是我国经济改革的重要内容。我国在国有经济结构调整方面取得一定成绩，但仍存在众多问题。当前国有经济行业分布过广，各地区产业结构趋同，造成重点领域缺失；国资监管体制不健全，国有经济的创新效率不能满足创新型国家要求。在混合所有制导向下，应明确国有资产功能定位，分类推进改革；组建国有资本投资运营公司完善国资监管体制；基于国家战略性目标增强资产流动性，推进企业兼并重组。

混合所有制；国有经济；布局；改革思路

国有经济是指资产归国家所有的经济成分，是人们在国家所有的经济成分中生产、分配、交换、和消费等各个环节上关系的总和。实现国有经济优化布局一直都是我国经济改革的重大内容，中共十五大以来，国家从战略角度对优化国有经济布局和结构采取了一系列整改措施。2013年11月十八届三中全会提出混合所有制是现阶段国有经济布局和结构调整的突破口，为国有经济的改革指明了方向。

一、文献综述

学者们分别从不同视角对我国国有经济布局和结构调整展开讨论，主要集中在几个方面:根据是否为国民经济命脉领域进行区分调整，李荣融[1]、王晓齐[2]、黄群慧[3]等认为国有经济布局应重质不重量，主张国有经济应集中投入关系国民经济命脉的领域，而在国有经济的非命脉行业实行退出机制，将退出的国有资本集中投入到关系国计民生领域的建设，充分体现国有资本为全民所有的属性；王晓东[4]、罗元青[5]认为国有经济布局应根据是否为竞争性领域进行区分调整，主张国有经济应退出竞争性领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，给予民企广阔的发展空间和开放的运作环境；王忠明[6]则从市场运行规律的角度，从企业、资产与经济三个层次来分析国有经济布局，指出亏损的国有企业应退出国有经济，遵循市场优胜劣汰的运行规律，通过市场主体的行为选择，实现有序进退，在公平竞争中实现国有资产保值增值，获得国有资产的最高效益；许向真[7]认为国有经济布局必须要做好两个坚持:坚持对自然垄断行业的绝对控制和坚持对战略性资源类的国有资产进行国有经营，这两类行业投入成本巨大、专用性强、进退障碍大，私人部门难以承载，由国有经济进行统一运作管理有利于企业保持平稳运作、经济可持续发展、市场稳定，防止重复建设、资源浪费和过度竞争。

以上观点是从不同的宏观角度来阐述对国有经济布局调整的看法，尽管每个观点都有一定的现实依据和理论支持，但都不够周全详尽。首先，考虑到关系国家经济命脉领域中同样存在着竞争性业务，应将这类业务从中剥离拆分出来，向民营企业开放，而不应由国家继续垄断经营；其次，国有资本进退的衡量标准不能仅定位于是否盈利，不同领域的国企具有不同的功能定位，不都是以实现保值增值为经营目标的。

二、国有经济布局和结构调整的演变历程

根据国家经济体制改革的脉络，国有企业改革可以划分为3个阶段[8]。

(一)1978至1992年:国有企业经营机制改革期。改革目标是实现企业“两权分离”，扩大企业经营自主权。在这一阶段，国有经济比重下降，但仍居于主体地位。1979年至1992年期间，集体企业户数由27万户上升到38万户，集体企业工业总产值占全国工业总产值比重由24%上升至35%，国有企业工业总产值占全国工业总产值比重由76%下降至51.5%(数据来源:《新中国六十年统计资料汇编》)。

(二)1993年至2002年:现代企业制度建设期。改革目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在这一阶段，国有经济比重稳中有降，国家出台了相关文件对国有经济进行战略性的调整:1997年，党的十五大提出对国有企业实施抓大放小、战略重组的决策，加大对1000家大型国有企业的扶持力度；1999年9月，党的十五届三中全会明确提出了国有经济布局战略性调整的方向，强调坚持公有制为主体，多种所有制共同发展，使得投资主体呈现出多元化。公有制经济占比由94%下降至38%，下降了56个百分点，国有企业户数由10万户下降到4万户，国有工业企业总产值比重由47%下降到40%(数据来源于《新中国六十年统计资料汇编》)。

