摘要：值得注意的是，新修改的《行政诉讼法》在“总则”第3条第3款新增了关于行政机关负责人出庭应诉的制度，值得我们思考。对于该项制度来说，不断探索、不断研究是非常紧迫的工作。因此，本文试去研究行政机关“负责人”的具体界定范围，研究该项制度是否具有立法价值，对于我国行政诉讼法的发展具有何种意义。

关键词：行政首长；行政机关负责人；立法价值

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0017-04

作者简介：李英（1991-），女，朝鲜族，吉林延吉人，延边大学，硕士研究生，研究方向：诉讼法学。

2014年的《行政诉讼法》修改，是《行政诉讼法》实施20余年来的第一次大修。本次修改增加了33条、删除了5条、修改了45条，修改后的行政诉讼法从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五大方面保证了行政诉讼程序进行畅通，完善了对诉讼当事人的权利保护。

无论是1989年《行政诉讼法》还是其他政策性文件里，一直没有对行政机关的相关负责人作为被告亲自出庭应诉制度给予了具体的法律规范。而从1998年8月，陕西省合阳县人民政府和人民法院联合出台的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》开始逐渐被人们所认可。

一、行政机关负责人出庭应诉制度中关于“负责人”的范围界定

《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”迄今为止，理论也好，实践也罢，对于行政机关负责人出庭应诉制度的理解较为笼统，存在许多漏洞，大部分的理论以及实践成果都比较相似，也比较空旷，笔者认为，其主要原因在于没有准确的去定位好该项制度的含义及立法价值的情况下，大部分地区根据陕西省、江苏省等个别地区的实践成果“原封不动”的去实施，造成了很大的一块漩涡。要试用该制度，应当首先要弄清楚的是出庭应诉的“被告”的范围，最基本的问题是“负责人”的范围应如何界定。

（一）“负责人”的定义

“负责人”译为Person In Charge，是指担负责任的人，一般指负责某项事务的人，包含主办人、部门负责人、组织负责人、承担人之意。按照行政法学角度分析，行政机关的“负责人”包括主要负责人即为最高层领导，通常我们所说的“单位一把手”。还包括分管领导，比如副局长、科长、主任等。所以“负责人”并非是一个单一的概念，它具有很丰富的含义。

我国于1998年就开始推行了关于行政机关的负责人亲自出庭应诉的新行政诉讼制度，该项制度在推动《行政诉讼法》的发展的同时也给予了一个很大的发展空间。历经十几年，作为被告的行政机关“负责人”一直被各方各界解释为行政机关的“首长”应当亲自出庭应诉。“首长”译为Leading Cadre Or Senior Officer，是指某个范围内位居首位的一个人或一群人，或指部队中的领导人，也指政府部门中的高级领导人。以行政学角度分析“首长”意为行政机关的最高领导人或行政机关及其活动的最高指挥者。一般来说，在行政活动中行政“首长”具有组织、指挥、命令、监督等权力。

（二）“负责人”的不同解释

学界对此作出的划分大同小异。有学者认为，行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼时，被诉行政机关的“首长”亲自出庭应诉的一项诉讼制度；[1]有学者认为，人民法院在审理行政案件和执行行政机关的具体行政行为时，行政机关的“法定代表人”必须按照人民法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度；还有一种观点认为，行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的“法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人”亲自出庭应诉的一项诉讼制度。

实践中，关于行政机关“负责人”的解释也存在着一些矛盾。在这十几年的演进过程中，各方各界并没有对应当出庭应诉的主体范围进行具体划分，也没有统一的主体称号，而只是按照成功“样本”，照搬或抄袭，导致将“负责人”统一默认为“首长”，且各地的实践结果与存在问题也都差不多。但我们还要值得注意，国务院及最高人民法院也对各地实施的行政机关相关负责人亲自出庭应诉制度给予了高度的评价。例如，2008年，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中规定：“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”；2010年国务院《关于加强法治政府建設的意见》中规定：“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”等等，却遇到了对于主体界定模糊的问题，而且学者对于国务院的这类文件做出的解释也发生冲突，文件命名为“负责人”，而各方各界默认为“首长”或其他。

