高一飞，汪友海

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

暂予监外执行的实践图景与改革方向

高一飞，汪友海

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

2012年修改后的《刑事诉讼法》《监狱法》对暂予监外执行制度进行了修改和完善。十八大以后国家出台了一系列暂予监外执行审批和监管的重要文件，纠正了一大批不当暂予监外执行的情况。执法实践中，保外就医在暂予监外执行中占有较大比重，非法保外就医现象突出，检察监督的效果不理想。暂予监外执行制度的改革方向是推动法律法规统一化、执法信息公开化、执法流程信息化和执法标准规范化。

监外执行；保外就医；社区矫正；检察监督

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善人权司法保障制度，国家尊重和保障人权，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”2014年1月21日,中央政法委印发了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》(以下简称《意见》)。《意见》从严格把握实体条件、完善程序规定、强化各环节责任、严惩腐败行为等4个方面,对刑罚变更执行工作进行了规范，对于公检法司等部门统一执法思想和执法标准，坚持法律效果、政治效果和社会效果的有机统一都具有重要的意义。此后，最高执法、司法机关出台了一系列以落实这个文件为目的的司法文件。十八大后，我国对暂予监外执行制度进行了重大改革，执法过程中违法办关系案、人情案、金钱案等问题被媒体曝光，并得到了纠正，也引起了社会的广泛关注。对暂予监外执行制度的立法和执法问题进行调查研究，是落实十八大精神、促进司法公正和司法文明的重要课题。

一、暂予监外执行的立法及实施文件现状

暂予监外执行指的是对被法院判以有期徒刑、拘役、无期徒刑(指怀孕或处于哺乳期的女性罪犯)的，依法需在监禁场所服刑的罪犯，但由于出现了法律规定的某种特殊情形而不适宜继续在封闭的监禁场所服刑，经法定程序审查批准后，允许将其由监禁场所转移至其他开放性场所执行刑罚，当暂予监外执行的情形消失后但刑期未满的，由相关司法机关对罪犯进行收监后继续执行刑罚的一种刑罚执行变更制度。暂予监外执行制度的内容涉及面较广，从目前的立法情况来看，我国关于暂予监外执行主要包括立法、司法文件和地方法规等几个方面。目前，暂予监外执行的相关立法较为完善，为暂予监外执行的实施提供了法律依据和基础。

(一)立法条文分散在几部立法文件中

1996年《刑事诉讼法》对暂予监外执行进行了相关规定。在2012年新修订的《刑事诉讼法》(以下简称新《刑事诉讼法》)中，对暂予监外执行制度又进行了增改，主要体现在第四章“执行”中，具体体现在以下几个方面：

一是扩大了适用暂予监外执行的范围。新《刑事诉讼法》将适用范围扩大到了无期徒刑但同时又做出了限制，即将被判处无期徒刑并处于哺乳期或怀孕的情况纳入了暂予监外执行的范围。

二是规范了暂予监外执行的审批程序，明确了暂予监外执行不计入刑期的情形。新《刑事诉讼法》第二百五十七条对罪犯在暂予监外执行期间通过贿赂等非法手段被暂予监外执行，或在执行期间逃脱的，在监外执行的时间和逃脱期间将不计入刑期。

三是改变了暂予监外执行的执行主体和执行方法。新《刑事诉讼法》第二百五十八条规定暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。将原来由公安机关为执行主体改为由社区矫正机构执行。

为配合《刑事诉讼法》的修改，2012年新修订的《监狱法》对暂予监外执行制度进行了修改和完善。其中，第三章第三节对在监狱内服刑的罪犯适用暂予监外执行制度的具体条件进行了明确，规定了监狱管理机关对暂予监外执行的审批和决定程序。为了加强对监狱在审批环节的监督，规定检察机关可以对监狱批准的暂予监外执行进行审查和提出书面意见进行监督。

2003年，我国在北京等6省(市)启动社区矫正试点工作，各级司法行政机关下设“社区矫正局”作为社区矫正的执法机构。2005年将试点范围扩大到18个省市。2008年10月，司法部提出了全面试行社区矫正工作的意见。2009年9月，“两院两部”出台了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。至此，社区矫正工作在全国范围内全面开展。2012年1月，司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合制定了《社区矫正实施办法》，2014年启动了《社区矫正法》(专家建议稿)的立法工作，2016年10月对《社区矫正法》进行审议，2016年12月1日《社区矫正法》(征求意见稿)向全社会公布，这也预示着该法将会很快颁布实施。

