◎ 金 炼

法院调解制度容易忽视当事人在调解中应当具有的地位，“在为当事人提供法律引导和法律帮助的同时，限制其他权力的行使”［1］。因此，其带有的司法强权色彩备受诟病。诉调对接机制通过引入多元化调解力量，增强了当事人的自主参与意识，推动调解程序逐渐由法官职权主导向当事人主义转换，从而逐渐得到认可和推崇。立案登记制实行以后，法院案多人少的矛盾日趋激化，作为多元化纠纷解决机制中的核心一环，诉调对接成为破解这一难题的重要路径选择。

一 立案登记制下法院附设诉调对接机制及其流转模式

（一）实行立案登记制后案多人少，矛盾突出

随着立案审查制改为登记制，立案部门不做实质性审查，只做形式审查，基层法院受理的案件大幅增加。以笔者选取的Z省91个基层法院受理案件的平均数为例（数据来自Z省审判管理系统），自2015年5月1日实施立案登记制以来，截至2016年5月31日，平均登记立案15015件，同比增长34.89%；结案14344件，同比增长25.29%；未结案2736件，同比增长53.50%。

收结案数的增加，使得人均结案数、法官人均结案数、一线法官人均结案数随之增加，一线法官不堪重负。Z省实施立案登记制后，人均结案数为118.54件，同比增长16.14%；法官人均结案数为220.77件，同比增长17.74%；一线法官人均结案数为292.42件，同比增长18.07%。

（二）法院附设诉调对接机制的运行程式及效果

在立案登记制背景下，为积极缓解法院案多人少的矛盾，“作为诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”最重要的一环［2］，诉调对接受到学界和司法界的高度关注。其实质是，“经诉讼外调解机构调解依法达成的调解协议，在征得双方当事人同意移送法院或者当事人双方共同申请法院进行确认后，赋予强制执行力，从而解决纠纷的制度”［3］。本文的探讨，限于法院内附设的诉调中心模式。为了便于分析研究，笔者以G法院 （基层法院）统计数据为样本。G法院的审判数据指标在全市、全省范围内并不突出，但并不妨碍通过这个样本来研究和探讨诉调对接机制运行中带有的普遍性问题。

1.诉调对接的组织架构

①设立诉调中心，提升诉调对接工作的效率。G法院设立诉调工作中心，其中区法院调配2名审判员、3名司法辅助文员，区司法局调配4名人民调解员，专职负责诉调对接。具体职责有三个：一是处理引调案件；二是处理各业务庭委托调解的案件；三是对基层人民调解进行指导。②搭建法院诉调中心与审判庭以及其他多元化调解系统的联络平台。诉调中心建立后，为充分发挥诉调中心衔接非诉调解系统与法院诉讼系统的协调功能，在各街道人民调解委员会、法庭以及各审判业务庭配置对接联络员，从而形成了由诉调中心与联络员共同构成的双层系统，法院诉讼系统与非诉调解系统实现了有机结合。

2.诉调对接的运行程式

G法院诉调中心整合 “纠纷解决资源”，形成法官指导、调解员主调、“诉讼调解＋司法确认”的模式。①诉调中心组织诉前初调。所有的民商事案件，除案件性质不宜调解或当事人拒绝调解的，均立为引调字案号 （“引调”，即引导调解），由诉调中心组织调解员或委托人民调解组织在法官指导下进行调解。②调解结果纳入诉讼确认。经诉调中心组织初调后，如调解成功，根据当事人的要求，以诉调中心审判员的名义出具民商事调解书，或对人民调解协议进行司法确认，并赋予强制执行力。如调解不成，则将引调字案件退至立案庭，改立审判案号后移送各审判业务庭。③诉讼过程不受委托调解。业务庭法官在案件审理中，认为案件适宜调解，且双方同意，仍由业务庭法官自行调解，诉调中心不接受委托再行调解，以避免案件回流。

3.诉调对接的运行效果

（1）有效减少了审理案件的数量。2013年4月，诉调中心成立以来，共调解案件4389件，占同期受理全部民商事案件的21.23%，有效化解了纠纷和矛盾，缓解了案多人少的压力。相关庭室的结案数见表1。

