刘美萍

(江苏师范大学 哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116)

农村非政府组织在乡村协商民主中的价值意蕴

刘美萍

(江苏师范大学 哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116)

协商民主是社会主义民主政治发展的必然趋势，对于促进乡村良善治理具有重要的意义和价值。而农村非政府组织为发展乡村协商民主提供了社会基础，有利于乡村协商民主的完善和发展。具体说来，农村非政府组织可以提升农民的协商意识和协商能力，促进乡村协商民主的持续发展；农村非政府组织可以为乡村协商民主提供组织支持，提升乡村协商民主的成效；农村非政府组织可以培育充裕的社会资本，为乡村协商民主的发展提供良好的环境和土壤。

农村；非政府组织；协商民主；价值

“协商民主就是基于人民主权原则和多数原则的现代民主体制，其中，自由平等的公民，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性地公共协商，在达成共识的基础上赋予立法和决策合法性[1]。”该理论兴起于上世纪八十年代，本世纪初，协商民主理论进入我国，引起了诸多学者和政府管理者的关注。随着研究的不断深入，研究重点也从最初纯理论的研究转向理论和实践并重，协商民主的实践在一些地方开展的如火如荼，新的协商形式不断涌现。协商民主不仅能够促进民主政治建设，实现决策的科学化，而且可以尽可能的吸纳各方的利益诉求，尤其是兼顾少数人的利益，最大可能解决各种社会矛盾，促进社会的稳定与和谐。因此，协商民主是我国未来政治体制改革的重要内容，是社会主义民主政治发展的必然趋势。

协商民主的实践可以应用于社会生活的各个层面、各个领域，但对广大农村而言，协商民主有着独特的魅力和价值。经过三十多年的发展，我国乡村民主政治建设进步很大，村民自治不断完善，乡村治理蓬勃开展。但已有的成功经验并不能掩盖实际操作中存在的诸多问题，如：村民选举问题重重、自治权力异化、村两委关系畸变、群体性事件增多等。诸如此类的问题使我国的社会主义新农村建设遭遇到前所未有的挑战和困境，而协商民主恰恰可以为其提供智慧和支持。在乡村民主政治建设中，充分开展民主协商，促进彼此的交流与合作，在平等基础上兼顾不同群体的利益诉求，对于化解村民自治的困境，促进乡村良善治理，有着极大的意义和价值。

我国乡村协商民主的实践开始较早， 1999年浙江省温岭市松门镇的“民主恳谈会”就是典型代表。但迄今为止，乡村协商民主的实践并未在我国大规模展开。究其原因，固然有经济发展水平低、制度不健全等方面的因素，但其根本原因是我国的乡村普遍缺乏政治民主的浓厚氛围和底蕴，农民的民主意识较弱，政治参与技能欠缺，公共理性不足，协商民主遍地开花的社会基础相当薄弱。因此，乡村协商民主的发展和完善，需要农村非政府组织为其提供社会基础。

一、农村非政府组织可以提升农民的协商意识和协商能力

农民的协商意识和协商能力，是乡村协商民主活动顺利开展的前提和基础，也是其良性运转的重要条件。只有具备较强的协商意识和协商能力，农民才能高效地参与协商，乡村协商民主才能持续推进。

(一)农村非政府组织可以提高农民参与乡村协商民主的积极性和主动性

当前，我国农村各地开展的协商民主实践基本都是在政府的主导和推动下进行的，许多农民是被动参与或象征性参与，积极性并不高。在协商民主发展的初期阶段，由政府推动并无不可，甚至是必要的，但从长远来看，没有农民积极主动地参与，乡村协商民主很难持续下去。而实际上，我国农民在旧有封建文化的影响下，具有较强的小农意识和臣民意识，这是农民政治素质提升的羁绊。而市场经济的发展，极大地激发了农民的逐利欲望，他们追求物质利益的积极性空前高涨，比起参与政治，更关心自身经济利益的增长。因此，我国农村民主文化生长的环境并不理想，不少农民对政治生活持消极的、被动的态度，即便是参与民主协商活动，也只是走过场，对于协商的结果并不感兴趣，当然也不会认同。