笔者认为，这些矛盾应及时解决，主体范围的不确定、不规范，是最基本的问题，也是当前该项制度没有完全实现其价值的最根本的原因。

（三）“负责人”的正确定位

不难发现，各方各界以及学者们所默认的行政“首长”与新《行政诉讼法》中的行政“负责人”相冲突，按照定义我们也可以看出，“首长”并非等同于“负责人”。我国行政机关是权限分级模式，上级在决定并解决“重大事务”，下级在贯彻上级的精神的同时面对着分管一些较为复杂的各类事务。[2]行政机关的领导阶层主管着整个部门和领域的各项事务，但他们并没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务，他们更加关心的是敏感的政治、意识形态或国家安全问题。[3]在这种模式下，让一个行政机关上层领导去面对分管部门的行政争议，是一个不现实的情形。如果某一行政争议中的行政行为是该行政机关的相关负责人做出的行为而非是最高领导，那么，要出庭应诉的被告应该是该负责人而非是行政首长本人。况且，在实践中，行政机关某一负责人所作出的具体的行政行为并非是行政首长一人所决定而作出的，每个部门分工明确，都具有相应的负责人所管，“一把手”再管理具体负责人。那么对于这些分管负责人来说，自己所管的范围内是主管领导，如果出现争议，应该由对于争议了解深透的相关“负责人”来承担。例如，以某市人民政府为例，某市人民政府的“首长”应当是市长，而某市人民政府的“负责人”却并非是市长本人，市长可以是行政机关的主要“负责人”。“负责人”可以是分管局局长或副局长，也可以是分管办主任，也可以是具体某一科室主管某一项事务的负责人等。我们应将某一行政机关的“负责人”与“首长”区分开来进行研究，“负责人”中可以包含“首长”，也可以包含其他性质的主要负责人，因此对“负责人”的范围应当按照具体行政争议案件的性质来进行明确的划分。

笔者认为，行政机关负责人出庭应诉制度中对于“负责人”应当仔细划分，重新为其定位。第一，对于直接诉讼的案件，做出具体行政行为的具体负责人应当出庭应诉。《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”。直接诉讼是指行政主体作出具体行政行为后，原告对此不服不经过行政复议程序而直接起诉到人民法院的案件。在这类案件中，作出该具体行政行为的行政主体是适格被告。且做出具体行政行为的主体就是该行政行为的负责人，而不是此行政机关的最高领导人。第二，经复议的诉讼案件，按照复议结果不同而不同。《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。这就明确了出庭应诉的“负责人”的范围，即复议维持原具体行政行为的，有做出原具体行为的行政机关相关负责人出庭应诉，改变原具体行政行为的，复议机关做出相关决定的相关负责人出庭应诉。第三，作出共同行政行为的诉讼案件，涉及案件的各行政机关的相应负责人应出庭应诉。《行政诉讼法》第25条第3款规定：“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”这是说，当两个以上的行政主体作出同一个具体行政行为时，它们是共同被告，即应当由作出同一个具体行政行为的各相关负责人出庭应诉。第四，其他几种特殊情况。如授权关系中的被授权行政机关；委托关系中的被委托行政机关等，应均有授权机关、委托机关出庭应诉相关行政争议。

二、行政机关负责人出庭应诉制度带来的影响

（一）行政机关负责人出庭应诉制度的积极意义

第一，法院积极响应。对于法院来说，行政机关负责人的亲自出庭，不仅有助于法院顺利审理案件，还有利于法官协调好“民”与“官”，使之逐渐改善我国行政审判环境，得到了最高人民法院及各级法院的肯定。过去，我国因浓厚的封建专制文化的残留，行政观念一直都是“官本位”思想，无论是什么时候，让“官”亲自出庭面对行政争议的情况非常罕见，使得法院的行政案件解决率持续低迷，老百姓对法院的可信度一直下滑，上诉、申诉率居高不下，行政审判环境较艰巨。当前，在行政机关负责人出庭应诉制度的不断推行，全国各地取得了良好的效果，例如，被称为“海安样本”的江苏省海岸线，连续六年达到了100%的出庭因素率；例如，上海市也建立起了比较完善的行政机关负责人出庭应诉制度，全市各区各县都积极地回应该项制度。[4]江必新大法官说到：“行政机关负责人出庭应诉工作是实现行政争议实质性解决的重要抓手。在庭前准备阶段，要对争议的实质问题进行深入分析，正确把握焦点，认真谋划化解争议的方案；在开庭审理阶段，不仅要确保当事人充分的答辩应诉，更要着眼当事人的实质诉求，以实现案结事了为目标，扎实做好协调和解工作；在开庭结束后，要做好教育疏导、析法明理工作，通过程序的公正性和实体处理的适当性，增强审判结果的说服力和可接受性。同时，要充分利用行政负责人出庭应诉工作搭建起来的联动机制，把行政争议的协调化解纳入到中央推动的‘大调解工作格局和‘多元化解行政争议框架之中，将解决行政争议变成社会有关方面共同参与并承担责任、履行义务的过程。”[5]