表1 2013～2015年相关庭室结案数对比单位：件

（2）适当延长了审理案件的期限。由于立案前调解时间不计入审限，这在一定程度上相当于延长了审判法官的办案时间。相关庭室的审理 （调解）天数见表2。

表2 2013～2015年相关庭室审理 （调解）天数对比单位：天

（3）增加了办案人员的力量。成立诉调中心，除了法院的法官和辅助人员外，可以借助人民调解员及其他社会力量进行调解，客观上增加了办案人手。相关庭室法官及调解员数量见表3。

表3 2016年相关庭室法官及调解员数量单位：人

（三）法院附设诉调对接机制的流转模式

虽然法院附设诉调对接机制的运作方式存在差异，“但在本质追求上基本一致，即力求建立一种科学的调解与司法权对接的流转模式”［4］。对此，可从以下三个方面理解和把握。

1.“诉”对 “调”的确认与规范，推动 “调”向 “诉”的流转，司法权主导诉调对接的运行

这表现为，法院通过对调解协议的司法确认权，规制调解协议的适法性。诉调对接的各种具体运作，主要围绕 “司法确认权”构建对接机制。纠纷诉至法院，经法院审查后，根据案件的具体情况，确定是否先行引导当事人到诉调中心进行调解。调解达成协议后，法院要进行审查；法律文书最终由法院制作，对纠纷解决具有终局效力，从而实现 “诉”对 “调”的规范。正是在确认和规范这两个层面上，决定了诉调对接机制中需要实现 “调”向 “诉”的流转。

2.“调”对 “诉”的补充与扩张，实现 “诉”向 “调”的流转

多元化调解资源在化解纠纷时各有所长。诉调对接机制与多元化调解资源整合，可以形成合力，有利于矛盾纠纷的预防和化解。同时，善于运用 “调”的资源和方法，也有利于从源头上化解纠纷。正因如此，“调”的作用和功能，是对 “诉”的补充。此外，“调”的合法性与正当性的标准可以低于 “诉”，有时可以突破 “诉”的架构，形成对 “诉”的扩张。

3.“诉”与 “调”的流转模式，通过 “双向度”得到优化

“流转”程序的 “双向度”，决定了 “诉”与 “调”对接运作的有效性。传统调解方式与附设于法院的诉调对接相比， “在启动程序、经费保障、人员组成、依附权威类型和实质效力等方面”存在明显差异，这使得 “调”呈现二元分化的趋势［5］。法院附设诉调对接机制中 “调”的优势在于，经过 “流转”，通过司法权介入，增加具有效力的转换程序，赋予调解结果以法律强制执行力。而这种 “诉”与“调”的有效流转在程序和运作模式上，只有通过双向度才能得以优化。

二 立案登记制下法院附设诉调对接范式的困境

“范式”（Paradigm）这一概念是库恩范式理论的核心。所谓范式，是指在科学实践活动中，某些被公认的范例 （包括定律、理论、应用以及仪器设备等）为某种科学研究传统的出现提供了模型，即一种公认的模型或模式。科学革命就是一种范式向另一种范式的转换。之所以出现这种转换过程，是因为已有的范式不能说明、解释新出现的事实与社会现象，从而直接导致了反常和危机的出现［6］。法院附设诉调对接机制是近年来流行的一种司法范式，在运作中的危机值得研究与思考。

（一）流程管理非规范化和不稳定性彰显诉调对接的 “人治”色彩

诉调对接机制流程管理中的各种非规范性措施，需要多元化调解力量 （包括相关部门、社会组织）的参与、配合与支持。当前，出于维稳或化解社会不安定因素的考虑，各方对法院主导的诉调对接一般能较为积极地配合。但这种配合往往取决于领导者个人的热情与各部门的良好关系， “人治”色彩较为浓厚。有时会陷入“人走政息”的困境，进而造成贯彻实施诉调对接机制中非规范性措施的不可持续和不稳定。