“非政府组织是民众在平等、自愿的基础上按照一定的章程，进行自我管理、自我服务的组织，彼此之间享有平等的权利、履行平等的义务，按照民主、协商、对话等原则开展活动。”[2]在农村非政府组织的这种民主管理和自我服务中，农民的主体意识、民主意识和权利意识不断增强，其参与民主协商的积极性也大大提升。因为，在主体意识的支配下，农民能够自觉自愿地参与协商，并进行独立思考、自由选择及综合判断，最终转变偏好，形成共识，可以说农民的主体意识是乡村协商民主发展的原始动力。权利意识的觉醒，促使农民通过各种途径来主张并维护自身的权利，协商民主正是农民主张自身权利的一种重要形式。因此，乡村协商民主的发展受制于农民权利意识的发展，农民权利意识的觉醒为乡村协商民主的发展提供了助动力。而农民民主意识的成长，必然会促使其关注民主制度本身，并积极寻求完善现有民主制度的方法和途径，协商民主的发展便成必然的选择，此时的农民不仅对协商民主持一种积极的认同态度，还会主动地探索协商民主的新形势、新途径，推动协商民主的进一步发展。因此，农村非政府组织可以内生出乡村协商民主所必须的参与意识，为其提供了基本的动力支持。

(二)农村非政府组织可以提升农民参与乡 村协商民主的技能与技巧

协商民主既然是通过信息交流、表达己见，来说服他人或转变自身偏好，最后形成共识，参与者就必须具有一定的表达、辩论、对话等沟通能力，这些能力是协商民主顺利开展的必备条件。否则，参与者既不能有效地表达自我的政治主张和要求，又无力在公共讨论中去辩驳其他的政治观点，当然也难以达成理性的共识。协商的最终结果或者被少数权力精英所控制，蜕变成精英民主，或者流于形式，甚至演变成一场热闹杂乱、无法达成共识的群体性闹剧[3]。

从纵向看，我国农民参与民主政治的基本能力有所提升，但总体水平不高，不能适应协商民主的要求。这固然有农民文化水平普遍较低的原因，但更重要的是，我国广大农民参与现代政治公共生活的经历不足，因为民主能力的提升需要民主的实践来完成。市场经济的发展，后税费时代的到来，使农民摆脱了原有政治系统的控制，但同时又陷入了各自为政的窘局。农民有效参与政治公共生活的频率普遍较低，也就无法获得相应的民主技能。“农村非政府组织恰恰为农民提供了一个参与准公共政治生活、践行民主活动的平台，是农民学习民主的大学校[4]。”因为非政府组织采取的是平等分权的网络式组织体制，通过民主的方式开展活动，农民通过参与这些活动，可以对民主有一个全面地了解，熟知民主的流程和规范，提高参与民主的技能和技巧。实践证明，较之其他农民，加入非政府组织农民的民主操作能力更强。具备一定参与技能、掌握一定参与技巧的村民，在参与乡村协商民主时，就能充分地表达自己的主张和建议，维护自身的权利，真正参与到民主协商中，促进乡村协商民主健康发展。

(三)农村非政府组织可以增强农民在乡村协商民主中的公共理性

协商民主的讨论和对话是建立在理性基础上的，缺少了理性，就不会形成共识。正如博曼所指出的，“在协商民主中，公民通过自由和开放的对话而彼此交换他们的公共理性[5]。”因此，在协商过程中需要的是理性，而非情绪化的诉求，协商结果的政治合法性也不仅基于考虑所有人的需求和利益，还要建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实基础之上[6]。这就要求在协商民主中，参与者超越个体的狭隘性，对自身和他人的利益与偏好有一个较为清醒地认识，审慎地提出自己的观点，认真倾听他人的意见和要求，并努力修正自己的偏好，通过彼此的理解和妥协达成一致，形成共识。

由于受市场经济的冲击，我国乡村已经形成了多元化的利益格局，经济利益越来越成为支配人们关系的重要因素，在涉及村民直接利益时，世俗化的具体利益总能战胜公共理性的魅力，乡村“理性”不断地失去其“公共”的意蕴[7]。在乡村协商过程中，包括农民在内的许多参与者往往只考虑个体的利益，甚至仅仅把协商看成是实现个人目的的手段，当利益发生冲突时，他们不愿意妥协，也拒绝实现自身偏好的转换，最终导致协商的流产和低效。农民公共理性的培养是一个系统工程，农村非政府组织恰是这个系统中的重要一环。农村非政府组织建立的基础是其成员的共同利益，在组织中，他们相互合作、相互配合，共同讨论组织的事务。通过参与组织的管理和开展一系列的活动，广大农民切实认识到，个体利益的实现必须以组织利益的实现为前提，没有组织和集体的利益，也就无所谓个人的利益。这时的农民就会“超脱个人的狭隘利益，具备相对开阔的视野和胸怀，从而萌生公共理性”[8]。具有了公共理性的农民，作为乡村协商民主的参与主体，不会一味追求个人的私利，必然会从大局出发，理性地做出自己的判断和抉择，促进乡村协商民主的顺利进行。

