朱 琳

(西南政法大学 法学院 重庆 401120)

【法律与社会】

驻监检察室如何保障被监管人申诉权探讨

朱 琳

(西南政法大学 法学院 重庆 401120)

根据法律规定，被监管人有权进行申诉，驻监检察室有职责保障被监管人合法的申诉权。由于我国申诉制度本身存在的一些不足，导致了被监管人申诉难的发生，这对于被监管人权利的保障以及对其改造效果都造成了不良的影响。因此本文从被监管人申诉着手，借鉴域外先进经验，对驻监检察室如何保障被监管人申诉权进行探讨，希望能对驻监检察官履行监督职能有所帮助。

申诉；驻监检察；被监管人；诉冤机制；域外借鉴

基于执行刑事强制措施和监禁刑罚的需要，被采取拘留、逮捕强制措施的犯罪嫌疑人或被告人及被判处监禁刑罚的罪犯，都必须被羁押在一个与社会隔离的场所接受监督、管理和矫治。羁押的实质是对人身自由的剥夺，而人身自由是一个人实现其他权利的前提与基础。依法被羁押的监管对象的合法权利既容易受到被羁押的同伴的侵犯，又容易受到管教干警的滥权或渎职的侵犯，因此保障监管对象的权利既重要又艰巨，成为决定监管场所安全、稳定及教育矫治效果的关键所在。

伴随着监管场所管理、教育与矫治日趋规范、科学和文明，我国监管场所发生脱逃、非正常死亡、伤害等事故已经呈现出显著下降趋势。但随着监管对象构成的变化、维权意识的日益增强，监管场所对外开放程度的不断加大，诱发监管场所发生事故的因素也出现了细碎化趋势，即管理者不当的管理方式、不到位的管理，甚至不当的语言，都可能诱发管教冲突，甚至演化为安全事故。为此，维护监管场所的安全和稳定，不仅要杜绝打、骂、体罚等滥用职权现象，而且要进一步建立健全监管场所的申诉机制，切实保障监管对象的合法权益。

一、建立申诉机制的必要性

(一)安全事故的频繁发生

人生不如意事，十之八九。处于羁押状态的监管对象，不仅常认为自己被羁押有冤情，而且在与其他监管对象相处，在接受干警管教过程中，也常会感到含冤或负屈。不管冤屈是否确实存在，皆可引起不良情绪。而这种情绪若得不到及时释放，则容易导致心理问题，甚至引发安全亊故。

常见的表现有：

1.自杀自残

发生在监管场所的自杀或自残，主要有四个方面的原因：一是因受到刑亊处分，或被采取强制措施后，觉得前途渺茫，或对不起自己的亲人；二是为逃避参加劳动、学习等改造活动；三是经历逮捕、羁押、判刑、服刑等巨大生活挫折亊件，不良情绪累积，出现心理问题；四是在人狱前已经存在心理问题，经判刑和服刑而恶化。以上四种原因虽可单独导致自杀、自残，但大多由羁押期间感受到冤屈所诱发。

2.暴力侵害

发生在监管场所的暴力侵害，主要表现为三类：一是管教人员针对监管对象的暴力侵害，大多发生在监管对象不服管教，甚至故意挑起事端的场合。而监管对象之所以对抗管教，还在于他们感到有什么冤屈。二是监管对象针对管教干警的暴力侵害，常常是因管教干警不当的管教方式、不公正的执法等，激起了激惹性很高的监管对象的愤怒情绪所引起。三是监管对象之间实施的暴力侵害，则都由相互矛盾冲突得不到及时化解，导致积怨，或情绪激愤所产生。由此，不论是哪一种暴力侵害，无不与监管对象感到冤屈有关。

3.群体事件

当监管场所发生伙食不好得不到改善，“牢头狱霸”横行霸道得不到及时处理，群体之间的矛盾得不到化解等情形时，监管对象就会感到冤屈，并可能进行群体抗争，以维护自己的权益。

