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浅析我国非政府组织的发展路径

2009-06-21白晓静

中小企业管理与科技·下旬刊 2009年12期
关键词:非政府公益性志愿

白晓静

摘要:作为市场经济与法治国家的一项重大机构创新,非政府组织的发展有效地解决了我国社会发展中存在的很多问题,其独有优势和创新特性在社会发展中大放异彩。但从总体上看,我国非政府组织还不能适应经济社会发展的需要,因此应通过规范引导和大力发展非政府组织,建立健全管理非政府组织的法律法规、加强对非政府组织的监督与管理以及促进非政府组织的自律建设和能力改造等,更好地促进我国非政府组织的发展。

关键词:非政府组织行政管理发展路径

1非政府组织的基本概念

非政府组织,英文全称为“Non-Governmental Organization”,缩写为“NGO”。由于强调重点和角度的不同,在不同的国家或地区,甚至同一国家或地区内对非政府组织有着不同的称谓,如“第三部门”(the Third Sector)、“非营利组织”

2非政府组织的特征

关于非政府组织的特征,萨拉蒙将其归纳为组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性五点,本文主要根据萨拉蒙的观点,结合国内外其他学者的研究,将非政府组织的特征总结为以下几点:

2.1非政府性。凡是政府机构、政府附属机构或政府控制下的社会组织,以及政府间的国际组织,都不属于非政府组织。这里的非政府性,主要是指它不属于党和政府的组织系统,相对独立于党政权利机关,而不是指它完全与政府没有关系,非政府组织同样也可以由政府创立,受政府引导,得到政府资助1191。

2.2非营利性。非政府组织的活动或它们所提供的产品与服务,都不是以利润为导向的。各种追求利润的营利性组织,如公司、银行、以及西方国家中的大众媒介等都不是非政府组织。非政府组织的资金来源可以有多种渠道,如各国政府、政府间国际组织、企业和社会募捐等。

2.3非政党性。非政府组织不谋求国家政权或其它任何政治权力,不介入政治权力之争。

2.4志愿性,非政府组织的成员都是自愿加入,不受任何强制力的作用,旨在帮助组织实现目标、达成使命。志愿精神是非政府组织重要的精神资源,基于志愿精神形成的志愿活动是非政府组织的重要特征之一。志愿性包括三层含义:一是组织的志愿性,即组织的成立、成员的参加、资源尤其资金的集中都是以志愿为基础:二是服务的志愿性,即非政府组织提供公共服务是基于志愿精神,而不是如政府一般基于行政权力:三是活动的志愿性,即公民参与组织的活动是基于公民的志愿。

2.5社会公益性。一般来说,非政府组织的活动在于实现社会的共同利益,从其提供公共服务的性质上可以分为公益性和互益性两种类型。公益性公共服务强调的是其受益群体为不特定的多数人群:互益性公共服务则强调受益群体的特定性但无论是公益性还是互益性都具有利他的性质,因此可以把互益性理解为一定范围内的公益性或者较低程度的公益性,在这个意义上说非政府组织在总体上具有公益性的特征。

3非政府组织发展中面临的困境

3.1法律法规不完善,缺乏可操作性首先,缺乏系统高成次的立法体系。在我国现行的非政府组织立法体系中,只有《公益事业捐贻法)是全国人大常委会制订的法律,而其它的法律性文件,包括目前处于核心地位的<社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》,都只是法规以下的级别。其次,缺乏具有针对性和操作性的法规。有关社团年检制度的规定,管理条例只规定登记管理机关对社团实行年度检查,业务主管部门负责年度的初审。但是,关于社团年检的内容、操作程序等并无立法规定,对于违反社团年检制度的处罚和违珐社团的法律责任均未作明确的规定。这使得各地在执行法规的过程中无所适从,立法的滞后和缺失导致了执法上的困难。

3.2过分依赖于政府,自主性较差非政府组织与政府界限不明确,导致政社不分。我国非政府组还不能完全摆脱对政府行政机关的依附,“官办”色彩浓,许多属于公民社会范畴的事情都纳入政治生活范畴。不少公民社会的活动仍然受到政府及其派生机构的动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的。但在我国现行体制下,社会的中介组织却被纳入计划范围内。政府实际上成了非政府组织的主体,非政府组织则成了“政府的非政府组织”这样。非政府组织的成长受到不该有的约束,这也在一定程度上限制了公民社会的发展。