（二）简易案件速裁功能缺失，诉中委托调解缺位

目前法院附设诉调对接机制在运行过程中，调解介入基本处于诉前或审前阶段，诉调中心的法官不拥有裁判权。这种做法固然有其合理性，然而在基层法院案多人少的情况下，对于大量简易案件特别是小额诉讼案件，在事实基本清楚、责任比较明确、当事人争议不大的情况下，如调解不成一律进入诉讼程序，重新开庭、审理、判决，无疑是对司法资源的极大浪费。此外，为了克服调审合一模式衍生角色冲突的弊端以及由此产生的对调解和审判的负面影响，同时为了有效避免法官在案多人少的情况下轻易下判等问题，可以考虑扩张诉讼中委托调解，充分发挥诉调对接机制的作用，以更充分地实现诉讼分流和过滤的功能。

（三）当事人的裁判请求权与法官的程序主导权冲突

无论是按照 《宪法》还是 《刑事诉讼法》，当事人都毋庸置疑地拥有裁判请求权，对法院附设诉调对接制度安排应予以充分尊重。但出于部门本位的思考，或为了缓解审判案件的压力，有时出现法官滥用程序主导权、侵害当事人的裁判请求权的现象。这固然强化了法院解决纠纷的功能，但在一定程度上弱化了化解纠纷、实现规则之治的社会治理，有时甚至侵蚀了法院司法正当化的目标。

（四）绩效评估模糊，资源配置单一

目前，包括G法院在内的大部分法院附设的诉调中心，其绩效评估往往是单向、单方的。具体而言，诉调中心的人民调解员是由行政机关或群团组织派出的，其经费来自派出机关的单方拨款，绩效考核并没有明确与其收案量、调解成功率等指标挂钩，也没有细化责任追究机制。由此导致调解员收结案的压力和动力不足，而且这种单向、单方的绩效评估，客观上增大了法院的管理难度［7］。从法院自身的绩效评估体系看，也存在类似的问题。鉴于诉调中心办结的都是调解、撤诉结案这类简易案件，因此很难得到法院内部绩效考核体系的认可，因为很难确定其工作数量和质量，经常被定性为 “办案综合部门”，采取与审判一线庭室不同的办案考核指标体系 （如诉调中心办结的案件按照审判庭结案的50%或30%等比例折算）。这种模糊化的处理方式，也可能影响诉调中心法官的办案积极性。

三 单向流转模式对法院附设诉调对接机制的影响

从应然角度分析，“诉”是对 “调”的主导， “调”是对 “诉”的补充。诉调对接的运作状态，往往取决于 “诉”与 “调”的流转模式是否有效优化。然而在司法实践中，诉调对接往往呈现单向流转状态，并进而成为范式危机的根源。

（一）单向诉调流转模式之样态

1.案件单向流转

案件单向流转，是指在诉调对接机制模式下，民商事案件不论繁简，经诉前（或审前）调解不成的，必须流转至诉讼或审判阶段处理，负责指导调解的法官没有裁判权；而在诉讼或审判阶段，案件一般采取调审合一模式，不再另行委托调解。案件单向流转在法院附设诉调对接机制运行中较为常见，其出发点是不让案件走“回头路”，避免审判资源的浪费。但非诉化解纠纷的资源以及诉调中心指导调解法官的作用没有充分发挥，导致不少本该调解过滤的案件进入诉讼程序。

2.资源单向配置

资源单向配置，是指法官和调解员等人员配置单向，业务交流培训单向，经费物资投入单向。从人员配置来看，当前法院附设诉调中心引入的对接主体，仍然是与司法或行政有关联的人员——即将退休甚至已经退休 （通过返聘的方式）的人员。这些人有一定调处矛盾纠纷的经验，往往受派出方单方委派，接受派出方单方培训，经费来自派出方。这种资源的单方控制、单向运转，导致各方调解资源难以有效整合，也给法院带来管理的难度，有时甚至因各方意见不一而分道扬镳。

3.程序单向流转

程序单向流转，是指适用程序由法院或法官主导，除当事人明确拒绝接受调解外，只能单向适用调解程序后进入审判程序。程序单向流转排除了法院诉前调解和审判阶段程序转化的可能性，限定了当事人运用程序选择权制约法官的诉讼主导权，不利于诉调程序的有效衔接。