第二，有利于提高行政机关的办事效率，改善工作作风，维护自身权威。浓厚的“官本位”思想导致“官与民”之间永远存在着不可破碎的一面墙，老百姓始终对于行政机关具有抵触心理，对于行政机关的所作所为都带着质疑的态度去面对。查找陕西、江西等的一些地区所实行行政机关负责人出庭应诉制度的成功事例中所能看到，行政机关在解决争议过程中负责人的亲自出庭让老百姓对于行政机关的抵触心理有所消除，有效维护了行政机关自身权威。同时，也让行政机关内部的成员得到了不少启示，将案例作为典例去认真学法，促进依法行政的具体落实，了解本单位行政行为的具体状况，不断改进工作方式，有效提高了行政机关的办事效率。

第三，老百姓见到了“官”，行政争议得到了有效解決。据最高人民法院的统计，上诉率、申诉率逐年提高，近几年还出现了“上访潮”。对于这些问题，学界认为，作为被告的行政机关负责人“不出面”是具有直接的关系，原告见不到被告，争议没有被解决，只能给原告心中“火上加火”。而实践中，局部地区的行政机关负责人出庭应诉制度的成功试验，让“官”与“民”拉近距离，促进交流，有效化解了行政争议的实质性矛盾。而且，该项制度体现了法律面前人人平等的原则，法律面前权大于法的现象逐渐被取代，老百姓得到了尊重，争议得到了解决，对于该项制度来说，老百姓是持着非常肯定的态度。

（二）实践中行政机关负责人出庭应诉制度带来的影响

第一，法院处于弱势地位，无法完成行政审判工作。我国没有独立司法权，法院只有审判权，而且我国的层层复杂的科层制度也在说明，在审判过程中法院不能独立的去担当一个具体角色。在审判过程中，法官与被诉行政机关的负责人的科层级别到底如何，决定了法官在本案中处于何种地位。而在实践中，法官大多处于弱势地位。在这官本位思想浓厚的国家里，如果让一个比自己低级的法官来审查高于任何人的行政机关负责人，审判工作如何进行，效果可想而知。那么相继而来的行政审判环境无法得到改善，也没有真正的给原告解决问题而有损于法院形象，这是一个非常严重的负面影响。

第二，权力集中制的根深蒂固，有碍于提高自身形象，维护自身权威。行政机关负责人出庭应诉制度会是一个“促进剂”，会是相应行政机关的典例来提高自身警惕，但对于行政机关提高自身办事效率，维护自身权威更是行政机关自身要克服并解决的问题。行政争议的出现本身说明行政机关并未依法行政或对行政相对人造成了一定的影响，这不是一个法律制度可以去调整的问题。况且，我国是权力集中制度根深蒂固的国家，用一个诉讼制度来无法改善行政机关的固有形象。这是从行政机关的自身体制的改善开始的，行政机关负责人出庭应诉制度只能是起到辅助。

第三，实践中，行政争议的实质性问题未能得到全面解决。行政机关负责人出庭应诉制度对于老百姓来说似乎利大于弊，但不少老百姓也持有否定态度。不少人认为，即使行政机关负责人要出庭应诉，那么行政争议发生之际都没有解决好争议，何况政府与司法机关官官相护的体系中，能否解决好？大多老百姓认为，法院处于政府“下级机关”，是被管理的对象，最终还是会站在行政机关的背后，那么，行政争议应如何解决。行政争议的有效解决是近几年来最高人民法院着重研究的问题，江必新大法官所谈到：“我国处于社会转型期，各项机制并不全面，在这种情况向难免会产生各种行政纠纷，这种情况下，如果不强调行政争议的实质性解决方法，会产生司法与社会的矛盾，依法办事就会与社会稳定发生冲突，这是一个致命点。解决行政争议的实质性问题的工作上，既要解决理论与观念上的问题，也要在实践中找出答案。”[6]笔者认为，要解决行政争议的实质性问题，需要各方各界的共同努力下完成。一是我国行政体制需完善，二是我国行政诉讼的理论依据需完善。我们首先要从解决行政案件的受理范围、原告资格问题、起诉期限、行政复议等问题出发，扎实理论基础，同时具体解决实践中所遇到的问题，单凭一个行政机关负责人出庭应诉的制度能否在实践中有效解决行政争议的实质性问题恐怕是一个难以实现的尝试。

三、行政机关负责人出庭应诉制度要克服的问题

当前，行政机关负责人出庭应诉制度，全国各地不断推行，取得了不少良好的效果。例如，被称为“海安样本”的江苏省海岸线，连续六年达到了100%的出庭因素率；例如，上海市也建立起了比较完善的行政机关负责人出庭应诉制度，全市各区各县都积极地回应该项制度。[7]但也存在着不理想的实践效果。如据佳木斯市两级法院2006年至2008年的统计，行政首场出庭应诉率不到5%；[8]例如，借宁波市镇海区的现状来看，出庭应诉率根据行政机关业务不同而不同，公安局、劳动局、国土局等行政机关分别达到了100%的出庭率，而人民政府、街道办事处等行政机关出庭应诉率几乎为0%。