(三)2003年至今:新国有资产管理体制建设期。2003年十六届三中全会指出，要进一步健全国有资本进退有序机制，将国有资本更多投入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域；2007年10月，党的十七大报告提出，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力仍然是国有企业改革的重要任务；党的十八届三中全会中提出要发展混合所有制，分类推进国有企业改革，实现国有经济布局结构不断优化升级。

经过30多年的国有经济布局和调整，国有经济的面貌焕然一新，呈现出以下特点:一是国有经济比重明显下降，国有企业数量大大减少。2000至2015年，国有工业企业数量由5.3万户减少至1.9万户，占全国工业企业数量比重由32.8%下降为5.03%，私营企业比重由13.6%上升至56.5%；国有工业企业资产总额占全国规模以上工业企业主总产值比重由66.6%下降到38.8%，私营工业占比由3.1%上升至22.4%。二是国有资本向大型企业集中。2003至2010年，全国大型国有企业户数由2765户减少到1727户，资产总额由72266亿元增加到433585亿元，平均每户主营业务收入由20亿元增加到131亿元，户均利润总额由1.1亿元上升至8.5亿元。三是国有资本向支柱性、基础性产业集中。2002至2009年我国国有石油石化、电力、煤炭、冶金、机械制造、建筑业资产总额年平均增长分别为:18.19%、15.44%、26.25%、18.81%、8.61%、21.86%；在纺织、食品、化学、建材等一般竞争性产业资产总额年平均下降分别为8.64%、5.97%、6.18%、6.31%(数据来源:根据《中国统计年鉴》数据整理)。

三、国有经济布局和结构调整存在的问题

我国国有经济布局的调整改革已取得了显著的成果，从改革开放初期的单一公有制经济逐步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构，国有资本效率得到明显改善，越来越向关系国家安全、国民经济命脉的领域集中，国有企业的控制力、影响力得到增强。但不可否认，在发展的背后一些深层次体制性、机制性的问题仍然存在，国有经济布局和结构仍存在不合理的地方，国有经济运营效率、整体效益仍有待提高，主要表现在四个方面:

(一)无统一的国有资产管理体制，资本市场体系不健全

目前，我国国有资产的监管职能分散在各个部门，还未形成统一监管。由于各部门监管力度、监管方法、监管目标不同，难以对各部门的监管形成统一的评判标准，使得国家不能客观、科学地分析整体监管质量；多头管理造成数据口径不同，难以获得客观可比的数据，不能了解国有资产的总体分布；建立在分散产权主体基础上的多个部门出资人监管，不利于对资产存量、结构变动的掌握，阻碍了国有经济布局和结构调整；另外，国有经济布局和结构调整需要依托资本交易市场这一平台，但目前我国资本市场体系不健全[9]，缺乏公开透明的资本运作平台，难以形成科学的定价机制，导致在资产重组和退出过程中产权信息分散、“内部人交易”，导致国有资产流失现象严重。

(二)涉及面过广，关键领域缺失

目前我国国有资本行业分布面积过广。在国民经济20个门类中，中央企业涉及19个行业；在国民经济94个大类行业中，中央企业行业覆盖率高达90%，且在竞争格局区域成熟的竞争性行业中仍有大量国企分布。例如在食品、饮料行业中，国有资产占比分别达到9.4%和28.9%；在黑色金属冶炼、有色金属冶炼、专用设备、汽车和铁路船舶航空设备行业的国有资产占比更高达51.2%、42.9%、30.9%、47.8%和56.8%(数据来源:根据《中国统计年鉴》数据整理)。国有资本行业分布过散，不仅挤兑民营企业的发展空间，而且在关乎国计民生、国家战略的领域投入不足。