(二)申诉机制的作用

1.安全保障作用

在监管场所，管教干警与监管对象之间由于存在着监管与被监管的关系，因此，双方在立场、观点乃至行为上都会不同程度地存在着对立。为使这种对立转向统一，既需要将监管对象针对管教人员和监管场所的对立、不满情绪，通过替代性对象加以宣泄而予以消除，又要善于利用存在于监管双方之间的张力，推动监管目标的实现。而建立监管场所的申诉机制，则能发挥场所的安全阀作用，降低场所安全风险。

2.反映信息作用

监管对象感到冤屈，一定有其自身和外在的原因，为此，建立申诉机制，可以使管教干警、监所检察人员及时了解监管对象的不满、相互存在的矛盾冲突，掌捶管教干警可能存在的滥用职权、渎职侵权行为。正所谓知己知彼，方能百战百胜。申诉机制的特殊信息功能，对提高检察监督效率，改进监管工作都具有极其重要的作用。

3.促进矫正作用

申诉机制包含着反映冤屈、调査冤屈事实、依制度处理冤屈的完整过程。在这一过程中，渠道畅通的申冤具有及时宣泄不良情绪的积极作用，而整个调査和处理冤屈的过程，也是一个宣讲法律、政策，展现公正、公平，分辨是非曲直的过程。对监管对象的矫正正是在这一个积极的互动过程中实现的。

二、被监管人申诉的现状

(一)法律的相关规定

被监管人申诉权是法律赋予被监管人的一项重要权利，对于减少、纠正错误，保障公民的人身权利和其他权利不受侵犯作用巨大，体现了国家对人权的保障和尊重，也是对公民申诉权保障的宪法原则的具体化。《监狱法》第7条概括规定罪犯的人身安全、合法财产和申诉、控告、检举权利不受侵犯。《人民检察院监狱检察办法》第43条规定“派驻检察机构应当受理罪犯及其法定代理人、近亲属向检察机关提出的控告、举报和申诉，根据罪犯反映的情况，及时审查处理”。

由上可以看出人民检察院驻监检察室对罪犯在服刑期间依法应当享有的申诉、控告权利是否得到保护，对监狱在处理时是否有侵权行为，实行监督，发现有违法情况，有权提出纠正意见。正确对待被监管人的申诉，保障其申诉渠道的畅通，对于提升改造效果，维护监管场所安全稳定，其重大意义不言自明。

(二)被监管人申诉的现实状况

1.申诉的方式有限性

一是罪犯直接通过自己监区管教民警转交申诉材料的方式，二是通过与家属会见时口头或书面委托其家属来进行申诉，三是通过向监区检察官信箱写信要求约见驻监检察官向其申诉。

2.申诉动机多样性

有的是受其他罪犯申诉的影响，盲目跟从，对申诉结果抱着无所谓的态度;有的虽然认罪，但觉得自己罪行与别人差不多，而处罚偏重，不服判决，希望得到所谓的公平处理；有的罪犯思想活跃想通过申诉得到民警或检察官的关注，混个脸熟，以期在以后改造的日子里获得关照。

3.申诉的心理复杂性

有的罪犯在申诉时有思想顾虑，心里很矛盾，怕被看成另类，怕自己在管教民警心目中的印象大打折扣，影响其评级、受奖拿积分，进而不能获得较大的减刑幅度早日出狱，违心地放弃了申诉；有的罪犯心存侥幸，明知自己的行为构成犯罪，仍期待奇迹出现；有的罪犯是心术不正，抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”无理纠缠。

4.申诉结果与监管安全紧密相关性

我国的罪犯人是集体关押的，罪犯生性敏感偏执，一旦个别罪犯申诉成功“鲶鱼效应”立马显现，申诉无果，在“老申诉户”暗示或别有用心的同号犯的鼓舞下屡次申诉，无所顾忌，分散民警精力，胡搅蛮缠，不安于改造，扰乱监管场所的安全稳定。

(三)驻监检察部门对待申诉的处理

《监狱法》规定人民检察院有权对监狱执行刑罚的活动依法实行监督。目前，我国所有的监狱中都有人民检察院的派驻检察室，驻监检察室监督监狱依法开展刑罚执行工作，保障监狱中罪犯的合法权利。驻监检察人员通过巡视监区劳动、学习、生活现场，和监狱建立相应的工作联系制度，查阅相关文材料，接受罪犯约见，进行个别谈话，受理罪犯申诉和控告。然而在实践中，驻监检察机关对罪犯的申诉权益的保障方面未尽如人意。