(二)暂予监外执行的实施文件分散零乱

我国《刑事诉讼法》和《监狱法》等法律对暂予监外执行制度进行了规定。同时，我国的司法行政机关也先后出台了相关的执法与司法文件，主要体现在以下几个方面：

一是加强对保外就医的管理。2014年12月11日，最高人民法院下发了《关于罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作有关问题的通知》，从如何规范暂予监外执行组织诊断工作、落实责任、严格程序和加强监督等4个方面进行了规定。目前，全国法院系统已有江苏、湖南、河北等8个高院制定了罪犯交付执行前暂予监外执行组织诊断工作实施细则等规范性文件[1]。

二是刑罚执行机关对暂予监外执行的管理。2008年2月14日，公安部出台了《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》(以下简称《办法》)。对罪犯适用监外执行的条件，提请程序、审批和执行程序等方面作出了规定。该《办法》于2013年11月23日废止，被同日施行的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》所替代。2013年1月1日，公安部修订并实施了《公安机关办理刑事案件程序规定》。对已羁押的被判处暂予监外执行的罪犯，由看守所将其交付社区矫正机构执行。明确了留所执行刑罚的罪犯可以适用暂予监外执行的类型，对罪犯需要收监执行的程序进行了规定。修订后的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》对暂予监外执行的申请人的范围进行了明确，对暂予监外执行罪犯的病情鉴定、妊娠检查和生活不能自理的鉴定进行了规定。同时，还规定了保证人应当具备的法定条件。

三是加强对暂予监外执行的监督。为防止和纠正暂予监外执行罪犯脱管、漏管问题，2007年8月3日，最高人民检察院印发了《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》。2008年2月22日，最高人民检察院发布了《人民检察院监外执行检察办法》，对人民检察院监外执行检察任务、内容、方法、对纠正违法的程序和检察建议进行了明确。2009年12月29日，最高人民检察院发布了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，其中第十五条规定要建立刑罚执行同步监督机制，发现暂予监外执行的提请、呈报、决定和裁定存在不当的，应当及时提出纠正意见。2014年6月23日，最高人民检察院发布了《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》，主要是对原县处级以上的职务犯罪实行备案审查制度。对职务犯罪进行备案审查的程序、时间和对职务犯罪暂予监外执行不当的处理程序进行了明确。

四是加强和规范暂予监外执行的执行工作。2009年6月25日，中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合出台了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，从交付执行、监督管理、检察监督和综合治理4个方面对监外执行工作进行了规范。2014年10月24日，公安部、司法部、国家卫生计生委、最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《暂予监外执行规定》，进一步明确了暂予监外执行的适用范围、审批程序和相关责任，对于堵住逃避刑罚执行的漏洞具有重大意义。同时，对《保外就医严重疾病范围》作了全面修订。

总体来讲，我国暂予监外执行的法律法规在不断地修改和完善，以上文件对于我国暂予监外执行工作起到了重要的制度保障作用。但同时我们也应当看到，我国暂予监外执行制度都是分散在不同的条文中，缺乏统一性、系统性和规范性，在执法信息公开等方面还存在一些问题。因此，需要对暂予监外执行的法律法规进行改革和完善。

二、暂予监外执行的实践现状

根据暂予监外执行的法律法规的规定，全国各地进行了积极的司法实践。总体来看，在暂予监外执行中保外就医的比例较大，非法保外就医的现象较为突出，同步检察监督还未能起到应有的效果。

(一)保外就医在暂予监外执行中占有较大比重

笔者根据全国减刑假释暂予监外执行信息网公布的信息进行统计*遗憾的是，我国至今没有公布过全国统一的暂予监外执行人员数量统计数字。但是根据孟建柱书记的讲话，我国从2003年开始社区矫正试点，2005年扩大试点，2009年全面试行。2003年到2013年10年来，全国累计接收社区服刑人员184.7万人，解除社区矫正的113.8万人。可以看出，我国每年接收社区矫正人员18万多人，适用社区矫正的人员包括缓刑、假释、暂予监外执行人员三类，暂予监外执行人员只是其中一类。参见：孟建柱：《全面推进社区矫正工作促进社区服刑人员更好地融入社会》，http://www.sqjz.net/news/2014/0725/18.html，时间：2014-07-25，来源：中国社区矫正网。。全国在网上公布的暂予监外执行人数为1 183人，从暂予监外执行的适用对象来看，其中，保外就医有861人，占73%；怀孕或哺乳婴儿的有264人，占22%；生活不能自理的有58人，占5%，具体见表1。

