何虹，钱添峰

(1.常州工学院经济与管理学院，江苏 常州 213032；2.常州市委农工办经济管理处，江苏 常州 213022)

城镇化下发展农业适度规模经营的路径思考
——以江苏省常州市为例

何虹，钱添峰

(1.常州工学院经济与管理学院，江苏 常州 213032；2.常州市委农工办经济管理处，江苏 常州 213022)

农业适度规模经营是发展现代农业的必然要求。推进农业规模化经营，需守住“适度”“保护农民利益”以及“粮食安全、生态安全”三条底线，建构四个路径——结合产业结构及城镇化水平，适度推进农业规模化经营；农地农用维护生态安全，发展新型农业经营主体；拓宽资金扶持途径，构建有利于农业规模经营的投融资制度；完善农地流转市场，健全农地规模经营配套措施。

城镇化；农地流转；适度规模经营

我国在30多年的农村承包权市场发育中，农地经营规模过小一直广受诟病。狭小分散的农地经营制约着现代农业的发展：一是制约农业新技术和新品种、新成果的应用；二是制约农业内部的结构调整、专业化分工和产业化经营[1]；三是导致农民对土地的劳动和资本投入双双下降，农业收入减少，影响农民增收；四是在市场经济条件下，生产规模狭小的农户稳定性较差，农药安全使用难以掌握，缺乏科学统一的施用标准，影响粮食安全。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)，提出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度”。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(以下简称《若干意见》)再次提出了“积极发展适度规模经营”。由此可见，适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。

一、常州农村土地规模经营存在的问题

伴随我国城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农民土地承包经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势，但各地在推动规模经营方面仍存在一些问题。以城镇化发展较好的苏南城市——常州市为例，目前规模经营存在的主要问题有：第一，主体不稳定，制约现代农业经营体系构建。中央提出要构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。但是，当前各类农业经营主体普遍受到融资难、设施用地落实难、土地流转关系不稳定等多种客观因素制约，经营者对土地投入动力不足，“怕变”“不敢投入”成为普遍心态。以家庭农场为例，由于产权主体、投入主体、受益主体存在不同一性，流转关系不稳定，家庭农场主不敢对农场进行持续有效的投入，农场的生存发展极不稳定。第二，工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范不足。如工商企业的监管和风险防范没有形成科学合理的制度，实施主体不明确，对其资格审查和监管措施不健全。对外商投资农业的风险评估机制尚未建立，存在潜在风险。第三，发展农业规模经营中“适度”的把握问题。如家庭农场的适度性把握，经营土地的适度规模区间上限与下限的把握等。

如何使发展农业规模经营与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，保证农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者，本文认为需守住三条底线、建构四个路径。

二、守住农业适度规模经营的底线

(一)“适度”的底线

土地规模有利于促进现代农业的专业化、标准化、集约化，是实现现代农业的客观需要。但是，土地经营方式存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题。土地规模需适度，不是越大越好。我国传统的乡村空间是以“人、山、水、路、林、村、田”为要素的一个生命共同体。这种生命共同体的模式形成了乡村土地的整体、系统、循环和再生的土地利用观，并产生了与区域自然生态资源特征相适应的土地利用生态观、价值观[2]。土地是维系这个系统的纽带，具备社会稳定、社会保障、生态保护、乡俗文化等多种功能。但是在城镇化进程中，农村的劳动力、土地输出，资本要素不断外移，外部资本侵入，已打破了传统的乡村生命共同体的土地利用方式，改变了乡村共同体功能模式。因此，《意见》提出对“两个相当于”要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10～15倍的，应当给予重点扶持[3]。这便是考虑到，土地规模经营须适度，需根据我国农户平均承包土地面积、农村劳动力转移速度，根据各地二、三产业发展水平确定具体标准。在人与地的关系中，应顺应工业化、城镇化快速进程中城乡人口转移转化规律，纠正不合理的土地利用方式，构建以耕地为主导的农用地调控途径，以农村居民点为主导的建设用地调控途径和以林、园、水域、未利用地为主导的生态用地调控途径，推进土地利用转型与乡村转型协调发展[4]。

