陈琳

（延安大学西安创新学院经管系，陕西西安710100）

中国财政体制改革的研究

陈琳

（延安大学西安创新学院经管系，陕西西安710100）

财政是国家的物质基础，财政体制是这种基础的制度保证.尽管目前我国的财政收入一直是处于下降趋势，财政支出反而却呈上涨趋势，但众所周知的是，在财政紧张时恰恰可以推动财政体制的改革，我们应实行有利于科学发展的财政制度，为我们未来的财政改革提供更有利的方向.

中国财政；财政改革；市场经济；计划经济；经济体制；财政制度

财政体制是经济体制的重要组成部分，是决定民富国强的重要因素.1994年我国进行了以分税制为主要内容的财政改革，经过多年的改革和实践，其制度框架在不断的完善，制度内容不断丰富，对促进社会主义市场经济发展发挥了重要作用.2020年，我国目标将实现国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番，回首往昔，展望未来，我认为改革需要有科学的理论作为指导，这是改革方向、道路、目标及其成败与否的根本前提.研究国家财政改革，明确经济大方向，对于即将毕业的大学生就业也是一种重要参考，我将分别从以下几点浅谈自己的初步认识与研究.

1 对1994年财税体制改革的回顾

1994年财税体制的改革是我国财税体制改革历史上一个重要的里程碑，它使我国初步的建立了基于社会主义市场经济体制的财税体制的基本框架，其再次推动了经济的高速发展，走上了更长时间的持续增长的道路.

1.11994 年之前的财政体制

改革开放之前，我国的财政体制可谓历经数次变动，大致的思路的是根据“统一领导，分级管理”的基本原则.改革开放以后，以集中为主要特征的财政体制首先成为了改革开放的突破口.在1980年到1993年的这段特别的时期，我国主要是采用了以“包干”为主要特征的财政体制.

1.21994 年的财税体制改革

1.2.1 改革的主要内容

1.2.1.1 税制改革

我国的原始税制大致可分为三块：工商税制、农业税制、关税税制.其中，工商税制是三者的核心税制.全面的改革我国的工商税制才能有效的实行分税制，税收制度的重新安排为分税制改革的成功创造了重要的前提条件.

1.2.1.2 分税制财政体制改革

1994年的分税制财政体制改革的主要内容包括以下几个方面：（1）明确中央与地方的政府之间的事权及其支出责任划分.（2）明确中央与地方的收入范围.（3）分设中央和地方两套税务机构.（4）建立中央对地方的税收返还制度.

1.2.2 分税制改革是一场重大制度的创新

分税制财税体制提高了中央财政收入占全国财政总收入的比重，确立了我国政府间财政关系方面的新的制度轮廓.保证了中央收入的稳定增值.

1.2.2.1 分税制财税体制的积极作用

第一，实行分税制，有利于国家进行宏观调控

为了使税收能够充分发挥宏观调控的作用，首先应该选择的是运用分税制来调动各级政府的组织收入的积极性.在原财政包干体制下，中央本级收入占总财政收入的比重不断下降，中央的财政宏观调控根本得不到有效的财力保证.分税制财税体制改革后，可以为中央政府提供足够的时间，精力以及资金，使中央政府可以很好的发挥宏观调控作用.

第二，实行分税制，使得财政收入持续增长

我国自从确立的分税制财税体制之后，财政收入步入了快速，稳定的增长之路，由1995年6242.2亿元跃升到2006年的38731.0亿元.

第三，实行分税制，便于监督财政支出

中央通过转移支付制度，可以调动各地方政府组织财政收入的积极性，种种行为其实就是对地方政府财政支出的监督.中央政府通过掌握各地方的投资规模达到监控地方政府的财力分配目的.

1.2.2.2 分税制财税体制的消极作用

第一，财税体制缺乏内在的稳定性

在我国，中央与地方之间的财政关系是通过中央政府来执行，缺乏法律的规范与保障，因此，中央政府可以随时根据自己的利益来调整其权责分配.

第二，中央对地方转移支付不规范

我国现行的一般性转移支付体系，除过渡期转移支付在全国实现了统一的公式分配外，多采用基数法，基数法并不能考虑到各地财政收入能力和财政支出需要.进行存量不动，增量调整的分配，其不但不能缓解长期以来各地区财力不均的情况，反而加剧了不平衡的状态.

