苏苗罕

一、引言

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，“使市场在资源配置上发挥决定性作用”。2014年开始，财政部和国家发展和改革委员会等部委开始密集推出了多项文件，强力推广政府和社会资本合作模式。如今，政府和社会合作模式的推广工作被提到了空前的高度，被视为“适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措”。

一般来说，按照经济学上的“瓦格纳法则”，随着经济的发展，政府提供的公共服务将会发挥更大的作用。政府和社会合作模式的引入，可以在减轻财政负担的同时满足民众的需求。它改变了公共服务提供的模式，政府从公共服务的直接提供者变为公共服务的采购者和规制者。在PPP模式下，政府尽管不再负责公共服务的提供，但是仍然承担着确保公共服务提供的担保责任。政府需要如何规制PPP项目采购程序，设计风险分担和投资回报机制，以吸引社会资本主体的投资？政府又应如何合理利用规制工具，确保公共服务的价格和质量，以维护公共服务的消费者利益？这些都是行政法学者需要重新审视的课题。

二、PPP模式的双重面向

(一)PPP模式的概念

政府和社会资本合作这一概念本属舶来品，对应的英文是Public-Private Partnership(以下简称PPP)。……