在暂予监外执行中保外就医占绝大多数，达到了70%以上，其次是怀孕或哺乳婴儿的罪犯占20%以上，最少的是生活不能自理的情况，只占5%左右。由此可见，与怀孕或哺乳婴儿以及生活不能自理的情况相比，保外就医的比例较高，其主要原因是保外就医在法律中有比较明确的认定标准和完善的鉴定程序，根据刑事诉讼法和暂予监外执行规定的要求，对于身患疾病需要保外就医的罪犯要到省级指定的医院进行检查鉴定，并对鉴定人的资格条件、鉴定结论的出具等方面作出了较为详细的规定，便于在司法实践中进行操作。而其他两种情形的法定条件规定得较为粗疏，其认定标准和操作程序都不太明确，只作了原则性的规定，这在一定程度上使执行人员在司法实践中陷入了困境。

同时，从犯罪的性别比例情况来看，男性要远远大于女性，在暂予监外执行的罪犯中，男性占比为70%，女性为30%，这也是怀孕或哺乳婴儿的罪犯相对于保外就医罪犯而言比例低的原因。

表1 2014年9月—2016年11月全国暂予监外执行人数分布情况

(二)暂予监外执行罪犯以非暴力犯罪人员为主

从全国减刑假释暂予监外执行信息网统计的数据来看，2014年9月至2016年11月，职务犯罪为178人，占15%；侵犯财产类犯罪224人，占19%；妨碍社会管理犯罪446人，占39%；破坏市场经济秩序犯罪95人，占8%；侵犯人身权益类犯罪107人，占9%；其他犯罪113人，占10%，如表2所示。

表2 2014年9月—2016年11月全国暂予监外执行罪犯种类统计

从表2可以看出，在暂予监外执行的罪犯中，占比较大的是妨碍社会管理犯罪，占39%，其次是侵犯财产类犯罪和职务类犯罪，分别占19%和15%。主要有以下几个方面的原因:

一是从暂予监外执行的法定条件来看，暂予监外执行的罪犯以保外就医居多，根据《暂予监外执行规定》第十一条的规定，取保人应当具有固定的住处和收入，能够与被保证人共同居住或者居住在同一市、县等条件。从经济条件上来讲，职务犯罪的家庭经济情况相比其他性质犯罪的罪犯家庭经济情况总体上要好一些。因此，取保人的资格审查通过率相对而言要高一些。

二是从暂予监外执行罪犯的人身危险性来看，职务犯罪一般都属于非暴力性犯罪，罪犯人身危险性相比暴力性犯罪、毒品犯罪罪犯人身危险性要小。尽管暂予监外执行的立法目的是为了体现刑罚执行的人道主义，以便罪犯最终能够顺利回归社会。但法律也同样规定，对于适用暂予监外执行的罪犯须不具有人身危险性，这是罪犯能够适用暂予监外执行的前提条件之一，这也是保障社会公共安全的需要。

三是在暂予监外执行的罪犯中，因吸食毒品、卖淫、盗窃等是妨碍社会管理秩序的主要组成部分。这些罪犯的特点是家庭经济条件一般都比较差。从笔者对C市S区的实地走访中发现，这些罪犯大多数都没有正式的工作，很多都是处于无业状态，再加上经济条件的限制，很容易出现盗窃、吸食或贩卖毒品等妨碍社会管理秩序的情况。这对于社会的正常秩序和安全稳定也造成了一定的危害。同时，这也是在暂予监外执行中所占比重较大的原因。

(三)十八大后纠正了大量暂予监外执行不当的情况

近年来，在暂予监外执行过程中违法办关系案、人情案、金钱案等问题引起了社会的广泛关注。其中，罪犯通过非法手段获取保外就医的现象较为突出。

2000年因犯故意杀人罪而被判处死缓、绰号“虎豹”的大连黑社会老大邹显卫，在被投入监狱后，通过花钱买通监狱领导，两次获得减刑，最终被保外就医，并再次酿成血案，从而牵出大连监狱一串贪官[2]。