4.绩效单向评估

绩效单向评估，是指法院及调解人员派出单位单方对 “调”或者 “诉”做出单向绩效评价。绩效 “包含成绩和效率的意思，最初多用于经济学研究，此后逐步被广泛用于研究和评判政府机构等公共部门运作状况”［8］。司法绩效是评价司法工作效率和效果基本情况的指标。在法院和派出机关的双重管理下，诉调对接机制采取单向评估的绩效评价体系，难以适应实践的需要。

（二）单向诉调流转对法院附设诉调对接机制的影响

1.案件单向流转，制约诉调对接机制的调解、过滤功能与简易案件速裁职能的发挥

诉调对接机制的重要职能在于通过 “调”对 “诉”的补充、衔接，有效化解法院案多人少的矛盾。如果案件通过调解单向流向诉讼，必然导致诸多可以过滤的简单民事案件进入诉讼，增大审判法官的压力。此外，在法院法官未结案件压力巨大的情况下，既无时间也无精力在调解上付出更多的精力。在诉讼案件不能流转到调解的情况下，为了尽快结案，法院很有可能倾向于判决，从而不利于调解功能的充分发挥，也有碍于 “案结事了人和”社会效果的实现。

2.资源单向配置，制约诉调对接机制下人、财、物的长效优化

法院附设诉调中心的调解人员一般受相关部门或社会组织的领导，经费往往由当地政府财政单向支付。法律并未明确规定其他部门或社会组织有支持法院附设诉调对接的义务。这种单向的经费保障，往往要靠相关单位的经济实力和领导的重视，难以做到长效和可持续发展。

3.程序单向流转，难以保障当事人的裁判请求权

裁判请求权来自当事人的民事程序选择权，即 “当事人在法律规定范围内，享有选择民事纠纷解决方式以及在纠纷解决过程中选择程序和有关程序事项的权利”［9］。诉讼中，当事人的裁判请求权如不能得到有效保障，可能影响调解过程中当事人合意的真实有效性，难以避免法官滥用审判主导权 “以判压调”，违反当事人自愿的原则强行调解，导致强势一方在程序中非法获利。

4.绩效单向流转，挫伤调审主体的积极性和主动性

绩效考核时，往往需要设计折算指标，以方便评判诉调中心与其他审判庭的业绩，如确定诉调中心的结案数与其他审判庭的结案数的系数折算比例。这种单向、单方考核，往往把诉调中心视为综合办案部门，其办案数量和质量均不纳入季末年终考核指标，无法与审判庭进行衡量比较，导致办多办少、办好办坏不与调解员或法官的业绩评价、奖惩考核直接挂钩，从而使得承办人的内在动力和外在压力均不大。根据G法院的统计数据，实施立案登记制以来，诉调中心人均办案425.66件，审判庭人均办案316.26件，其办案数量和质量的优势并不明显。

四 新范式构想：双向度流转的诉调对接机制

（一）通过案件双向流转，实现 “调”对 “诉”的支持

1.赋予简易案件法官速裁权，减少调解案件向诉讼案件的流转

《民事诉讼法》对速裁程序的规定过于简单、过于原则。在司法实践中，接受诉前委托调解的案件基本上符合适用速裁程序的要求。当案件诉前调解不成时，可以考虑赋予调解法官速裁权，明确进入速裁程序案件的收案范围以及诉前调解程序与速裁程序的对接方式。这样可避免简易案件转化为诉讼案件，减少司法资源的无端消耗，有效提高诉讼效率。

2.赋予审判案件法官委托调解权，增加审判案件向调解案件的流转

目前诉前调解和庭前调解的调审分离基本得到有效贯彻，但庭审及以后阶段调审合一仍较为普遍。建议将调审分离原则普遍化，贯彻到诉调对接领域，赋予审判案件法官委托调解权。从司法实践来看，诉讼案件委托调解明显呈现总数偏少、比例偏低的趋势。从G法院试行立案登记制以来的审查管理数据可见，民商审判庭调撤率为51.98%，绝对数为4835件。我们认为，这些案件所占用的司法资源，完全可以通过案件流转的方式，经诉调对接机制加以化解，从而把有限的审判资源集中于判决。