首先，驻监检察室充当第三人角色，以规范监管活动，维护罪犯合法权益为职责，本来是保护罪犯权利不受侵犯最可靠的第三人，但在现实状况下，驻监检察室却通常有意、无意的站在和监管场所相同的立场，使罪犯处于更为无助的境地。

其次，一直以来驻监检察室人员偏少，新刑诉法实行以后提出了更高的要求，事情繁杂，疲于应付，更有一些检察人员认为罪犯申诉就是在故意破坏监管秩序，逃避劳动改造的表现，从而不屑于处理罪犯的申诉。

最后，在工作方法上，对于申诉受理工作重视不够，不认真审查和研究，而是敷衍了事，工作方式简单被动，对于收到的罪犯的申诉材料，大多只是简单的一转了事，没有跟踪监督和督办，没有切实维护罪犯的合法权益。

三、域外罪犯诉冤机制的借鉴

(一)大陆法系国家罪犯诉冤机制

在德国，接受和调处监管对象的诉冤，主要是司法执行机关组建的顾问委员会。它可以接受申请、建议和控诉，可以了解有关关押、劳动、职业培训、膳食、医疗和改造情况。为此，其成员可在监房探访犯人和被收容人，与他们的交谈和通信不受监督。

在法国，设立了由法官、检察官、律师、议员、劳动场所的负责人、监察员、慈善机构人员或负责释放后的工作人员等众多人员所组成监督委员会。它负责监督狱内卫生、安全、饮食和保健工作、劳动、监规制度，以及对犯人的思想教育工作。委员会应向司法部长汇报其认为应 集的情况、提出的批评或建议。监督委员会在其附近的监狱每年至少召开一次会议，认为有必要时可派出一名或几名委员会成员视察监狱。

在日本，刑罚执行中，犯人可与一般公民一样，采取法律行动，向裁判所提起民事、行政诉讼或向检察机关提出申诉与控告，或采取其他狱外救济手段，以保障权利。

(二)英美法系国家罪犯诉冤机制

在美国，根据美利坚合众国第42号法典第1983款即联邦公民权利法案的规定，罪犯享有通过诉讼寻求权利保护的权利，因此，诉讼监督成了行刑监督的主要方式。但为了避免诉讼，监狱发展出各种替代诉讼的解决监狱与犯人之间冲突的方案，具体包括通过私告公调査官、调解、诉冤程序避免与法院打官司。私告公调査官是公共事务官员，往往是律师，有权调查各个控告问题并对公共机构的改进提出建议。雇用调査官的各州把他们看做解决狱内争端和上法院打官司之间的中介。以调解解决狱内纠纷，以减少上法院打官司，是正在发展中的非诉讼监督方式。调解人员受过专门训练，能够通过自己的调解促使争执双方理智处理问题。诉冤程序是解决内部纠纷的行政办法，用于解决监管人员的冤屈和囚犯的冤屈。美国国会通过了合众国第42号法令第1997款，要求州监狱在囚犯向联邦法院起诉之前竭尽全力做出补救，激发州监狱在系统内建立诉冤机构，以免打官司。诉冤程序须在90天内完成，而诉冤程序标准由美国总检察长负责公布，并负责检査监狱系统是否符合那些标准。在监狱范围内，诉冤委员会提出的申诉裁决通常会先送主管官员或督察，然后送交领导部门的委员。

在英国，在国务大臣的指定下，每一所监狱都设有巡视委员会，其成员由一般民众组成，但依法其中必须有2名以上保安官。典型委员会有12至16名，其职责包括定期前往监狱视察所有事务，任何受刑人都可以在其巡视监狱时提出申诉。委员会的任何成员可以随时进人监狱，随意进人监狱任何部分，会见每一位囚犯，并且不需要监狱官员的监视和监听，随时可以査阅监狱案卷。委员会必须就监狱的状况与管理向国务大臣提交年度报告，可以提出他们认为合适的任何意见和建议。委员会每月必须在监狱中召开一次会议。但是，如果较少的会议能有效地解决问题，可以延长会议间隔期，但一年最少要召开8次会议。