二、农村非政府组织可以为乡村协商民主提供组织支持

在乡村协商民主中，农村非政府组织作为一种组织化的参与，较之农民个体参与，具有更大的优势。它不仅可以弥补农民个体参与的局限，为其提供强大的组织依托，还可以以组织的形式监督协商民主的进程，保证乡村协商民主沿着正确的轨道运行。

(一)农村非政府组织为农民提供的组织依托可以最大限度地促进乡村协商主体的平等

各主体平等地参与政治过程是协商民主的必然要义。就目前来看，乡村协商民主的参与主体是多元的，有基层政府、村干部、乡村精英和普通农民等，因为他们彼此间拥有的权力不对等，信息不对称，资源不均衡，所以很难实现理想状态的平等，尤其是广大农民处于弱势的地位。不对等使公共协商产生了扭曲，强势力量利用自身掌握的资源控制了协商的话语权，排斥弱势力量的利益表达。此时，弱势主体的声音被湮没，意见和建议被忽视，协商失去了公共性，变成了强势协商主体对弱势协商主体的暴政[3]。弱势力量当然也不会认同协商的结果，甚至会拒绝合作，至此，协商民主被破坏甚至被抛弃。

在乡村协商民主中，既然无法实现所有参与者都处于平等地位，在利用机会和资源方面都具有同等的能力，那么，农村非政府组织取代部分村民在协商过程中的地位也就成为可能。美国学者乔舒亚·科恩认为，任何一个运转良好的民主秩序既包括政党、选民，也包括组织团体。因为组织团体可以代表那些未被充分代表的利益，增强促进共同利益的公众能力，促进政治平等[9]。党的十八届三中全会曾指出，社会组织是协商民主的重要参与主体，因此，农村非政府组织参与乡村协商民主是一种必然的逻辑。作为组织化的参与主体，其参与形式是多种多样的，非政府组织的负责人既可以以团体身份参与协商，也可以首先在非政府组织内部进行广泛的协商和集中式的利益表达，然后将各种诉求通过合适的渠道输入政府体系之中。这样，既能最大化的尊重成员的偏好表达，保护弱势一方的权益，又能把单个的农民组织起来，形成合力，充分发挥组织的优势，提升在协商过程的影响力，从而最大限度地促进协商主体的政治平等，保证乡村协商民主的有效进行[9]。

(二)农村非政府组织作为乡村协商民主的主体可以降低协商的成本

在协商民主中，协商的过程是参与者充分表达意见，相互讨论、相互辩驳，甚至是相互否决的过程，其中，固然会兼顾各方的利益诉求，但也可能会延长决策的时间，增加协商成本，降低协商效率。如果农民都以个体身份参与协商，协商人数会大量增加，协商所耗费的经济成本和时间成本会更大，效率可能会更低。不仅如此，协商人数太多也容易使讨论不够严肃和坦诚，甚至会演变成参与者的闲聊和瞎扯。查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒把其称之为“多数人的对话”。“多数人对话的模式基本上是随机的用词和不确定的闲谈，并没有特定的情景来引导话语。参与到闲聊之中，尽管不具有强制性，却破坏了形成集体意愿的前景，阻止了一致的公众意见的形成。多数人对话的目的被手段吞噬了，对话本身就是目的[10]。”

农村非政府组织作为乡村协商民主的参与主体，可以使上述问题得到较大的改观，特别是在协商一些涉及乡村全局利益的问题时，其作用更为明显。广大农民以组织的形式参与民主协商，可以减少协商主体的绝对数量。这样，在协商和讨论的过程中，不仅能够节约时间，也会降低协商所耗费的人力、物力和财力成本。此外，协商主体的数量相对较少，也有利于农民规范、集中的发表意见和建议，避免因人数太多而导致的分散、无序的讨论，避免出现“多数人的对话”的结局，保证乡村协商民主的顺利进行。而且，现代科技尤其是互联网技术的发展，也为农民以组织的形式参与公共协商提供了便利条件，非政府组织可以通过互联网或其它手段把自己所代表的群体的意愿整合起来，再利用现代传媒同政府或者其他政治主体进行协商，这样会大大降低协商的时间和成本，提高协商的效率[11]。