第三，地方政府表现出软预算约束

地方政府预算约束的表现一方面是地方政府存在大量的预算外和体制外收入，另一方面是地方政府大量的借款和隐性债务.其并不利于财税体制和财政管理的规范.

2 我国预算管理制度的改革与建设

我国1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架思路，但是仍存在一些缺陷，所以预算管理制度的改革与建设势在必行.

2.1 政府预算制度的含义

政府预算制度指的是经济社会对政府财政活动涉及的各种经济关系所作出的制度性安排.

2.2 改革前预算的不足

计划经济下的政府预算制度在其发展演变过程中，利与弊交互凸显，这些情况除了是由于在计划体制下我国的整个政治经济处于波幅变动状态的反映之外，还与我国政府预算制度本身存在的问题有极其重要的关系.其主要体现在以下几点：

2.2.1 预算体系并未完善

我国政府预算列入的开支，只是反映了政府活动需要资金的一部分运算内资金，在其预算外还有大量的资金没有通过政府统一的做出安排，而是由各部门自己掌握分配，使得预算资金的使用得不到透明公开，造成了政府的隐性债务，大大的增加了财政风险，减弱了其政府的宏观调控力度.

2.2.2 预算编制不科学

预算编制过程中曾出现过的问题分别为预算编制的职责不规范，财政部门难以对整体的预算部门的收入支出等使用情况进行真实高效的监督及管理.且其预算编制的时间短，造成了其预算的结果质量不达标，缺少相应的约束力.预算的测算方法也是过于简单，可能造成结果误差较大，无法合理调整和控制预算等等.

2.2.3 国库支付制度不科学

由于一直以来，我国财政国库采用的是分散式的支付方式，这种方式不利于财政部门及时发现和制止其运行过程中的违纪行为，且易导致预算资金使用出现效率低，难以为预算的进行提供真实可靠的依据.

2.2.4 预算监督力度较弱

我国的预算制度从开始到正常运行已经有了非常大的长进，但是总体看来，预算监督的力度还是比较弱的.从前面提到的政府预算编制的方式粗放，并且难以做到公开透明，不规范等等问题，使得政府预算的监督难于有效监督.

2.3 改革的主要内容

为了适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求，我国政府从1998年开始，进行了以部门预算，收支两条线，国库集中支付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革：

2.3.1 建立科学规范的部门预算制度

由于我国过去长期采用的预算编制方法是在计划经济体制下建立的，其曾经产生过一定的积极作用，但是，在新的市场经济发展下，以前的预算编制方法已经不能适应实际的需求，所以，按照市场经济体制的要求，我国积极的采用更为科学规范的部门预算编制方法.

2.3.2 收支两条线

收支两条线是指政府对行政事业型收费，罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平.

2.3.2.1 收支两条线管理的基本要求

收费主体是履行或代行政府职能的国家机关，事业单位和社会团体.各种收费，罚没项目的设立都必须有法律依据.收费，罚没收入都必须上缴财政.收费实行收缴分离等.

2.3.2.2 收支两条线管理的进展

近年来，收支两条线的管理取得了重大的进展，地方改革的力度加大，且在2002年突出了实质性的作用，收支两条线的改革和编制部门预算紧密的联系在了一起，推动了预算管理制度的深度发展方向.

2.4 加强预算管理的监督

2.4.1 监督国家预算收支计划的编制

审查预算收支是否符合我国的方针，政策；是否有利于实现我国的计划目标；是否兼顾国家，集体，个人三者利益等.

2.4.2 建立组织机构监督制衡

将预算编制，预算执行，预算的监督互相分离与制约作为基础目标，建立相对集中的预算编制机构，预算执行机构和预算监督机构.

2.5 预算制度改革以后的绩效

2.5.1 确立了部门预算后，经过数年的实践，改革后初步实现了预算编制的统一性，提高了预算分配的规范性和完整性，避免了其代码预算的随意性和盲目性，规范了预算编制程序，提高了预算管理水平，推动了财政改革的发展.

2.5.2 确立了收支两条线管理改革后，财政部门真正的确立了政府调度资金的地位，有利于保证公共服务职能的履行，有利于整顿财政分配的秩序，提高财政资金的使用效益，有利于加强党风廉政建设，从而从源头上治理腐败，更利于进一步的管控资金.