(三)我国港台地区罪犯诉冤机制

在香港特别行政区，监狱设立专门的投诉调査组处理罪犯诉冤，投诉调查组是惩教署署长委任的独立组别，按照ISO认证制度，迅速、彻底和公正处理及调査职权范围内的所有投诉。调査结果均由惩教署投诉委员会审核。委员会复检表示不满的受屈个案，署长则处理有关个案的进一步上诉。

在台湾地区，根据台湾地区“监狱行刑法”第5条第2款之规定:检察官就执行刑罚有关事项，随时考核监狱J4〕监狱与检察机关一样隶属于法务部，对监狱刑罚执行的监督，除检察机关的监督以外，还有“法务部”派员巡察监狱。根据台湾地区“监狱行刑法”的规定，“法务部”派员巡察监狱，每年至少一次。而监狱内部的诉冤机制则更为完备。

(四)域外的先进经验

1.重视接受、调处罪犯的大小冤屈

从域外诉冤机制涉及的管教对象的冤屈大小情况看，他们不仅重视接受犯人对生效判决的申诉及管理人员严重侵犯人权人员的控告，而且十分重视处理犯人日常服刑所引起的细碎的冤屈。对于小的冤屈虽然仍可由管理部门处理，但同时还有中立的机构调处。

2. 罪犯的诉冤渠道多且畅通无阻

域外监狱罪犯的诉冤，可有多种渠道，如向有关机构寄发申诉、控告信等。最具特色的是行刑监督主体，通过定期或不定期的巡视、巡察，直接接受罪犯的申诉、控告，或直接约谈犯人等方式发现问题。然后分不同情况，有的可以直接调査处理，有的交由管理部门解决，有的则向行政首长或有关部门报告。

四、完善我国申诉机制的建议

(一)规范司法行为，转变观念，重视罪犯合法权益的保护

转变司法人员的执法观念，规范司法行为，提升法治思维，严格依法办事，是改革和完善罪犯申诉制度的重要保障。因此要加大对司法人员的业务培训，确保执法人员牢固树立“罪犯首先是人，以人为本”的观念，提高综合素质，以科学的态度对待罪犯申诉，只有这样“良法”才能落地有声，合法权益的保障才不是一纸空文。

(二)畅通诉冤渠道，完善监督结构

首先，要加强监管部门内部的层级监督。监管场所的上级管理部门与管理人员，具有直接接触监管对象的便利。但长期以来，他们到场所巡视主要关注的是监管安全，因而很少接受监管对象诉冤。为此，有必要确立防范累积之冤即是安全的观念，逐步将接受监管对象的诉冤作为上级领导巡视监管场所的一项重要职责。

其次，建立社区趋向的社会监督组织，充分发挥民主监督的作用。监管场所必须与社会隔离，但不应该对社会封闭。由人大代表、政协代表、普通公众等组成的民间监督组织，由于与冤屈或双方当事人没有利害关系，因此容易获得监管对象的信任。他们一旦被赋予独立的监督权，很容易做到经常性地接触监管对象，接受诉冤甚至调处冤屈。

最后，增强检察监督的独立性。检察机关作为专门的法律监督机关，在监管场所都设有监督机构，配备有专门人员，照理既容易获得监管对象的信任，也有条件经常接触监管对象，是接受监管对象诉冤的最佳渠道。

(三)强化法律监督职能，畅通罪犯申诉渠道

1.主动作为，强化监督效力

监狱在处理罪犯的申诉的过程中时常会发生一些侵权行为，主要表现在两个方面：一是扣压罪犯申诉信件，片面认为，罪犯申诉就是不认罪服法，不接受改造，监狱对她们的思想教育改造无效，因而压制罪犯的申诉。二是对控告、检举监狱内部的信件、材料，不仅予以扣留、销毁，而且会创造机会让控告、检举的罪犯看不到驻监检察官。实践中，对这类罪犯进行打击、报复的手法比较隐蔽，驻监检察官是很难发现的，因此在监区巡视检察时要做到眼观六路，耳听八方。

