翁鸣

在全球流域治理过程中，莱茵河流域管理是一个成功案例，它包含了科学与民主治理的重要经验。二战结束后，欧洲工业迅速复苏和发展，大量工业废弃物泄入河流，莱茵河遭受了严重污染，并且曾被称为“欧洲的下水道”。同时，大量开垦河流湿地、修筑大坝、河道裁弯取直，导致了生态环境破坏、洪灾频繁。但是，莱茵河国际保护组织敢于直面问题，总结经验教训，制定治理目标并开展有效行动，各成员国之间密切合作，历经多年的努力，现在莱茵河边人与自然和谐相处，重现了生命之河的美丽景象。

位于欧洲重工业区的莱茵河

莱茵河是位于欧洲西部的最大河流，也是一条与农业、工业和沿岸人民生活密切相关的重要河流，总共涉及9个国家，流域面积大约18.5万平方公里，长度达1320公里，平均流量為每秒2200立方米，是名副其实的国际性大流域。

莱茵河具有良好的水流条件，常年自由航行里程超过700公里，是世界上最繁忙的内陆航道之一。莱茵河流域沿岸的平原农业较为发达，其支流的峡谷地区大量种植葡萄等农作物，并酿制和销售高质量的葡萄酒。莱茵河流域人口约5000万，城市化特征日益明显，其中1/3人口集中在几个地区，德荷边境的鲁尔工业区是最大的聚集区。聚集区基本上位于干流，或干流与运河连接的地区。

莱茵河不仅作为一条航运的通道，发挥着内陆航运的功能，而且在阿尔萨斯平原开发水电，在河流下游逐渐变为供水水源。同时，莱茵河沿岸又是化学工业和其他工业的主要基地，在20世纪欧洲工业化发展中，莱茵河周边建起密集的工业区，以化学工业和冶金工业为主。从1900年至1977年，莱茵河中的铬、铜、镍、锌等金属离子严重超标，河水已达到有毒的程度。20世纪中叶，莱茵河发生了许多污染环境的重大事故，引发了欧洲社会的极大关注，一些国家开始重视莱茵河流域的治理工作。

上世纪80年代前期，莱茵河治理成果效果并不明显，河流污染事件仍在不断发生。最典型事件是1986年瑞士桑多斯发生火灾，消防时使用莱茵河水灭火，导致大量农药流入莱茵河，造成大量鱼类和有机生物消失。这起事件引发了欧洲公民的震惊和愤怒，人们走上街头举行抗议活动。荷兰的饮用水和鲜花产业也因来自德国和法国的工业污染而深受其害。上述社会行动成为一个有力的历史契机，激发了人们对工业化危害的反思和对生态环境的渴望，推进了保护和治理莱茵河流域的重大政策和措施出台，这为莱茵河治理和重现自然的生命之河，发挥了至关重要的作用。

莱茵河流域治理

莱茵河流域治理可追溯至20世纪中叶，1950年7月，由荷兰提议成立莱茵河保护国际委员会（ICPR），早期成员有荷兰、德国、卢森堡、法国和瑞士，共同应对莱茵河污染问题，欧盟于1976年加入该组织。ICPR成立初期收效甚微，经过60多年不断改进，该组织已发展成9个国家之间高效率合作机构。它不仅设有政府组织和非政府组织参加的监督各国计划实施的观察员小组，而且设有许多技术和专业协调工作组，包括水质、生态、排放、防洪、可持续发展规划等工作小组，将治理、环保、防洪和发展融为一体，形成了统筹兼顾、综合治理的科学理念和整体战略。

ICPR秘书长本·范德韦特灵指出，多国合作的起步阶段是最困难的，需要达成共识、确定问题在哪里。ICPR刚成立时，针对当时莱茵河面临的污染问题，把建立检测机构并兴建污水处理设备，确定为优先解决的问题，这不仅体现了以科学方法和实事求是为原则，而且找准了问题的突破口，形成了共识的基础。ICPR最初确定为对莱茵河污染进行调查研究，并对氯化物污染源进行调查。调查结果显示，法国钾矿排放物占据氯化物污染源之首（占总排放量的1/3），德国位居第二。与此同时，ICPR成员国意识到，在处理莱茵河污染问题上需要专门的组织进行协调并提供建议。