2.5.3 建立了国库集中收付制度后，国库集中支付改革的成功实施，为建立我国现代财政管理制度打下了坚实的基础.其提高了预算执行信息的透明度，强化了财政资金的运行效率和使用效益.

2.5.4 政府采购工作的重大进展，强化了支出管理，提高了财政资金使用效益，在节约能源，环境保护方面发挥了其正面的导向作用.

3 政府债务问题的研究

3.1 国债市场的现状

1998年之前，我国国债主要作为中央政府的筹资工具以弥补财政收入的不足.1998年以后，为了实施积极的财政政策，拉动内需，国债又成为了中央政府进行宏观调控的的重要手段.

3.1.1 就我国国债分析

3.1.1.1 国债的负担率分析

国债的基本功能是弥补财政赤字，由于连续几年的发生赤字，所以每年都要发行国债，随着国债规模的不断扩大，自从实行积极财政政策以后，赤字加大，并且过去国债还本付息高峰的加入，国债负担率提高加快，就可能造成债务风险.

我国中央财政国债余额及国债负担率

3.1.1.2 国债的风险性分析

中国国债规模处于国民经济应债能力宽松而财政债务重负的矛盾之中，问题的关键就在于怎样去解决这一矛盾.既要充分的发挥国债的反周期调节作用，还要防止国债规模过大对财政支出的压力.就政府而言，国债风险主要是指政府在分配资金，确定规模方面的种种的不确定性.这些不确定性会让我国在国际信用等方面产生负面作用，对于我国国债的指标性分析，应结合我国的实际国情，从政府的显性和隐性债务负担角度加以分析.

4 推进财税体制改革，稳健财政政策发展

4.1 依法推进财税体制改革

党的十七大报告提出，要深化财税体制改革，完善公共财政体系.要达到这一目标，我们必须完善符合我国的社会主义市场经济体制的要求及其相关法律的制定，依法推进我国的财税体制改革.

4.1.1 提升整体意识，推进公共财政要求

财政工作反应着党和国家的方针政策，涉及广大人民群众的切身利益，公共财政一定要满足人民的公众需要，体现广大人民群众的意愿，所以，财政部门的领导干部应该重视并可以从整体上全面地考虑问题，整体的全面的从民主大众方发现问题，解决问题.

4.1.2 加强责任意识

伴随着我国社会经济发展的步伐逐渐深入，财政收支矛盾的凸显，财政中长期的压力渐渐增大，财政将更加深刻的渗入各方面经济体制的构建，对于预算管理的规范化，财政政策的逐步公开透明的要求越来越高，财政体制改革涉及的范围将更广，其中的矛盾也越来越突出，当然伴随而来的财政宏观调控的局势也可谓越来越复杂，我国的财政工作人员应该敢于承担自身的政治责任.

4.1.3 强化深入学习意识

作为财政部门的任何一个职位，都不能仅仅局限自己本身范围内的相关财政理论与财政业务知识，而是要广泛的增长自己本职外的政治理论与财政知识，坚定自身信念，增强自身认识和掌控事物发展规律的能力.应该提高对经济，金融，政治等多方面的学习，跳出财政看财政，从而增强自身以全面的眼光看问题的能力，提高自己做好财政工作的前瞻性和及时性.

4.2 稳健财政政策发展

4.2.1 增强财政政策在宏观调控中的针对性

财政政策在宏观调控中发挥主要作用和地位.财政政策有时滞性，稳健财政政策对经济发展的长期效应逐步显现.同时也因为稳健财政政策的实施时间不长，还存在一些问题需要完善.宏观调控的目的的针对性非常重要，其是为了实现经济的长期稳定的增长，可是具体操作却应该避免经济的短期波动，所以，财政政策应该尽可能的针对化，短期化.

4.2.2 加快向公共财政转型

加快向公共财政转型，进一步优化财政支出结构.我国的经济制度和西方发达的国家不一样，短期内我国无法完全实现公共财政的目标，但是我国必须要抓紧落实向公共财政转型，增加政府对公共物品和服务的供给，来更好的适应经济社会发展的新趋势.与此同时，可根据公共财政的要求和宏观调控需要，做出相应的财政支出调正.

4.2.3 协调双稳健政策

稳健的财政政策与货币政策等其他宏观调控政策的协同效应需要进一步加强.应着重于巩固前一段宏观调控的成果，并在宏观调控中发挥主要作用，让其具体发展方向向着对经济增长机制的调整.

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2016-12-21