(三)以行政手段进行调整布局，国有企业的创新效率有待提高

我国国有经济布局的调整主要以行政干预为主，通过大国企并购小国企、中央企业并购地方企业的形式[10]，将企业规模不断做大，但国有企业在国际市场上整体缺乏核心竞争力。经过多年的布局和结构调整，电信、石油、石化、铁路等行业仍处于高度垄断状态，垄断行业内竞争性业务进入壁垒高，民营企业在政企关系中处于劣势，受到准入门槛高、资金不足等多重限制，经营环境很不理想。而国有企业具有行政化和市场化两重身份，使其具有天然资金和资源优势，由于国企与民企处境的两极分化，使利益格局难以打破。

(四)地方国企产业结构趋同，效益有待提高

2014年我国地方国企数量为10.6万户，占全国国有企业的67.1%；中央企业数量约为5.2万户，约为地方国企户数的二分之一。地方国有企业的国有资本总量约20万亿元，占全部国有企业国有资本总量的54.8%，也大于中央国有企业的国有资本总量。虽然地方国企数量、资产总额远大于中央企业，但资源利用效率不高，经济效益有待提高。2013年地方国有企业净利润指标为0.58万亿，中央国企净利润为1.2万亿元，约为地方净利润的2倍。此外，据有关部门推算，东部与中部地区、中部与西部地区产业结构相似度分别为93.5%、97.9%(数据来源:根据《中国统计年鉴》数据整理)。经济结构趋同化严重说明各地区存在低水平重复建设、资源配置不合理等现象，导致生产集中度不高、难以发挥地区优势，严重影响了我国国有企业的整体竞争力。

四、混合所有制导向下国有经济布局和结构调整的新思路

我国国有经济布局还存在许多问题值得商榷，2015年9月10日出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》强调了推进混合所有制改革对优化国有经济布局和结构调整的战略意义，将混合所有制改革与国有经济布局和结构调整相结合是当前国企改革的重大方向。

(一)明确国有资产功能定位，形成集中范围、有序进退的产业布局调整

国有经济的快速增长引起了社会各界对于“国进民退”的热议。明确国有企业的功能定位、对国有企业实行分类治理是实现“国民共赢”局面的落脚点[11]。中国社会科学院工业经济研究所课题组[12]提出，国有企业的分类改革是深化当前经济改革的前提。2015年9月出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，其中商业类国有企业又划分为关系国民经济命脉关键领域的商业类国有企业和处于充分竞争行业的商业类国有企业。基于此标准，将国有企业划分为竞争性、公益性、特殊功能性三类领域。竞争性领域包括餐饮、旅游、建材装饰、纺织服装、食品加工、房地产等，以实现资产保值增值为目标，国有资本应逐步降低在这类型领域的持股比例，甚至做到完全退出，将退出的资本投向关系国计民生和符合国家战略目标的领域中，给予民营企业更多的发展空间，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，增强企业活力，实现资产保值增值；公益性类企业(国防军工、义务教育、基本医疗养老等)承担改善民生、提供社会福利的职能，这类型的企业应由国有资本绝对控股，把社会效益放在首位，剥离盈利性业务，将退出的资本专注用于提供社会公共服务上；对于涉及国家经济安全、支柱产业、高新技术类的特定功能性国有企业，国有资本应集中投入这一领域，最大程度上分拆出竞争性业务业务，通过引进民资发展混合所有制经济。另外，国有资本应逐步退出那些产能过剩、企业重要性下降领域，将退出的资本投入符合国家发展目标且发展前景巨大但目前较为薄弱的新兴产业，实现国有资本有序地从一般竞争性产业和产能过剩、竞争力弱的企业中退出，向公益性领域回归，向符合国家战略目标、提供社会公共服务、具有前瞻性的产业集中，形成进退有序、集中范围的国有资本布局。

从中央和地方国有资本的功能定位来看，中央应将资本集中投入到关系国家战略目标、国计民生和新兴工业领域；发挥战略指导作用，统筹各地区经济布局，改善地方产业结构趋同、经济布局分散的局面。地方应根据自身的功能定位，集中资本投入公共服务领域；集中建设对本地区经济有重大支柱作用的大中型企业；根据自身的地域资源优势发展相关产业。