以常州市为例，家庭农场的适度性主要体现在两个方面：一是经营规模与家庭成员的劳动能力和经营管理能力相匹配，确保既充分发挥全体成员的潜力又避免因雇工过多而降低劳动效率。二是经营规模与能取得较好收入相匹配，即家庭农场人均收入达到甚至超过当地城镇居民的收入水平。经营土地的最适当规模就是专业农户种田的家庭经营收入与本地城镇居民可支配收入相当时生产经营的规模。经营土地的适度规模区间的下限是专业农户种田的家庭经营收入与本地农民人均纯收入相当时的规模。适度规模区间的上限是不突破专业农户种田最大投资能力和最大经营能力时的规模。根据上述标准测算，常州市农户最适粮食种植土地规模经营面积为160亩，农户粮食种植土地规模经营下限面积为81亩，农户粮食种植土地规模经营上限面积为229亩。如果综合考虑农村富余劳动力转移的速度、管理水平、物质技术装备水平与社会化服务水平提升到与农业现代化标准相匹配的层次等因素，则耕作大田作物的家庭农场(仅指三口之家规模的家庭农场)规模还将有所上升。而农业企业的规模适度问题则应综合考虑其团队管理能力、农业新技术开发和应用能力、市场拓展能力等多方面因素；农民专业合作组织则应综合考虑其组织带动能力、技术服务能力和市场营销能力等因素。现阶段常州农业企业应主要向着“一定规模的核心基地+家庭农场(种养大户或农户)”这种联合与合作模式的方向发展，既能避免过度规模的经营风险，又能最大程度满足生产经营的基本需要。

(二)“保护农民利益”的底线

我国地域广阔，土地分布不均，人均耕地资源、户均土地规模差异巨大。在推进农用地流转、发展规模经营时，应与不同区域土地规模、城镇化水平、劳动力转移相适应。如果因为土地规模化，导致农民就业无门、种田无地、生活无保障，必然对我国的社会稳定产生影响。如东部发达地区城镇化水平较高，农户就业能力较强，发展土地规模较适合；而东北和西北地区，土地规模较大，区域农民外出就业能力低，很多农户已经实现了规模化经营，便不适合再强制土地进一步集中。因此，搞规模经营一定要农民自愿，决不可拔苗助长。具体措施：一是农地流转决定权交给承包农户。农地是否流转、以何种方式流转，应由承包农户自主决定，而不能以行政手段强加干预。如常州市在土地流转中切实维护农民权益，通过以下三方面措施稳步推进农村承包地流转，维护农民利益：(1)加快土地流转公开市场建设。解决流转双方信息不对称问题，通过市场化的手段调节土地流转价格，缓解农户利益期望过高和流入方成本增长过快的矛盾。(2)提高土地流转的组织化程度。引导农户有组织有序流转土地，既有利于集体经济组织提供统一的服务和指导，也有利于对经营者跟踪监管，从而减少流转矛盾，降低流转风险，保障流转双方的合法权益。(3)完善土地流转的三个机制。第一是完善利益调整机制，避免流转价格长期固定不变，尽量采取实物折价的流转价格计算方式。第二是完善利益分配机制。主要是完善农地股份合作社的二次分配机制，避免侵占农户的土地流转利益。第三是完善监督服务机制。重点是流转前的服务指导，对工商企业的资格审查，流转后对经营者跟踪监管等工作。二是规模经营的步子放慢一些。规模经营慢一些，只影响到农民的家庭经营收入，并不会影响我国粮食总产量。如果规模经营搞得过快，农民追求盈利最大化的倾向会更加显著，不仅粮食产量可能下降，还可能出现更多的社会不稳定问题[5]。三是发展规模经营不能简单地采取“一刀切”。农地流转应根据当地土地分布状况、土地利用价值、经济发展水平、社会保障条件等适度推进，重视保护农民的主体地位，要让农民真正成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。