目前驻监检察的监督方式主要是针对违法违规行为发出检察建议或纠正违法通知书，监狱收到书面纠正意见后在规定时间内整改并将整改情况及时反馈给驻监检察室。但是，实践中有些监狱收到建议后思想上不够重视，只是草草回复一份整改情况说明，事实上却没有落实整改，加上驻监检察人员对监管单位职能处室人员比较熟悉，抹不下面子，有时也是应付差事没有及时跟踪落实，监督到位。因此对于罪犯的控告、申诉，驻监检察人员不但要抛弃官僚主义作风，换位思考，实事求是按照相关规定认真办理外，还要求驻监检察人员要具备高度的事业心和责任感，具备跟踪监督不达目的不罢休的决心和毅力，通过办理罪犯的控告、申诉，维护社会的公平正义，提高法律监督效力。

2.积极履职，方式灵活多样

(1)加大宣传力度。在监区设立检务公开栏，抓住每月的罪犯接见日的机会到接待室向罪犯家属发放宣传资料。

(2)建立罪犯申诉档案。利用现有条件，建立罪犯申诉信息档案，一人一档，对合法权益是否得到有效保护进行动态监督和全程监督，也有利于日后备。

(3)研究分析罪犯，善于处理问题。罪犯入狱后，面对监狱内森严的等级管理制度，很小心地隐藏自己。驻监检察人员在巡视劳动、生活、工作场所应该做到：望，以观其色：有的罪犯内向胆小且在监区的所有活动是受限制的，驻监检察官在巡视检察时眼睛要亮，看到一直注视着你的罪犯要主动靠上去问其原由；闻，以听其言：认真倾听罪犯申诉，仔细分析，注意其语气变化；问，以察其心：多问少答，灵活应变，以探知其内心真意；切，以动其情：与罪犯交流时要放下架子，态度端正，不要无端打断其倾诉。只有以自身的实际行动关心、感染罪犯，建立信任，让其敞开心扉，合法合理申诉，从源头上减少滥用申诉权。

3.踏实勤奋，疏通申诉渠道

驻监检察室最主要的职责是维护监管场所的安全与稳定，监督到位而不越位。通过参加狱情分析会和监区周分析会，了解罪犯的思想现状，经常与监管一线民警沟通交流，掌握监管现状，在监区中进行法制教育讲座，提高民警遵法、守法意识，“法无授权不为”，提升人权保障观念，发放问卷调查表，听取她们对驻监检察工作的意见和建议，同时要努力钻研业务，以过硬的法律素养和踏实做事的人格魅力获得监管单位的信任，只有这样才有可能真正做到渠道畅通，切实维护罪犯申诉权。

(四)完善相关立法

在刑事诉讼法中或者出台专门的申诉法律法规，对于申诉的受理部门、级别，处理申诉案件的期限以及回复的具体形式，罪犯申诉的理由、罪犯在知道或应当知道其申诉权后申诉的起止日期，在服刑期间的申诉次数做统一的规定，做到有章可循。细化《监狱法》关于处理罪犯申诉材料的规定，对于监狱可以自行处理罪犯的控申材料做出严格限制，完善转送其他部门处理的材料的期限、备案、回复及催告等相关规定。在合适的时机，促成完整专门的国家申诉法的制定和颁布。

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Appeal right of regulatory person

ZhuLin

(LawSchool of Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120)

According to the law,regulatory person have the right to appeal which the prison agencies the people’s procuratorate found need to protect.Because the appeal system itself exists some disadvantages,prisoners can’t appeal.This is not conducive to rights protection.Conference to the foreign experience,to make prison agencies the people’s procuratorate found play a role is necessary.

Appeal;prison agencies the people’s procuratorate found;regulatory person;mechanism;foreign reference

2017-1-20

朱琳(1993-)，女，吉林白山人，本科毕业于西南政法大学，专业为刑事诉讼法，研究方向为刑事诉讼法理论，现为西南政法大学法学院刑事诉讼法研究生。

D916.3

A

1674-2885(2017)01-63-06