(二)组建国有资本投资运营公司，实现政府从“管企业”到“管资本”的转变

2015年10月，国务院在《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中提出:“组建国有资本投资、运营公司，明确界定了国资监管机构与国有资本投资运营公司的关系，是完善国有资产管理体制的重要举措。”组建国有资本投资运营公司、实现政企政资分离是搞好混合所有制和优化国有资本布局的前提。一方面，政府必须放权到位，不干预企业的经营活动，将直接出资人身份委托给国有资本投资运营公司，为各种所有制提供公平竞争的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使企业有更多的经营自主权；另一方面，各参股机构与投资运营公司应形成纯粹的股东关系，国有资本运营公司履行直接出资人职责，按照国家或地方发展的特点和要求，因地制宜，将国有资本集中投入到关系国家安全、提供社会公共服务及高新技术产业，提高国有资本的运行效率，提高整个行业的竞争力，实现国有资本优化布局。对竞争力差、产业过剩的企业应实现退出机制[13]，对具有发展前景却因资金不足而周转不灵的企业应伸出援助之手给予扶持，待这类企业运作良好时再逐步退出，实现资产保值增值。

(三)出台相关配套制度，为民营企业发展提供政策扶持

此前，国务院曾两次颁布“36”条，提出鼓励、支持和引导私营经济，但现实中仍存在“弹簧门”“玻璃门”问题，民企在市场竞争受到多重限制，困难重重。2015年9月，国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出:“引入非国有资本参与国企改革，在石油、天然气、电力、公共事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。”要发挥混合所有制的优势，必须要激活民营经济的活力，利用国家政策的支持，充分调动民企的改革激情。要给予民营企业一定的话语权，让其掌握一定的股份比例，淡化所有制标签，让各种所有制企业享受同等的待遇、权利，在规则平等的环境中进行改革；国家应出台明确的法律和制度，通过具体的实施方案让民企响应国家的改革号召，同时要落实进入、退出保护机制[14]，降低市场准入门槛，取消歧视性规定，保证企业能够根据市场环境自由有序地进退，实现资源合理再分配；应加大对中小型民营企业的政策扶持，简化审批流程，实行税收优惠等财政支持[15]。只有给予民营企业充分的生存发展空间，才能最大程度地将混合所有制改革进行到底。无论对于国企还是民企，进行混合所有制改革都是双赢的局面，不仅能拓宽民营企业的融资渠道，拓展民营企业的成长空间，国有企业还可吸收民营企业先进成分，借鉴其创新管理方式，改善国企效率低下、机制不活等问题。总的来说，将国企与民企的优势相结合是实现国有资产优化布局、市场资源合理配置的重要举措。

(四)协调推进兼并重组，优化市场结构目标

自2003年国资委成立以来，通过兼并重组，中央企业的数量已从196家减少至近100家。2010年9月，国务院发布了《关于促进企业兼并重组的意见》，指出:“各部门各地区要把兼并重组作为贯彻落实科学发展观，保持经济平稳较快发展的重要任务。”企业通过兼并重组将优势进行集中整合，改善了行业分布过散的状况；优化国有经济布局，提高了整体竞争力；规避了同行业竞争过度造成的资源浪费现象，实现了资源的合理配置。并购重组不只适用于竞争格局饱和、产能过剩的企业，自然垄断行业也同样适用。在自然垄断行业，将其中的可竞争性业务进行剥离，向民营企业颁布特许营业执照，让非公有资本顺利进入部分垄断行业。例如，对于电信行业中的增值性业务，可通过混合所有制形式组建专业运营公司，基础性业务则由可由电信、移动、联通三家企业联合控股；电网行业，可将其中的设备制造业务向市场开放，让非公有资本参股；运输行业如航空、铁路，可根据区域性成立若干家航空、铁路运营公司。