(三)“粮食安全、生态安全”的底线

一方面要确保粮食安全。随着城镇化进程的推进，城市工商资本进入农村，大规模土地流转已经成为影响农产品和粮食供给安全的重要因素。例如，在大规模的土地流转过程中，有的因为操作不规范、政策执行不严格，盲目流转土地，许多耕地在流转之后，因为建设进程未跟上、缺乏明确的种植目的、人员配置不当等问题而荒芜土地，破坏了土地的价值。有的流转土地超标准建设、占用耕地，或者通过其他方式变相占用耕地。这些都违背了耕地的使用原则，破坏了国家的土地资源，危害了粮食安全。因此要健全相关制度，科学规划土地利用，严格土地流转用途管制。如常州市在工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范方面，重视科学合理的制度建设，明确实施主体和主要措施，并加强贯彻落实，同时进行了以下尝试：一是加强工商企业资格审查。建立分级分层分类审查制度，重点审查工商企业的法人资格、资本积累、企业信用、团队水平和经营能力。二是重点关注外商投资农业，加强审查机制，确保不损害农民权益。三是规范工商企业经营项目投资农业范围，避免工商企业直接大面积、长时间经营土地，挤占其他农业经营主体的发展空间。四是建立风险保障制度。尝试抵押担保或收取以一年或若干年流转费或复垦标准计算的风险保障金等做法。

另一方面要确保水土资源安全，防止土地流转导致的生态问题。以土地规模化经营为特征的土地利用，建立在经济效益优先的基础之上。这种以资本为载体进入的投入方式，以大量的化肥、农药、水资源耗费为显著特征的集约化利用方式，在短期内具有提高土地产量和经济效益的作用；但从长期来看，不仅会导致区域的生态恶化，甚至会引发严重的粮食安全问题。如上世纪30年代，美国西部的“黑色风暴”，就是由于干旱和持续数十年的农业扩张，对北美大平原原始表土的深度开垦破坏了原本固定土壤、贮存水分的天然草场。由于未有相关防止水土流失的措施，导致风暴来临时卷起沙尘，使美国和加拿大大草原上的生态和农业受到巨大影响。再如我国西辽河冲积平原上的科尔沁沙地，以前曾是森林和草原。20世纪以来，人们大面积毁林、垦地，植被遭到严重破坏，土质瘠薄，经过干旱风沙活动，草原急速退化成沙漠，有人把科尔沁沙地称为“人造沙漠”。因此，土壤资源的过度利用会直接威胁我国水土资源平衡及粮食安全，土地投入强度与利用强度必须以保护水土资源安全为核心，以保证生态安全为底线。

三、构建城镇化下发展农业适度规模经营的路径

(一)结合产业结构及城镇化水平，适度推进农业规模化经营

推进农业适度规模经营，一要结合产业结构。我国目前的产业结构还不同于20世纪70年代的日本和90年代的韩国。2013年，我国服务业占GDP的比重达46%，首次超过制造业，但是明显低于日本、韩国。2011年日本服务业占GDP的比重已达到72.7%，韩国是58.1%。服务业发展滞后意味着城镇化发展滞后，也意味着目前我国城镇的就业机会尚不具备大量吸引农村劳动力转移的条件。因规模经营而挤出的劳动力就业无法保障，也难以享有城市社会保障。因此，发展规模化经营应与农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。二要结合城镇化水平。2015年中国城镇化率已达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿，但农业转移人口市民化进展比较缓慢，户籍人口城镇化率还比较低。城镇化水平不够高，城镇化体制机制还不完善，户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度仍有待完善。因此，发展农业规模经营要与城镇化进程相适应。当进城务工的农民享受不到城镇福利，较低的人力资本又决定了他们工资收入不足以维持在城镇稳定地生活时，如果过早地失去土地，失地农民的后续生活与工作将充满极大的风险，会引发新的社会问题。