1963年《伯尔尼条约》签署，ICPR获得了为莱茵河污染防治提供建议的权力，并设立了秘书处。但是《伯尔尼条约》并未涉及氯化污染物的削减和防治方案，此后一段时间内，莱茵河污染问题更加严重。1972年第一届莱茵河部长会议就化学污染物和氯化物相关问题达成协议，开始制定《化学污染物公约》（CCP）和《莱茵河氯化物污染防治公约》（CPRACP）。

1976年12月，ICPR成员国签署《莱茵河氯化物污染防治公约》。该公约规定，1980年1月1日之前，法国要削减60%的氯化物排放量，荷兰、德国和瑞士分别承担治理费用的34%、30%和6%。尽管80年代前期做了不少治理工作，但未能解决莱茵河的物种消失问题，生态退化依然很严重。1986年发生桑多斯污染事件，这为新法规的出台创造了重要条件。

针对桑多斯污染事件，ICPR迅速举行了3次会议，并于1987年制定《莱茵河行动计划》（RAP），力争用先进的技术手段和严格的生态指标，促进莱茵河生态系统的恢复，并制定莱茵河预警机制以防止突发污染事件发生，见下表。

《莱茵河行动计划》实施结果表明，大部分目标已经完成甚至超额完成。1985～2000年，大部分点源污染源的处理率达70%～100%，生活废水和工业污水的处理率也达到85%～95%，莱茵河的大部分物种已开始恢复，部分鱼类已经可以食用。这项治理计划显示，以科学论证和规划为指导，以生态环境的整体改善为前提，以高等水生物为生态恢复指标的做法取得了成功。

莱茵河合作机制

莱茵河流域途径多个国家，多国之间合作治理是成功的重要因素。莱茵河合作治理的核心机制是莱茵河保护国际委员会（ICPR），该流域组织合作的原则是：以成员的共同认识作为合作的基础，只有取得共识，才能形成真正的合作；ICPR作为莱茵河合作治理的纽带，具有将各成员国的治理愿望凝结为共同目标，并转化为美好实现的关键性作用；ICPR具有多层次、多元化的合作功能，既有政府间的协调与合作，又有政府与非政府的合作，以及专家学者与专业团队的合作。

合作基础。莱茵河治理取得成功，首先是沿岸各国人们具有合作治理的共识和愿望，这是国际合作的基础。早在19世纪，莱茵河沿岸就开始修建码头、发展航运，之后又修建铁路和公路，莱茵河地区成为欧洲西部繁忙的交通枢纽。交通便利带动了工业发展，莱茵河地区成为重工业和化学工业基地的同时，莱茵河污染问题日益严重，地处下游的荷兰深受其害，这是荷兰最先召集共同讨论莱茵河保护、寻求共同对策的原因。

需要指出的是，ICPR的前身是一个自由的国际论坛组织，随着社会公众对莱茵河污染的关注度越来越大，客观上需要有一个专门的研究和监督机构，于是该论坛就发展为莱茵河沿岸国家和欧盟代表共同组成的国际组织。由此可见，ICPR的诞生是与该流域人们对莱茵河治理的共同认识密切相关，即使ICPR成立后，该组织仍然保持着一定的非官方色彩，仍然具有各国政府与非政府组织合作、官方组织与学术机构合作的特征，这充分体现了上述共同认识已经渗透到ICPR的理念之中，并转变为人们的社会实践。从这个意义上讲，共同认识就是莱茵河合作机制得以生成，并发挥重要作用的思想基础。

合作纽带。ICPR作為区域性国际组织，其联接和纽带作用非常显著。ICPR主要有两部分：一是政府之间合作机构，另一部分是非政府组织机构，两者相互协调合作，共同构成莱茵河跨国合作机制。它有三个层次：第一个层次是权力机构，包括全体会议和协作委员会，最具实权的是各国部长级会议；第二个层次是秘书处和项目组，负责在决策通过后实施战略措施；第三个层次专项工作组和专家组，在每个项目中，工作组和专家组相互配合，共同完成专项工作。