（二）通过程序双向流转，实现 “诉”与 “调”的衔接

1.当事人通过程序选择权决定流转方向

诉调对接机制在程序流转层面，既包括 “诉”向 “调”的流转，也包括 “调”向 “诉”的流转。程序选择权强调当事人是诉讼中的程序主体，有权根据自己的利益和判断选择适用或拒绝一定的程序事项。切实保障当事人的程序选择权，有助于避免司法资源的浪费和程序的拖延。经诉讼辅导和释明后，一旦当事人明确表示不同意调解，应根据其诉权和裁判请求权，及时立案进入审判程序。

2.法官的诉讼主导权决定程序的流转和启动

法官可以通过司法确认或立案后调解将调解转化为诉讼程序，也可以通过诉调对接机制将诉讼转化为调解程序。法官对诉讼程序的主导权，必须基于当事人合意启动。过分强调司法确认，以及过分强化诉讼解纷手段的权威性，会影响调解本身便捷、高效和经济的优势。司法确认应主要提供执行力，发挥其督促自觉履行判决的威慑功能，更多的是 “处于备而不用的状态”［10］。在司法确认中，应在自愿基础上，对借贷关系、经济纠纷等一些宜于调解但容易陷入履行僵局的纠纷予以必要的引导和释明。

3.通过混合程序推动诉调对接双向度融通

诉调对接双向度的融通，表现为对同一纠纷的解决，可以同时允许合意与裁决两种方式。调解中，有时存在当事人对纠纷解决已基本形成一致意见，但由于个别问题最终未能成功的情形。对此，可以借鉴台湾地区 《民事诉讼法》的规定：“关于财产权争议之调解，当事人不能合意但已甚接近者，法官应斟酌一切情形，其有调解委员会者，并应征询调解委员会之意见，以职权提出解决事件之方案。”［11］当事人在一定期限内提出异议，则未达成调解协议；否则，可视为按照法官提出的方案确立调解协议。但当事人提出异议即视为调解不成立，使得该方案解决纠纷的效力大打折扣。我们认为，可以将当事人的同意置于法官提出方案之前。

（三）通过资源双向配置，实现 “调”对 “诉”的补充

1.构建动态调整机制，实现人员双向流转

可通过联席会议沟通信息，通报各方涉及诉调对接工作的情况，及时掌握社情民意，分析矛盾动向，根据涉案纠纷规模和类型化特征合理确定人员流转。如商事案件多发趋势明显，可将诉调中心的审判员做相应调整，以适应专业化指导的需要。这种人员的双向流转，将使诉调对接机制的运行更富有弹性和效率。

2.完善调解指导机制，实现业务双向培训

法院可与司法局配合，建立调解员业务双向培训机制。具体办法如下。①建立法官定期培训调解员制度。由法院定期派出经验丰富的法官对调解员进行培训，提高调解员调处纠纷的业务能力。②建立邀请调解员听庭与交流制度。可以在庭审后及时组织业务交流和探讨，提高调解员对庭审的了解度和把握度。③建立调解协议瑕疵通报制度。法院在审理涉及调解协议的案件时，可将存在的问题或瑕疵及时向人民调解组织通报，并提出相应的建议。

3.拓宽专项保障渠道，实现财力的双向投入

调解组织进行案件流转、调解协议的司法审查，需要法院加强专项物资和经费的保障。应当积极争取所在地党委与政府的支持，加大财政专项保障力度。同时，法院附设诉调中心由街道、司法局或其他单位部门聘请的调解员，可以由派出单位解决专项物资和经费问题，从而使诉调对接机制得到物资和财力的双向保障。

（四）通过绩效双向评估，实现 “诉”对 “调”的推动

1.加强对调解派出机关的绩效评估

诉调对接充分利用人民调解网络平台，发挥化解纠纷的作用。调解员作为平台主体，其派出机关一般是司法局、乡镇街道、工青妇等机关群团组织。对于调解员的绩效评估，必须由单向、单方评价转化为双向、双方评价，即法院作为考核方向调解派出机关提供相关业务数据，派出方据此提出奖惩方案，并予以实施。