2000年，广东省电白高考舞弊案主犯陈建明，因蹊跷的保外就医，在长达8年之久的时间内，从未进过监狱大门[3]。广东省江门市原副市长林崇中犯受贿罪被判处十年有期徒刑，他通过贿赂看守所相关人员，制作虚假的疾病鉴定证明材料，最后被暂予监外执行[4]。

湖南省司法厅副厅长，监狱管理局局长刘万清，通过向主管副局长、刑罚执行部门等打招呼，允许经办人员在病理鉴定上造假，违法批准6名罪犯保外就医，并为29名办理罪犯保外就医提供帮助，从中受贿20.7万元[5]。湖南省监狱管理局刑罚执行处原处长李某某等24名相关人员，在任职期间通过权钱交易以及贪污受贿为罪犯违法呈报，最终使自己走上了犯罪道路，对社会造成了恶劣的影响[6]。

从司法实践来看，罪犯通过非法手段骗取保外就医的现象较为突出，这其中大多属于职务犯罪的罪犯，他们往往是通过自己在任期间形成的影响力和人脉关系，采用鉴定造假等非法手段获得保外就医，严重损坏了司法公正和司法权威。

同时，值得注意的是在司法实践中还存在本应保外就医却又没有被保外就医的情况。据司法部的统计显示，我国监狱关押的老病残犯的比例为5%[7]。笔者于2016年11月在C市的女子监狱调研中了解到，该监狱现有在押犯2 000人，其中病犯有400多人，占在押犯总数的20%，被暂予监外执行的只有40人，占在押总人数的2%，占病犯的10%，也就是说大约有90%的病犯没有被保外就医。此外，实践中还存在“一保就亡”的情况，如2016年11月12日，经法院两次开庭审理后，在四川省遂宁市射洪县看守所等待判决的陈伟突然因“病重”被送往医院，15天后死亡[8]。这些情况说明，无论是非法保外就医还是应保未保的情况，都将对司法公正和司法权威造成严重的损害。

因此，我国检察机关加大了检察监督力度，纠正了大量刑罚执行不当的情况(其中包括暂予监外执行不当的情形)。具体情况见表3。

表3 全国2010—2015年检察机关纠正执行不当情况统计

注：以上数据来源于2011—2016年最高人民检察院工作报告。

从以上统计数据可以看出，在司法实践中，暂予监外执行等刑罚执行不当的现象突出。2014年，我国检察机关在全国范围内开展了减刑假释暂予监外执行专项检察活动，纠正了一批刑罚不当的情况。从总体上来看，尤其是在十八大以后，全国检察机关纠正了大量刑罚执行不当的情形，对于规范暂予监外执行制度起到了积极的促进作用。

(四)暂予监外执行检察监督的效果不理想

1996年《刑事诉讼法》只规定了检察机关对暂予监外执行的事后监督职责，即在收到决定或者批准机关抄送的暂予监外执行决定书副本后，认为暂予监外执行不当的，在法定期间内提出书面纠正意见[9]。新《刑事诉讼法》将暂予监外执行检察监督由之前的事后监督变成同步监督。其中第二百五十五条规定“监狱或看守所要将暂予监外执行决定的书面意见抄送人民检察院，人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见”；第二百五十六条规定“人民检察院对暂予监外执行决定行使监督权，要求人民法院做出暂予监外执行决定的也应当向人民检察院送达决定书，人民检察院认为执行不当的，决定或批准机关应当重新进行核查”。这一修改有利于提高暂予监外执行监督的实效和力度，是对检察同步监督在刑罚改革执行上的落实，也是完善立法过程中的一大进步。

然而，新《刑事诉讼法》实施以来，暂予监外执行同步检察监督的效果却并不明显或者说还未达到预期。检察机关对暂予监外执行的检察监督主要还是停留于书面审查。在暂予监外执行申请与决定环节仍然采用书面审查相关材料的方式，在社区矫正过程中也只是对档案和复查报告等材料进行审查。这种书面审查方式不利于发现和纠正刑罚执行中存在的违法行为。在实践中，暂予监外执行事前监督还未落实，而事中检察监督也存在乏力现象。据笔者调研发现，C市S区法院决定暂予监外执行的案件，大多都是在做出决定后才将《暂予监外执行决定书》抄送人民检察院，在决定前并没有将暂予监外执行的意见副本抄送人民检察院，人民检察院也未对法院决定暂予监外执行的案件在事中提出检察意见。此外，暂予监外执行事后检察监督流于形式。