在第一个层次，协商机制有部长级会议、决策方式和惩罚措施三种形式。部长级会议决定ICPR的一切重大决议，决议通过后不仅具有一定的法律约束力，而且便于统一执行和互相合作，各成员国都需要共同遵守，这是沿岸国家之间互相合作的重要纽带。

在第二个层次，秘书组不仅是常设性工作机构，而且承担ICPR与各成员国、非政府组织、专家学者之间协调沟通的重要职能。秘书处由12人组成，负责ICPR的日常事务，自行筹措活动经费。其主要任务是负责实施制定计划，协调各成员国之间关系，促进沟通交流，参与莱茵河管理，执行具体立法和监督工作，以及定期提交工作报告。

第三个层次，对于各项专业性工作，是由一些专项工作组和专家组承担。ICPR设有三个常设工作组和项目组，即排放水质组、防洪组、生态组、可持续发展规划专家组等，分别负责水质监测、莱茵河流域生态系统的恢复重建以及污染源监控等工作，为ICPR决策提供草拟方案。

合作方式。ICPR不是一个完整意义上的官方性机构，更像是一个多层次、多元化的合作平台，它具有很大的包容性、参与性和非政府组织特征，能够调动各成员国政府、专家学者、非政府组织、新闻媒体、相关利益体等积极参与。其中，有政府层面的部长级会议，这是协调各成员国利益并达成一致性行动的重要机制，但是ICPR不具备处罚成员国的权力和职能，这需要借助于它的非政府组织性能，这体现在独立性、公正性、科学性、监督性等方面。

ICPR的独立性表现为资金自筹，不依附于某个成员国或利益团体而独立存在，能够独立自主地开展各项工作；ICPR的公正性表现为公开透明，动员广大民众参与调查研究，开展不同意见之间讨论争辩，从而选择最优的可操作方案；ICPR的科学性表现为它不仅具有较强的专家团队，而且能够协调相关大学和科研院所参与技术研究，对水质、水文、气象、地质、环保等多种数据，运用先进技术手段进行综合性分析；ICPR的监督性不仅表现为技术手段，而且其非政府组织强化了其监督职能，既有监督企业和民众的行为是否失当，也有监督政府是否履行了承诺，形成有社会影响力的监督效果。

国际经验的启示

从治理理论看，跨国合作治理机制的优越性在于：它能在整个政府与非政府力量的基础上，既发挥政府在制度保障方面的优越性，又发挥非政府组织在动员、调研、监督方面的作用。以ICPR为例，它在整合了政府与非政府力量之后，确实既发挥了政府的法律保障、制度保障和制度约束的作用，同时又发扬了非政府组织在国际性、动员性、超前性和监督性方面的作用。

ICPR的显著成就与其政府性组织提供的较为完善的制度保障紧密相关。ICPR部长级会议是成员国政府协商决策的机构，代表成员国政府的立场，这是赋予ICPR的政府性特色。部长级会议通过一系列决议章程，为ICPR的环境治理提供了法律保障、制度保障和制度约束，这使得ICPR能够正常、有效地运行，也使ICPR的政策能够得到成员国政府的认可与实施。

ICPR制度保障包括：一是综合决策机制。莱茵河是一个综合性系统，并具有跨境性，要用一种整体的观点看待其治理。ICPR部长级会议规定，各流域国家应在ICPR的主持下，就流域重大事项进行协商和决策，将人口、资源、环境与经济协调、可持续发展这一基本原则融入决策之中。

二是沟通与协调机制。“协调机制能节约合作的运行成本与参与者之间的交易成本”，通过设定合理的协调机制，ICPR能够激励人们为集体做贡献，从而实现个人积极维护公共利益，最终取得治理成效。

三是政府间的信任机制。一切合作都是建立在信任的基础之上，“互相信任可以推动地方政府间合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果”。ICPR通过树立“共赢”的利益意识，使流域内上下游的各地方政府应该意识到：构建共同治理水污染目标的重要性和紧迫性，强化了认同感，促进各地政府更好的合作。

四是流域环境影响评价机制。合理的评估是确定问题的重要途径，国际流域环境影响评估制度要求流域所在国，对其即将实施的有关项目进行跨界影响评价，同时还将项目提交给流域管理机构和国际组织进行评价，这是保证ICPR流域管理落到实处的重要环节。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）