◎ 单 纯

中国社会治理有一个传统，即基层单位治理的成败决定着 “广土众民”的福祉和 “家—国—天下”的盛衰，也决定着执政者和行政者的命运。在中国传统的社会结构中，作为执政的 “天子”和行政的 “朝廷”，其管理空间是 “天下”； “天下”本为 “行省”之和，“行省”为 “道府”之和，“道府”为 “州县”之和。故 “天下者，州县之积也”，“自古及今，天下治乱，未有不起于州县者。州县无不治，而天下治矣”［1］。“州县” 即 “郡县”， “无不治” 即 “治”，故 “郡县治” 则 “天下安”。而对于如何实现 “郡县治，天下安”的思考和经验总结，作为中国社会基层治理群体的 “官吏”“牧令”撰写或辑录了大量的文献，形成了蔚为大观的 “官箴书”或 “牧令书”体系，它们蕴含丰富的、具有 “中国特色”的 “地方行政学”或 “牧民学”思想。

一 牧民学的文献：“官箴书”与 “牧令书”

自秦一统天下、废弃诸侯国而设立郡县，及至明清，中国社会的治理基本以“郡县”为基础，延续两千多年未改。对于其社会治理经验，各代官员，特别是有切身基层治理经验的 “牧令”多有思考和总结，其情形如王夫之所总结者：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉……世其位者习其道，法所便也；习其道者任其事，理所宜也。法备于三王，道著于孔子，人得而习之。”［2］“郡县之制”的延续性生命力一定有其制度自身的理论，这就是以儒家总结 “三代之治”而形成的政治伦理和社会管理思想。这些伦理和管理思想的文献整理形式，也就是秦汉之后逐渐积累起来的 “官箴书”和 “牧令书”。