三、暂予监外执行制度的改革方向

新《刑事诉讼法》颁布实施之后，我国暂予监外执行制度得到了发展，也取得了一定的成效，但在司法实践以及立法中仍然存在诸多不足。因此，需要对我国的暂予监外执行制度进行进一步的规范和加强。我国暂予监外执行制度的改革应当以法律法规统一化、执法信息公开化、执法流程信息化和执法标准规范化为方向。

(一)法律法规统一化

法律法规统一化就是要求法律法规之间要协调统一，不能出现立法上的矛盾和冲突，要达到规范标准和统一的总体要求，以便于让司法机关在司法实践中能够按照统一规范的法律法规进行执行。而暂予监外执行法律法规的统一化就是要求暂予监外执行相关法律法规之间要消除立法上的矛盾和冲突，便于暂予监外执行制度得到有效实施。

目前，我国暂予监外执行在立法上的冲突主要体现在新《刑事诉讼法》与《看守所条例》《暂予监外执行规定》之间。新《刑事诉讼法》与《看守所条例》在保外就医的疾病范围界定上有较大出入。1990年3月17日《看守所条例》正式实施，其中第十条对看守所不予收押的情形做出了规定，包括患有精神病或急性传染病的、其他严重疾病以至于有发生生命危险可能性和生活不能自理3种情况，只要是以上情形之一，看守所都将拒绝收监执行。但是，根据新《刑事诉讼法》的规定，在可以适用暂予监外执行的情形当中，严重疾病的范围是以《暂予监外执行规定》的疾病范围为判断依据，这就产生了对于疾病类型的认定标准不一的问题。

《暂予监外执行规定》第五条规定了可以适用监外执行的对象还包括已经减刑为有期徒刑的罪犯，第七条具体规定了故意杀人、强奸等犯罪的罪犯应当在减为有期徒刑后执行有期徒刑7年以上方可适用暂予监外执行，进一步将适用范围扩大到原判死刑缓期两年执行的范围；而新《刑事诉讼法》规定的适用范围只局限于被判处有期徒刑、拘役以及被判处无期徒刑的怀孕或哺乳婴儿的妇女。因此，《暂予监外执行规定》与新《刑事诉讼法》规定的适用对象的范围不一致。对于无期徒刑、死刑缓期两年执行的罪犯是否能够适用暂予监外执行的问题，新《刑事诉讼法》《监狱法》《暂予监外执行规定》均给出了不同的答案，导致了在司法适用上的无所适从。

因此，在暂予监外执行制度的改革完善中，应对相关的法律法规进行统一，实现暂予监外执行法律法规统一化，从而解决立法之间相互矛盾的问题。对暂予监外执行的相关法律法规做出统一的规定，如刑事诉讼法、刑法、监狱法、暂予监外执行规定以及即将出台的社区矫正法等法律法规之间要统一，避免各个法律法规之间产生冲突，实现暂予监外执行法律法规统一化，从而解决立法之间的相互矛盾的问题，便于司法行政机关在执行过程中按照统一的法律法规执行。从而，避免执行过程中的随意性，为暂予监外执行的有效实施提供统一准确的法律依据。

(二)执法信息公开化

如果说法律对无限行使权力的做法设置了障碍，并试图维持一定的社会均衡，所以在许多方面我们都必须把法律视为社会生活中的一种限制力量[10]，那么，信息公开则是公民对公权力运行进行监督防止权力滥用、滋生腐败的利剑。最高人民法院院长周强指出：“深入推进司法公开，着力构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进执行信息公开，建立执行信息公开网。”[11]随着社会主义政治文明的发展，仅仅公开案件审理过程已经远远不能适应人民群众对提高司法透明度的要求[12]。因此，在暂予监外执行制度未来的改革中，暂予监外执行应当进一步加强公开的广度和深度，加强和推进执法信息公开化和执法流程信息化建设。