(三)农村非政府组织通过限制基层政府权力扩张可以使协商过程和结果更为科学合理

如前所述，目前我国乡村协商民主大都是在基层政府的主导下进行的，作为乡村协商民主的主体之一，基层政府本身就拥有优势资源和权力，这就使得其在协商过程中处于强势地位。政府及其工作人员自身具有一种权力扩张的倾向和冲动，在协商过程中，这种权力扩张的倾向和冲动在强势地位的助推下会更为突显。政府权力不在既定的轨道内行使，协商民主也必然会偏离正常的轨道。在乡村民主协商中，基层政府凭借自身的地位随意操控协商过程，致使协商流于形式，甚至是损害农民利益的现象时有发生，这完全背离了协商的初衷，把协商带入了歧途。

农村非政府组织是农民自组织的重要形式，具有独立性、自主性的特点。作为独立于政府和私人部门之外的第三部门，农村非政府组织较少受到政府权力体系的影响和制约，是相对独立的社会管理主体。在协商过程中，农村非政府组织能够凭借组织的力量，利用各种途径和手段监督基层政府的行为，限制其权力的扩张，从而有效地抵制蜕变的国家权力对农民权利和利益的随意侵害，降低基层政府对乡村协商过程和结果的控制[11]。此时的基层政府只是乡村协商民主众多参与主体中的一员，与其他主体处于同样的地位。也只有如此，才能使乡村协商民主按照既定的程序，沿着正确的轨道有序的进行，从而促进协商过程和结果的科学化、合理化，提升广大农民对协商结果的认同度。

三、农村非政府组织可以为乡村协商民主培育充裕的社会资本

美国学者帕坎南认为，“社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”[12]。社会资本的充分发育是协商民主得以形成并良性运转的社会基础。社会资本不仅为协商民主提供了参与网络和规范，其蕴含的团结、信任、互惠和合作等一系列态度和价值观，可以促使人们在协商活动中相互理解、相互信任，最终促进协商民主的健康发展。但长期以来，我国农村社会资本的存量不足，而且既有的社会资本也是传统的宗族血缘型，这种社会资本的信任模式是以血缘为纽带的特殊主义信任，社会网络也是封闭的、同质的，这不利于现代协商民主的充分发展。农村非政府组织的发展可以为乡村协商民主提供现代公民社团型的社会资本，它是公民出于种种目的自愿结合而成的社会网络，网络本身是开放的、异质的，“信任模式是以共同利益为基础形成的普遍主义信任[13]。”这种社会资本的充分发展，可以为乡村协商民主提供良好的环境和土壤。

(一)农村非政府组织可以为乡村协商民主提供信任社会资本

信任是社会资本的核心。协商民主得以运行的前提是参与者的彼此信任，只有参与者建立起了一定的信任关系，才能实现彼此的互动，广大民众才能为了实现自身利益、社会集团利益和公共利益积极参与对公共政策的讨论，积极参与民主协商。不仅如此，基于信任和理解的社会资本甚至会把“缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员”[14]。此时，协商民主的参与者彼此之间会以伙伴或利益共同体，而不是竞争者或潜在敌人来对待，有利于产生共鸣，达成共识，促进合作。因此，信任是实现协商民主的心理基础。

“随着乡村由‘熟人社会’向‘半熟人社会’甚至是‘生人社会’的转变，传统的信任模式受到了挑战，农村出现了信任危机[4]。”社会信任的培育离不开社会网络，但是“垂直的网络无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任与合作”[12]。因此，信任的培育更依赖于横向的网络。而农村非政府组织体现的恰是农民间的横向联系，在农民的这种横向联系和交往中，孕育了信任社会资本。在农村非政府组织内部，成员为了共同的利益走到一起，彼此之间是平等的，不存在强权，组织管理和活动的开展主要采用协商的方式进行，成员间相互交流和沟通，相互认同与合作，形成了良好的信任关系。在农村非政府组织外部，由于经常与政府、企业等其他主体开展合作，共同致力于某项事业的发展，这种合作的成功也会增进彼此间的信任。“由于成员具有相互重叠的身份，从非政府组织获得的信任可以扩展到整个乡村，使广大的农民普遍形成互惠、合作的信任关系[4]。”而且，农村非政府组织公益性的使命和价值追求，能够促进社会的公平和公正，实现社会的和谐与稳定，这也有利于增进人与人之间的友好与信任，形成普遍的信任关系。在乡村协商民主中，这种信任关系不仅会促使参与者彼此理解、相互合作，形成共识，也能有效克服乡村协商民主中的“搭便车”现象，解决农民集体行动的难题。