(二)农地农用维护生态安全，发展新型农业经营主体

2014年全国农村土地经营权流转面积达到4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%。上海、江苏、北京分别达到71.5%、58.4%和52%。越是发达地区，土地经营权流转比例越高，土地流转形成的规模经营越明显[6]28。但是，无论农用地怎么流转，农村土地承包关系不能改变；土地经营权流转的期限和稳定的经营预期制度不能改变；坚持农地农用，保护农村地域生态环境，防止出现生态结构紊乱和地域功能退化趋势的原则不能改变。因此，应支持发展新型农业经营主体，构建现代农业经营体系。一是重点发展家庭农场。《若干意见》提出：“完善家庭农场认定办法，扶持规模适度的家庭农场。”家庭农场是农业种植大户的进一步发展，营利性是其与自给自足的传统农户生产方式相区别的主要特征。虽然流转土地规模相对较小，但在收益上一般高于他们经营非农产业的收入或者持平，而且具有与农民的利益关系更密切、更稳定的比较优势，可以重点发展。如常州市2013年制定了《常州市家庭农场认定管理办法(试行)》，由各辖市(区)农经部门依据文件规定开展家庭农场认定工作，全市农经部门已认定家庭农场累计达2 117家。二是规范农地股份合作社。农地股份合作社是农村土地流转制度的创新形式，它丰富了家庭联产承包责任制的内涵，对实行土地适度规模经营、推进农业现代化具有重要的意义。但目前，合作社存在法律地位不清导致登记、运行尚不规范，内部管理制度尚不完善，民主管理机制不够健全，股权与利益归属设置不完全合理，保障体系和风险机制尚不健全等系列问题。因此，需加强农地股份合作社立法建设，明晰产权关系；规范合作社登记、组织形式；合理化管控入股土地用途，健全合作社内部管理机制；合理化土地价值评估、利益分配机制，健全风险抵御机制和合作社社员退出机制等，促进合作社规范发展和提升服务能力。三是尝试发展农业公司。农业公司在消除农地撂荒、提高粮食生产竞争力等方面有着突出的作用，因此要发挥其在资源整合、技术引进、市场开拓、质量把控等方面的优势，支持农业公司在与之相适应的领域适度发展。同时，在有些方面给予限制，如禁止其把农地变相他用，只允许其租入土地，最新科学技术的应用和投入必须达到一定程度，等等[7]。

(三)拓宽资金扶持途径，构建有利于农业规模经营的投融资制度

土地规模经营中一个主要问题是资金来源，政府需要创设多种途径的资金扶持政策，同时构建合理的投融资制度。首先，政府多部门、多角度的用地政策创新和资金政策扶持。在土地制度与金融制度创新结合上取得突破，建立适应农业规模经营发展的稳定投入机制。支持符合条件的新型经营主体优先承担涉农项目，对规模化、产业化程度高的区域实行针对性建设投资，设立新型农业经营主体发展财政专项，提高市场竞争力。如常州市2014年财政整合支农资金，设立新型农业经营主体发展资金专项，预算650万元专项用于扶持农民专业合作社、家庭农场和农地股份合作社的发展。其次，银行贷款的支持。《若干意见》提出：“完善农业发展银行风险补偿机制和资本金补充制度，加大对粮食多元市场主体入市收购的信贷支持力度。”因此，可以建立农业中长期贷款支持制度，对中长期大额贷款予以财政贴息，提高新型经营主体信贷满足度，解决其固定资产投资不足问题。最后，农民资金互助合作的规范。《若干意见》提出“规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任”。因此，需在建立农民资金互助合作健康发展机制上取得突破，强化监管措施，防止出现非法集资等异化现象，使农户发展互助资金和信用合作用于自我发展生产和开拓市场上[6]29。