暂予监外执行制度历来因为执法不透明极易产生权力寻租而饱受诟病。为规范制度运行，2013年11月21日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》，要求审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开。此外，在暂予监外执行过程中，应当采用信息化的手段，使执行过程全程留痕，实现执法流程信息化。2014年初，中央政法委出台了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，对3类罪犯的“五个一律”规定重点突出了“阳光司法”的总体要求，强化了司法公开本质。尤其是对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪3类罪犯的减刑、假释、暂予监外执行案件，一律实行“网上公示、公开开庭、代表旁听、文书公开和违纪重罚”，其目的就是要把刑罚执行变更的情况公之于众，从而在更大范围内接受监督。

2014年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家卫生计生委联合印发的《暂予监外执行规定》第十三条规定 “对经审议决定对罪犯提请暂予监外执行的，应当在监狱、看守所内进行公示”，第十四条规定“暂予监外执行决定书应当网上公开”，为暂予监外执行信息公开提供了法律依据。

执法信息公开是打造“阳光司法”、促进司法公正的重要手段。我国暂予监外执行信息公开化的改革应当从以下几个方面着手：

一是在信息公开的范围上，应当坚持以“公开为原则，不公开为例外”的标准，除法律明确规定的不宜公开的都应当公开。

二是在公开的方式上，要坚持网上网下并举的公开方式。在暂予监外执行中，除在全国减刑、假释和暂予监外执行信息网上进行公开外，还要在监狱系统和公安系统的网上进行公开。此外，还应当在监禁场所、社区等地方通过公示栏等方式进行公开。

三是在公布的主体上，与暂予监外执行有关的法院、公安机关、检察院和司法行政机关都要纳入信息公开的主体。在公开的内容上，应当全面和准确。从而，加强对暂予监外执行信息全面公开的力度。

四是在公开的广度和深度上要进一步加强。暂予监外执行的公开应当将案件的基本情况、暂予监外执行的期限等信息进行全面准确的公开。要加强公开的力度，仅仅是提请决定的公示和决定文书公开不足以使暂予监外执行制度走向执法透明化，还需检务公开、狱务公开、社区矫正监管信息公开并举，对暂予监外执行信息实行全程同步公开。

(三)执法流程信息化

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。2016年5月20日，习近平在主持召开的中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上发表讲话强调：“要实现执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。”[13]随着信息技术的不断发展，利用信息化手段推进执法工作规范化是一种有效的途径，执法流程信息化是我国暂予监外执行未来的改革方向。

目前，我国还没有形成暂予监外执行统一的信息管理平台，各个系统之间没有实现互联互通，都是在各自系统内部运行。这也是在暂予监外执行过程中罪犯出现脱管、漏管的原因之一。由于没有建立信息管理系统，再加上部分法律文书和执行通知书未及时送达县级司法行政机关，导致交付脱节。如C市从2012年至2015年7月，全市共纠正脱管、漏管1 421人，对矫正期间犯罪或严重违法的，建议收监507人[14]。

目前，在暂予监外执行的各个环节中，信息化管理走在前列的是社区矫正管理信息系统。截至目前，已有17万条社区服刑人员的基本信息通过国家电子政务外网与司法部机关实行互联互通。2016年3月，在天津、上海、河北、内蒙、广东、海南、重庆、贵州、福建、陕西、青海、宁夏12个省(区、市)进行了扩大试点工作。当前，其他各试点省份正在积极有序地推进该项工作[15]。

加强暂予监外执行制度执法流程信息化建设，实现从暂予监外执行的申请到决定、保外就医的鉴定、社区矫正的实施以及人民检察院对各个环节的监督等情况通过信息化平台进行管理，具体来讲要从以下几方面着手：一是要构建执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核信息化管理模式；二是形成执法数据交换及共享机制。人民法院、监狱机关、公安机关和社区矫正机构建立服刑人员统一的信息交换平台，实现刑罚执行的动态数据库，以便各司法行政机关及时全面掌握罪犯的信息。通过执法流程信息化建设，一方面可以让法院、公安机关、监狱和司法行政机关清楚地知道暂予监外执行的案件目前流转在哪个环节，罪犯现在处于什么样的状态，另一方面也可以加强对各相关机构的监督，督促每个环节的工作真正落实到部门和具体经办人员。从而，确保暂予监外执行的效果。