3.3经费缺乏,其发展受制约非政府组织发展的社会资源不足。资源是非政府组织生存和发展的基础。一个组织只有能够获得一定的资源,包括资金、社会合作与认同等,才能维持自身的运作,满足自身生存和发展的需要,实现其宗旨。资金短缺是全球非政府组织普遍存在的问题,在中国则显得更为突出。根据在全国的抽样调查,“缺乏资金”以41.4%的比例排在非政府组织发展面临困难之首,成为制约非政府组织发展的瓶颈。

4完善我国非政府组织现实缺陷的路径

4.1规范、完善法律监管体系非政府组织并非都是圣洁的天使,不同组织对公益的理解可能存在差异,不同的非政府组织之间、“以法治社”与非政府组织的发展之间、非政府组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突,非政府组织也可能背离宗旨或违法乱纪。实际上,其中的关键是如何在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之问寻求平衡。因此,我们应当本着法治的精神,探索科学的监管途径,规范和完善必要的法律监管体系,监管非政府组织的设立和相关活动,避免或者降低非政府组织的消极作用,保证非政府组织名副其实。

4.2改革双重许可的管理体制,建立统一的审批制度我国在民间组织管理上逐渐形成的登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重管理政策,在这种政策下,民间组织的登记许可实际上面临双重门槛:在获得登记管理机关的批准之前首先必须得到业务主管单位的许可。这种双重门槛一方面强化了登记许可制度的门槛限制,另一方面又规避了政府某一部门在行政许可方面应当承担的责任,使得任何社会组织不仅难于通过登记注册成为民间组织,而且也很难将不予登记的理由归咎于任何一个政府部门。这是造成我国目前大多数非政府组织无法通过合法途径获得民间组织登记注册的最主要的政策原因。故建议,应该建立统一的审批制度,改变目前由登记机关和业务主管单位把关的双重管理体制。

4.3 完善非政府组织的人力资源管理

4.3.1注重激励原则。人力资源需要开发和培育,这样才能充分发挥人的潜能。随着社会的发展,人们越来越重视自身素质的提高和自我价值的实现。加之公众对非政府组织的服务项目和质量的要求不断提高,知识更替和技术创新的速度也不断加快,这一切都迫使非政府组织要对职员积极地展开培训,实施个人发展计划以提高成员的素质与能力,应对环境的变化与挑战。只有为成员提供良好的成长环境,满足其发展需要,才能激发其工作的能动性。

4.3.2注重人员的合理流动。非政府组织在接纳、释出人力资源时要弱化限制,使人力资源的流动拥有较高的自由度:当出现用非所长、人事不宜等现象时,要保证人员可以合理地流动,让人的素质与事的要求在动态中保持平衡。由于非政府组织的成员有相当大一部分是志愿者,而且其正式职员也往往是出于共同价值观和公益性目标才加入非政府组织的,所以这种志愿性必然伴随着临时性:其次,非政府组织中的专业人员(如医生、专家等)较多,这部分人素质较高,就业能力强,组织对他们的约束力有限,这就要求非政府组织在人力资源管理上比政府和企业更加开放和灵活。

4.4扩宽资金来源渠道充足的资金来源是非政府组织生存并有效开展活动的重要保证,各种非政府组织要努力提高自身筹资能力,尽可能动员一切可能被动员的社会资源,包括向政府、企业、社会公众发动筹集资金、物资或者劳务等,要对所筹集的资金进行合理有效的管理、运营和使用,防止有限的资金被滥用或者挪用。国外非政府组织的资金来源主要有三个渠道:民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠,包括企业、基金会、个人的捐款,这是非政府组织独特的收入来源,也是它们与公共部门及私人政府机构相区别的标志之一。政府补贴与服务收费也是非政府组织获得资金的极其重要来源。我国非政府组织的资金主要来源于政府资助、社会捐赠和有偿服务收费三个方面。

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