摘要：农村土地征用问题是城镇化过程中无法避免的问题。伴随着我国城镇化步伐的加快，土地征用现象发生的越来越多。土地是我国的稀缺资源，是农民得以生存的基础，也是维护农村稳定发展的前提。从我国目前的农村土地征用的程序来看，在土地征用过程中行政主体的自由裁量权过大过宽，这容易导致权力的滥用，在这种情况下公正的程序就显得尤为重要。

关键词：土地征用；程序；法治化

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0108-02

作者简介：韩娟（1991-），女，汉族，河南郸城人，华东交通大学人文社会科学学院，2016级硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

一、关于土地征用程序问题

行政征用是行政主体依照法律的规定，基于公共利益的目的，依法强制性地取得行政相对人土地所有权，并给行政相对人合理经济补偿的一种具体行政行为。因此，它是一种特定的行政行为。

行政征用的基本构成要素为：1.公共目的性。表现在国家行使征用土地权力的目的是为公共利益，这是土地征用的的首要条件。2.强制性。体现在国家行使征收土地的权利时不受任何国家机关、团体和个人的干涉，土地所有权人必须服从。3.补偿性。国家征用土地所有权人的土地时必须依照法律的规定给予适当的补偿，国家并不是无偿的征用土地所有权人的土地。①这三个要素是行政征用的基本构成要素，是行使土地征用权时所必须具备的要素。

土地征用程序是行政主体在实施土地征用行为时的方式和步骤。土地征用程序在整个土地征用过程中发挥着不可替代的作用，是决定土地价值能否实现的重要环节，是决定土地所有权人的利益能否得到保障的重要因素。在土地征用过程中，行政机关拥有极大的自由裁量权，包括公共利益如何认定到补偿的方式和标准的确立，都由行政机关说的算。如果对有权力的人没有任何的约束机制，势必会导致权力的滥用，这是不言自明的真理。在这种情况下，规范行政机关的自由裁量权就显得极为重要，这是保障土地被征用人合法权益的重要渠道，也有利于土地征用程序走向法治化。

二、我国农村土地征用程序的现状

目前，我国没有统一的土地征用法和行政程序法。虽然我国的土地征用启动程序的规范性文件集中于我国的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等法律文件中，可是依据现行的规定来看，土地征用主要由以下几个步骤构成：拟定征用方案、审查报批，征用方案公告、制定补偿方案、公告补偿安置方案并组织实施、清理土地和实施征用土地。从上面的土地征用环节中，可以看出各个环节都存在不同程度的程序混乱以及程序规范模糊，曲解的情况，缺乏必要的公正性，并且没有体现被征用土地人的参与情况，也没有征求意见的环节和后续的司法救济程序，存在很多程序规定上的缺陷。农民的利益得不到保障，由此引发的冲突和问题不断。

（一）土地征用程序缺乏公正性

公正的程序要求对权利主体和义务主体同等对待，这是对权利保障中应首先体现的方面。首先，纠纷的解决者应保持中立的地位，这是公正程序的要求。并且在解决纠纷时与实体权利义务有关的人不应扮演裁决者的角色。裁决者保持中立的地位会给当事人一种公平待遇的感觉，有利于程序公正的实现。其次，公正的程序还要求在纠纷解决的过程中，要充分听取处于弱势地位的当事人的意见，让双方当事人都能参与到其中。

从《土地管理法》中可以看出，土地征用方案是经过市、县人民政府批准并组织实施；土地征用补偿、安置方案的出台，是由市、县人民政府批准后，并由其土地行政主管部门实施；而且如果被征用土地的被征地人如果对补偿方面的相关问题有不同意见而发生争议的，由县级以上地方人民政府组织协调，如果协调没有成功，那么就由批准征用土地的人民政府做最后的裁决。由此看出，在征收征用土地规定的制度方面，基层人民政府既是运动员又是裁判员，充当了征用土地的决策者、实施者、被征收土地的使用者、争议的协调者和裁决者的多重身份。这种情况下，就严重违背了“任何人不能作為自己案件的法官”的法理要求，往往造成行政机关打着公共利益的旗号来达到谋取私利的目的。在行政主体占绝对优势的情况下，相对人明显的处于弱势的地位，这种情况下往往由行政主体一方说的算。②

（二）土地征用程序中法律地位不对等

公正的程序在制度设计的时候要求应该含有听证制度、公告制度等方面的内容。土地征用程序中要求给予土地的被征用方充分的参与机会，征用土地的行政主体应当充分听取对方的意见和建议，但是，在实际的操作过程中，双方当事人的法律地位明显的不对等。

我国《土地管理法》中有关被征用土地方的权利特别少，仅仅有两次象征性的公告。我国《土地管理法》第46条规定的“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。这次公告仅仅是一个附属程序，仅仅是批准程序中的附属程序，它的目的在于让权利人进行权利登记。可以从中看出已经批准了再进行公告完全起不到监督的作用，更体现不出被征用土地方的参与原则。还有就是第48条规定的“征用补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织的意见”。从这次的公告可以看出，土地征用方案是已经确定之后而发出的公告，完全谈不上是征求意见更多的是告知。