(二)农村非政府组织可以为乡村协商民主提供规范社会资本

规范作为社会资本的重要组成部分，是人们在组织生活中、在彼此的交往中形成的一系列规则和标准等，很大程度上是自发形成的，对于约束人们的行为、维护社会秩序具有重要的意义。协商的过程就是协商主体相互交流和讨论，达成共识的过程，其间很容易产生矛盾和冲突。而规范社会资本之于协商的意义在于促进组织的合作互动，减少冲突，降低协调的成本，“达致相互的理解和协同，并在复杂博弈中形成惯例、关系期待和遵规行动，进而形成一种整体性秩序”[15]。因此，社会资本不仅为协商民主培养出必需的参与美德，也为协商民主的实施提供了运行机制。

随着乡村社会由传统向现代的转型，原有的社会规范日趋式微，建立新的社会规范就成为必然。社会规范的形成同样依赖于民众的横向交往，非政府组织恰是各种规范形成的重要场域。因为，非政府组织要解决集体行动的难题，维护成员的共同利益，实现组织的宗旨和目标，必须要有一定的规章制度作支撑，各种规范由此被催生出来。在组织的管理和活动的开展过程中，成员必须遵从这些规范。而且，由于这些规范起源于成员的自我需求，是大家共同协商制定的，所以其遵从的自觉性会更高。有些规范虽不具有强制约束力，但它们作为一种软约束、一种内在约束，对农民会产生更大的影响，这实际上是一种自律。自律的习惯和素养一旦形成，就意味着农民在参与乡村协商民主的过程中，必然会严格遵守协商民主的程序和规则，按照既定的流程参与协商，不会为了一己之利一意孤行，也不会刻意对协商民主进行干扰和破坏。因此，规范对农民形成的约束力，是乡村协商民主得以有序进行的重要保障。

(三)农村非政府组织可以为乡村协商民主提供参与网络社会资本

乡村协商民主的发展需要参与网络的支持。较之纵向关系网络，横向关系网络对于乡村协商民主而言具有更为重要的意义和价值。这种横向关系网络把社会地位和权力大致相同的成员聚集到一起，他们会为了共同的利益而进行合作。帕坎南曾指出，“公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育了强大的互惠规范，促进了交往，促进了有关个人品行的信息之流通，并且以往合作的成功可以作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行[12]。”因此，公共参与网络不仅增加了彼此间的信任，促成了合作的进行，而且为其在更广泛的领域进行合作奠定了基础，有利于促进协商民主的扩大和发展。

随着我国农村家庭功能的弱化和人口流动的增加，农民传统的参与网络受到了严重的侵蚀。农村非政府组织不仅可以填补传统社会资本留下的真空，而且可以弥补传统社会资本的不足，为广大农民提供充足的参与网络。广大农民通过参与一个或多个组织，不仅扩大了自身人际交往的范围和空间，也获得了更多的利益表达的渠道和途径。在非政府组织中，他们可以吐露自己的心声，主张自己的利益，并通过协商和对话形成共识。此外，农村非政府组织还通过和其他非政府组织、政府、企业等主体的联系与交流，把广大农民带进了一个更大范围的横向参与网络中，为农民创造了更多的交往机会，进一步增加了农民的参与网络社会资本，也进一步拓宽了乡村协商民主的范围和领域。因此，农村非政府组织是发展乡村协商民主的一个重要平台，它不仅直接扩大了乡村协商民主的方式和途径，也有助于促进广大农民之间的团结，并引导他们积极参与公共政策制定过程中的协商和对话，营造公共协商的环境和氛围，从而最终促进乡村协商民主的实现。

总之，农村非政府组织与乡村协商民主息息相关，在乡村协商民主的发展中具有重要的意义和价值。只有大力发展农村非政府组织，建立起成熟的公民社会，乡村协商民主才能不断成熟，不断完善。

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(编辑：佘小宁)

The value implication of rural non-governmental organization in the countryside deliberative democracy

Liu Meiping

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement，JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

It has great importance and value to promote rural good governance. And rural NGOS provided the social basis for the development of rural deliberative democracy, which is conducive to the improvement and development of the rural deliberative democracy. In particular, rural NGOS can promote farmers' consciousness of consultation and negotiation ability, promote the sustainable development of rural deliberative democracy; Rural NGOS can provide organizational support for rural deliberative democracy, enhance the effect of rural deliberative democracy; Rural NGOS can cultivate abundant social capital, which can provide a good environment and soil for the development of rural deliberative democracy.

Countryside; Non-governmental organizations (NGOS); Deliberative democracy; Value

2017-04-25

刘美萍(1972-)，女(汉)，山东诸城人，副教授，主要从事政治理论和行政管理方面的研究。

D6

A

1671-816X(2017)08-0011-06