(四)执法标准规范化

构建刑事执法标准规范化体系是正确贯彻和准确实施各项法律的基本要求，尤其是刑罚执行机关在执法过程中要严格按照执法标准正确执法。2016年7月26日，公安部召开了全国公安机关规范执法视频演示培训会，会议要求进一步推进执法规范化建设、提升执法能力和执法水平。要使执法中不严格、不规范、不公正、不文明等突出问题得到有效解决，必须站在更高的起点上推进执法规范化建设[16]。2016年9月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》提出：“构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化，保障执法质量和执法公信力不断提高，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”[17]

暂予监外执行作为刑罚执行的一种变更方式，也属于刑罚执行的范畴。在刑罚执行过程中，还存在疾病鉴定的操作程序规范不具体、保证人制度不完善等问题。这些问题反映出在暂予监外执行的过程中，还缺乏较为规范的执法标准，各个机关在操作时也难以统一执法。

执法标准规范的改革方向应该是细化暂予监外执行的执法标准，为暂予监外执行的执行机关提供在审批、保外就医鉴定和社区矫正执行环节的规范化标准和具有可操作性的执法指引。

因此，在暂予监外执行执法标准规范化的改革中，应从以下几个方面着手：一是确立暂予监外执行的执法依据，使暂予监外执行在每个环节的执法活动都有具体的法律、法规和政策依据。二是规范执法程序。明确暂予监外执行申请与决定程序、保外就医的鉴定程序、社区矫正程序和检察监督程序。从而，确保在执行过程中能够按照规范的程序和要求进行。三是规范执法行为。通过明确的程序规范，清晰划分暂予监外执行的执法边界，确保执行过程都在暂予监外执行相关的法律框架内运行，提高执行的效率和效果。从而，维护司法权威，彰显司法公平与公正，让人民群众从每个暂予监外执行的案件中感受到司法的公平正义。

[1] 王少南.全面推进人民法院暂予监外执行组织诊断工作，切实保障刑罚有效实施[N/OL].人民法院报，2016-09-27(3)[2017-01-03].http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/09/id/2136982.shtml.[2] 记者.谁在纵容“虎豹”横行[EB/OL].(2013-01-04)[2016-12-23].http://www.gmw.cn/01wzb/2002-12/12/08-A04D54BB4F716EC348256C8D00055A9D.htm.

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[12]高一飞.走向透明的中国司法——兼评司法改革的公开[J].中州学刊,2012(6):60-64.

[13]实现执法行为标准化、执法流程信息化[EB/OL].(2016-05-23)[2016-12-20].http://news.21 csp.com.cn/c3/201605/11349293.html.[14]重庆市人民检察院关于刑事执行法律监督工作情况的报告[EB/OL].(2015-11-09) [2016-11-20].http://www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/195053.html.

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[17]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》[EB/OL].(2016-09-27)[2016-12-22].http://money.163.com/16/0927/19/C209J6Q2002580S6.html.

(责任编辑 冯 军)

Practical View and Reform Direction of Temporary Execution Outside Prison

GAO Yi-fei, WANG You-hai

(Faculty of Law, Southwest University of Political Science & Law，Chongqing 401120, China)

The Criminal Procedure Law and Prison Law amended in 2012 corrected and improved the temporary execution outside prison system, and a series of important law enforcement documents and judicial documents were enacted after the 18thNational Congress of Communist Party of China to correct the undue temporary execution outside prison. In legal practice, parole for medical treatment takes a large proportion of temporary execution outside prison, and illegal parole for medical treatment is conspicuous accordingly. And the result of inspection and supervision is not satisfied too. For the purpose of reforming temporary execution outside prison system, the following four points should be completed with great efforts: unification of laws and regulations, publicity of law enforcement information, informationization of law enforcement process, standardization of law enforcement standards.

execution outside prison; parole for medical treatment; community correction; inspection and supervision

2017-01-15 基金项目：国家社会科学基金重点项目“司法公开实施机制研究”(14AFX013)；最高人民法院重大理论课题“司法领域公民知情权研究”(2014sp010)；中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题“司法公开实施状况评估和建议”(CLS(2015)ZDZX10)

高一飞( 1965—)，男，湖南桃江人，教授，博士生导师，研究方向：刑事诉讼、司法制度。

高一飞，汪友海.暂予监外执行的实践图景与改革方向[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(2):70-79.

format：GAO Yi-fei,WANG You-hai.Practical View and Reform Direction of Temporary Execution Outside Prison[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):70-79.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.010

D915.3

A

1674-8425(2017)02-0070-10