(五)国有资本证券化，增强国有经济的流动性

2003年，中国证监会出台了《证券公司客户资产管理业务试行办法》，为资产证券化提供了系统的法律保障。2015年6月，国资委在《关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》中提出:“推动资产证券化，加大资本运作力度，实现资产价值最大化。”同年，国务院在《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出:“支持企业依法合规通过证券交易等资本市场，实现国有资本形态转换。”资本市场公开、透明的运作模式可以避免在改革过程中出现国有资产流失现象。第一，政府无法以行政手段干预资本证券化，能实现真正意义上的市场化改革。第二，监管主体多元化。国企进入到市场化监管环境，监管主体不仅有国资委，还有证监会、投资者、保荐机构等多重监管，使国企运行更加公开。第三，资本证券化能增强资本的流动性。当前国企改革的一大瓶颈就是资本缺乏流动性，不能实现有效的进退，导致资源配置效率低下，将国有企业的资产、债券等国有资产转换为可以自由买卖的证券，大大提升了资本的运行效率，使国有资本能更加集中投入于国家战略领域，实现国有资产的优化布局。

[1]李荣融.继续调整国有经济布局和结构，推进中国国有企业更多地参与国际竞争和合作[J].管理世界，2004(2):1－26.

[2]王晓齐.当前国有经济布局与结构调整须着力抓好的几项工作[J].经济研究参考，2010(42):28.

[3]黄群慧.“十三五”时期新一轮国有经济战略性调整研究[J].北京交通大学学报(社会科学版)，2016 (2):2－14.

[4]王晓东.国有经济的战略调整与国有企业的进与退研究[J].当代经济研究，2004(6):25－28.

[5]罗元青.国有经济布局的战略性调整与退出机制比较研究[J].生产力研究，2005(7):142－143.

[6]王忠明.改革开放与国有经济战略性调整[J].经济与管理研究，2008(2):13－20.

[7]许向真.国有经济布局与调整的若干思考[J].社会科学辑刊，2006(3):147－149.

[8]陈鸿.国有经济布局[M].北京:中国经济出版社，2012.

[9]孔玉生，蔡丽，姜孪娜.改革三十年国有经济布局演变分析[J].商业时代，2011(6):10－11.

[10]陈东琪，臧跃茹，刘立峰，等.国有经济布局战略性调整的方向和改革举措研究[J].宏观经济研究，2015(1):3－17.

[11]胡锋.国企改革中实施混合所有制探析[J].贵州社会科学，2014(10):110－113.

[12]张学勇.深入推进国有经济布局结构调整[J].宏观经济管理，2015(4):73－75.

[13]中国社会科学院工业经济研究所.论新时期全面深化国有经济改革重大任务[J].中国工业经济，2014 (9):6－24.

[14]谭江华.混合所有制完善导向下的国有经济布局再调整[J].现代经济探讨，2016(2):64－67.

[15]宋文阁，刘福东.混合所有制的逻辑[M].北京:中国工商联合出版社，2014.

Reform of State－owned Economy Layout under Mixed Ownership

LIU Qiong－fang
(School of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China)

Optimizing state-owned economy layout is an important task for China’s economic reform.China has made some achievements in the adjustment of state－owned economy structure，but there are still many problems.At present，state－owned economic industry is widely distributed and regional industrial structure is similar，making the lack of key areas；state－owned assets supervision system is not perfect and innovation of state－owned economy can not meet the requirements of an innovative country.Under the guidance of mixed ownership，it should clarify the function of state－owned assets，deepen the reform of classification，set up state－owned capital investment company to improve the state－owned assets supervision system，enhance asset liquidity and promote corporate mergers and acquisitions，which is based on national strategic objectives.

mixed ownership；state－owned economy；layout；reform ideas

F113

A

2096－3300(2017)02－0009－06

(责任编辑:杨成平)

2017－03－03

刘琼芳(1993－)，女，福建福安人，硕士研究生。研究方向:财政与国有资产管理。