(四)完善农地流转市场，健全农地规模经营配套措施

农业规模化经营需要农地流转，农地流转必然导致土地分配格局的变化，土地分配不均引致的收入分配差距势必影响农民的收益，因此，相对完备的土地流转市场是农地流转、实现规模经营的保障。第一，农地确权。农村土地只有确权，才能实现土地资本化，才能进入市场实现自由流转，才可以贷款融资扩大农业生产规模。同时，减少因权限不清、责任不明引起的土地转让纠纷和矛盾，使农地流转受到法律保障。第二，引进外部资本，增加农地需求。外来资本能够增加农地需求，推动农地价值和价格的显现，扩大农地流转的规模，形成农地流转的价格机制，进而形成农地流转市场[8]。第三，建立农地流转交易平台。如常州市已初步建立各辖市(区)有流转管理服务网络平台、镇有流转服务中心、村有流转服务站，无形市场与有形市场相结合，“三级联动”的流转服务体系。武进区依托区级土地流转网络服务平台，建立土地流转资源库，为200亩以上的大宗流转提供专项服务。第四，金融支持。如推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索农机具、农业生产设施抵押贷款业务。扩大银行与保险公司的合作，为农民流转土地、发展适度规模经营发展提供保证保险贷款产品，从而加快农村金融创新。第五，加强监管。建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度；建设农地市场评估机构；制定土地流转风险扶持制度；建立农业保险制度，探索地方土地流转履约保证保险。

此外，要实现农村土地适度规模化经营，相关配套改革措施的完善必不可少。一是完善劳动力转移。农地规模经营需与社会保障、公共服务城乡一体化匹配，从而保证从事非农产业的农民获得稳定的就业收入、居住场所和社会福利保障，得到平等的城镇技能培训和教育、医疗、社保等公共服务。二是完善土地流转机制。适当放宽农用地流转限制，减少流转方式的约束，吸引更多农业经营能手和投资者进入土地流转市场。三是推进农村宅基地制度改革。构建有效的产权结构，探索宅基地有偿退出实现路径和形式，明确国家、集体、农民三者的权利义务关系；建立起所有权归集体，使用权归农户，收益权由农民与集体分享，处分权由农民、集体、国家三者分享的新型农村宅基地制度[9]，确保宅基地退出过程中的土地保护及农民利益保护。

[1]唐浩.积极推进我国农地适度规模经营的对策建议[J].现代化农业，2015(1):46-47.

[2]孔祥斌.流转设“线” 规模有“度”：对推进农地规模化经营的思考[J].国土资源，2014(12):16-17.

[3]韩长斌.让土地流转和规模经营健康发展：农业部部长韩长斌就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问[J].山西农经，2014(3):5-7.

[4]信桂新，杨朝现，魏朝富，等.人地协调的土地整治模式与实践[J].农业工程学报，2015(19):262-275.

[5]党国英.当前中国农村土地政策调整的若干问题[M]//农村土地制度改革：国际比较研究.北京:社会科学文献出版社，2009.

[6]张红宇，张涛.农业规模经营的路径选择和政策创设[J].唯实(现代管理)，2016(2):28-29.

[7]陈浩天.农村公共服务：基层政府治理的民生意蕴[J].行政科学论坛，2014(2):17-20.

[8]邓大才.农地流转市场何以形成：以红旗村、梨园屯村、湖村、小岗村为例[M]//土地流转与乡村治理.北京：社会科学文献出版社，2010.

[9]刘洪彬.东北三省农村土地规模经营研究[J].中国土地科学，2014(10):12-19.

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.024

2017-05-29

何虹(1967— )，女，教授。

常州市第十二届社会科学研究立项课题(CZSKL-2016C094)

F327

A

1673-0887(2017)06-0100-05

庄亚华