从我国《土地管理实施条例》的规定可以看出，土地征用的方案和相关补偿是在征用后公告的，是一种后置程序。被土地征用人只有在政府对地块和安置标准确认之后，才能获知相关消息。在征用土地的过程中，被土地征用人对所征用土地的程序和有关的补偿以及所要承担的风险一无所知，完全被剥夺了知情权和参与权。在听证的过程中，被土地征用人完全被排除在外，征收补偿方案的确定明显缺乏听证、协商、公正评估等内容，都没有体现被土地征用人的参与原则，双方完全处于不对等的地位。

（三）土地征用程序缺乏司法救济方面的规定

在所有的有关救济程序中，司法方面的监督无疑是最有效的监督，是保障公民权利最有效的手段。因为土地征用中，双方处于不平等的法律地位：处于强势地位的行政主体和处于弱势地位的公民。假如对实施的程序不加以规定和监督，容易导致行政主体及其工作人员打着公共利益的旗号而任意理解法律，以自己的方式和方法来处理土地征用过程中的争议。这样对本来就处于弱势地位的被土地征用方的地位更加不利，缺乏对土地权益人的权益救济。我国对于土地征用制度没有明确规定相关的司法救济，没有为被土地征用方设立出现征用争议向人民法院起诉的救济途径，这是一个严重的缺陷和不足。我国的土地征用程序应当明确规定土地征用出现争议时的司法救济途径，只有这样才能保障处于弱势地位的当事人的合法权益。

三、我国土地征用程序的构建

（一）单独设立公共利益审查机关

我国的土地征用程序一般是指行政征收征用中的个别程序。而行政征收、行政征用的目的是相同的，都是以实现公共利益为目的，所以，关于公共利益的认定是行政征收和行政征用的重要内容。

依据我国《土地管理法》的规定，土地征用中，用地单位向县级以上人民政府提出用地申请。以公共利益为申请理由是每个用地单位提出申请的依据，但是，如何确定是否是为了公共利益，应当由专门的行政机关进行公正的认定，审查其是否符合“公共利益”的标准。

根据我国目前关于公共利益范围的广泛性和复杂性的特点，关于认定公共利益的程序要作为土地征用程序中的重点。在我国，土地征用是对被土地征用人的财产权的一种侵害，为了使“公益”和“私益”达到相对平衡的状态，在土地征用程序中应当体现相对人参与的原则。在行政机关认定公共利益之前，应当召开相关的征求意见的会议，给相对人参与的机会，听取被土地征用方的意见和建议。当土地征用的范围较大时，听证会议应当由土地申请人、被土地征用人、有关专家组成，对征用土地的行为的必要性与合理性进行有关的听证。听证结束后，行政机关应根据听证中筛选的相关信息进行审查，如果认为征用目的符合公共利益标准，应当作出决定并及时向财产权益人进行公告。若土地征用的目的是符合公共利益要求的，则责令批准；若不符合公共利益的要求，那么应当驳回土地申请人的申请。

（二）将听证程序列入法定程序

将土地征用听证程序与“两公告，一登记”制度一起列入法律，保障被土地征用方具有充分的知情权、参与权和发言权。听证会议应当由土地申请人、被土地征用人、有关专家组成，对征用土地的行为的必要性与合理性进行有关的听证。在构建听证制度的同时，需要让被土地征用方充分加入到土地征用的过程中，确保土地征用的最后决定是建立在双方当事人参与的基础上，给各利益方提供有效沟通、协议的渠道。

（三）明确司法救济作为土地征用纠纷解决的最终手段

司法是法治的最后一道防线，把司法救济明确到土地征用程序中是非常有必要的。在被土地征用者看来，当权利受到侵害时，法律应为其提供救济的途径，保障其因土地被征用而遭受的损失。一方面，公正的司法救济程序给被土地征用者提供了参与的机会和陈述的权利。另一方面，当土地征用机关违法征用土地或假借公共利益的名义侵权时，司法机关在很大程度上为被土地征用者提供了诉讼权和司法救济途径。

在审理土地征用纠纷中，审理机关应重點审查土地征用行为是否是为了公共利益。如果不符合公共利益，审理机关应根据法律的规定对土地征用决定进行撤销。在审查补偿争议时，审查机关则应重点审查财产评估报告，确定被征用土地的价值，法院对补偿标准具有终裁权。

我国仍处于城镇化发展的初级阶段，相关法律法规还不够完善，土地征用补偿机制不合理，土地征用评估机制不健全，部分土地征用工作人员的行为方式有待改善。农村土地征用问题是一项关系国计民生的大问题，此问题的有效解决关系到农民的切身权益。在完善各项土地征用工作的同时，应该遵守法律法规，坚守法治理念，让农村土地征用走上法治化、规范化的道路。

[注释]

①孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982：154.

②吴睿，王晴颖.论征用之公共利益要件[J].甘肃行政学院学报，2004（1）.

[参考文献]

[1]孙树志.征用的理论完善[J].兰州大学学报，2012（5）.

[2]杨进，张迎春.关于改革农村土地征用制度的思考[J].经济体制改革，2005（1）.

[3]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982：154.

[4]王翠敏.土地征用法律程序的失范与完善[J].齐鲁学刊，2007（5）.

[5]吴睿，王晴颖.论征用之公共利益要件[J].甘肃行政学院学报，2004（1）.