对于我国行政诉讼的发展来说，行政机关负责人的亲自出庭应诉绝非是唯一的“强心剂”，因存在的诸多漏洞，导致当前的实践效果不理想。要得到良好的实践效果，制度应当拥有良好的理论基础，没有扎实的理论依据，无法实现其制度的价值。

（一）解决立法漏洞

行政机关负责人出庭应诉制度并没有明确规定的应当出庭应诉制度的行政机关“负责人”范围、可以出庭应诉的“负责人”类型、应当出庭应诉的案件类型等要素，而目前的司法解释也未就此类作相应的细则性规定，只是统一归属到单单一条《行政诉讼法》第3条第3款。这样的漏洞导致出庭应诉率逐渐下降、出庭形式主义现象普遍发生，全国各地实施起来“五花八门”。因此，建议应当由具体司法解释来规范一下未作出明确规定的各项要素，规范一下遍布于全国各地的有关行政机关负责人出庭应诉制度的文件，防止该项制度形同虚设，提高行政机关负责人出庭应诉制度的实施效率。

（二）完善监督机制，加强法律约束力

第一，完善监督机制。如《宁波市人民政府办公厅关于在全市行政机关中倡导和逐步推行行政首长出庭应诉工作的通知》中规定，市政府将把市级行政机关的行政首长出庭应诉的执行情况进行通报并纳入年的行政执法责任制目标管理考核范围。这就导致，有些行政机关负责人只因为自己的工作年度考核，不得不出庭应诉，导致庭审现场出现“形式化”现象。

笔者认为，盲目的“应付式”考核机制并不能有效的监督行政机关的负责人作为被告参加诉讼，应当要完善目前的监督机制。可以由各地政府专门对行政机关负责人出庭应诉的行政争议协同法院进行监督，政府可以通过审批、备案、通报等方式要求行政机关负责人的出庭应诉情况纳入到工作述职，作为依据对相关人员的工作进行详细考核，同时，应当由政府机关督促相关负责人认真参加庭审。再者，法院可以对这类案件进行公开庭审，可以设立监督机构监督相关负责人出庭应诉的具体情况，在这里没有什么级别限定，站在法庭应当让全社会知道法律面前人人平等。

第二，加强法律约束力。《行政诉讼法》明确纳入了行政机关负责人出庭应诉制度，却没有具体的法律来约束该项制度的实施，目前看来大部分文件也没有任何强制力。拒不出庭的被告很多，这是违背了基本原则的同时，严重阻碍了该项制度的立法价值的实现。

四、结语

笔者认为，对于尚未成熟的行政机关负责人出庭应诉制度，各方各界对其稍有夸大之意。该项制度并非是一个从根本上能解决我国行政审判环境的诉讼制度，但可以使该项制度作出其应有的作用，可以有效的改善政府、法院和老百姓之间存在的问题，这就是它所存在的意义。我们首先要弄清制度本身的含义，划分好所有界限，补好各个层面的漏洞。行政机关负责人需要弄清其身份和思想认识，对于行政争议要严格要求自己并积极参与解决；法院应当做好自身本职工作，不屈服与行政级别制度，实现法律面前人人平等，做好审判工作及对行政机关负责人的监督工作；老百姓应当也要整理思想，积极应付审判程序，要以解决问题为中心出发，完成作为原告所要做的工作。

对于一项制度来说，其扎实的基础理论非常重要，行政机关负责人出庭应诉制度之所以尚未完全成熟是因为我们还没有弄清该项制度的真正含义，还没有对其做好定位。笔者认为，应当从学术出发，重新对其作出定位，根据我国实际情况，对负责人进行具体而全方位的划分，再者，完善该项制度的监督机制，也要对其赋予法律上的强制力，在不夸大其积极面的同时。要细化实践意义。我们还未看到该项制度对于我国法治建设作出何种贡献，但有朝一日，也会成为一项无法忽视的行政诉讼制度。

[参考文献]

[1]章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J].法学杂志，2013（3）.

[2]曹桂全.多級政府分工模式与我国行政管理体制改革[J].理论与现代化，2013（5）.

[3]朱旭峰.“司长策国论”：中国政策决策过程的课程结构与政策专家参与[J].公共管理评论，2008（1）.

[4]蒋炜.关于惠州市行政机关负责人出庭应诉情况调研[J].惠州学院学报：社会科学版，2010（01）.

[5]江必新.积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作[N].人民法院报，2011-7-23.

[6]江必新.论行政争议的实质性解决[J].人民司法，2012（19）.

[7]蒋炜.关于惠州市行政机关负责人出庭应诉情况调研[J].惠州学院学报：社会科学版，2010（01）.

[8]王庆建，崔崇波.对行政首长出庭应诉的现状分析与思考[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2008/11/id/333511.shtml.