2.加强法院对诉调对接的绩效评估

诉调对接机制附设于法院之内，法院必然要承担一定的管理和规范职能。这一职能能否有效落实，取决于绩效评估体系的有效性。调解组织和人员承担法院部分化解矛盾纠纷的职能，法院作为受益方，可以为购买社会服务支付一定的代价，由财政列支。通过调研了解到，目前一些诉调对接工作走在前列的法院，已经对此进行了尝试［12］。笔者认为，在综合考量调解案件的数量、难易程度、成功率的基础上，设定一定的基数，在完成基数的基础上，根据具体情况给予适当的物质奖励，具有一定的可行性。当然，根据权责一致的原则，如处理案件有瑕疵，也应视情酌减其物质奖励，甚至追究相应的责任。

（五）通过流程管理双向规制，实现 “诉”与 “调”的融合

从流程管理方面来看，立法、司法双向规制，有助于提升 “诉”与 “调”融合的规范性与稳定性，同时也能够为地方的实践与创新预留空间和余地。

1.从立法层面规制流程管理的非规范性和不稳定性

诉调对接实践作为一项司法创新举措，其流程管理的依据主要是法院和行政机关的政策文件。这一纠纷调处机制虽然由法院主导，但法院不能直接指挥行政机关。为了克服这种流程管理的非规范化与不稳定性，可以考虑通过立法机关，将诉调对接机制以地方性法规的形式予以颁布施行。目的是通过立法、行政、司法机关的共同参与，构建矛盾纠纷处理的大调解格局。

2.从司法层面鼓励诉调对接管理的地方创新

“基层司法具有非正式和非职业化的特点，区别于高度技术化、职业化和程序化的正式司法。”［13］基层日常处理的大部分纠纷相对琐碎简单，不需要同时也难以投入巨大的司法资源，而且在某种意义上也无须适用严格的法律规范。广义上的需要调处矛盾的基层司法单位，对当地社情民意有很好的了解和适应。同时，鼓励基层司法工作者根据实际情况对流程管理进行创新，也是处理矛盾纠纷、维护社会稳定的题中应有之义。

注 释

［1］〔英〕西蒙·罗伯茨：《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》，彭文浩译，北京大学出版社，2011，第258页。

［2］李德恩：《论双向度的 “诉调对接”机制及其建构》，《江西财经大学学报》2014年第5期。

［3］钟三宇、陈晓霞：《我国诉调对接纠纷解决机制的制度构建》，《重庆理工大学学报》2013年第2期。

［4］钟三宇、陈晓霞：《我国诉调对接纠纷解决机制的制度构建》，《重庆理工大学学报》2013年第2期。

［5］雷霆：《人民调解制度的二元分化趋势对诉调对接的影响及其程序上的对策》，《法学杂志》2011年第S1期，第345页。

［6］贾继红：《公共行政范式危机的反思和回顾》，《管理学研究》2009年第3期。

［7］在Z省H市诉调对接工作先进法院经验介绍座谈会上，据X区法院分管副院长介绍，因与司法局在沟通衔接、人员管理等方面存在问题，司法局已撤回了人民调解员的派驻，而该院也另行聘请了专职调解员。

［8］曹丁、桑小迪：《浅论我国司法绩效评估》，《法制与社会》2008年第12期。

［9］左卫民、谢鸿飞：《论民事程序选择权》，《法律科学》1998年第6期。张峰：《民事诉讼程序选择权原则之理性思考》，《华东政法大学学报》2007年第1期。

［10］张斌、李鹏飞：《诉调对接机制的实践困境与完善路径——基于浦东 “三级四层”纠纷解决网络建设的研究》， 上海浦东新区法院网站， http：／／pdfy.gov.cn／pditw／web2011 ／index.html。

［11］吴明轩：《民事调解、简易及小额诉讼程序》，台北五南图书出版股份有限公司，2004，第36页。

［12］如广东G法院规定，调解成功1件案件向调解员支付500元，案件调解后不成功支付200元；浙江某法院规定，调解成功1件案件向调解员支付200元，案件调解后不成功支付100元。

［13］范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社，2007，第385页。