◎栾世红 李秀娟 文一涵

PPP模式下基础设施项目风险分担研究

◎栾世红 李秀娟 文一涵

随着中国社会经济的快速发展，公众对基础设施的需求日益增长，PPP模式在该领域的融资优势带动了大批基础设施项目的建设，但也由于风险分担不合理导致项目失败。本文分析了在PPP模式下基础设施领域研究风险分担的必要性，在此基础上又对PPP项目风险分担方面存在的问题进行分析，并针对存在的问题提出了相应的建议。

PPP模式 基础设施 风险分担 问题建议

近年来，在房地产行业处于发展低谷的大背景下，服务于全社会的基础设施领域的项目乘势而上，尤其是社会资本和政府部门的合作规模不断壮大，呈现出较快的发展态势。自2016年1月末至2017年6月末，财政部项目库全国入库项目呈现出月均增长386个的态势，投资额累计增加4842亿元，基础设施项目应用PPP模式的需求还在持续加大。但由于我国在PPP模式下基础设施领域起步较晚，发展还不成熟，实际经验较少，在实践摸索中许多项目因为风险分担的不合理导致了项目的最终失败。对此，本文尝试对PPP模式下基础设施项目风险分担进行研究。

一、PPP模式下基础设施领域研究风险分担的必要性

1.风险分担处在选择社会资本方的时点。政府将其最有控制力的风险自留，其他风险通过招投标方式转移给社会资本方，中选的社会资本方通过谈判签署合作协议，开始展开PPP项目的实施进程。可见，对项目的后期能够顺利进行，风险分担研究是非常必要的。

2.风险分担是PPP项目风险管理的重要一环和最终目的。风险管理分成风险识别、评估和分担三步骤，风险分担是PPP项目进行风险识别和评估的原因和最终目的，风险识别和评估是公私部门各自掌控的，而风险分担是双方合同谈判中决定的，是博弈的结果，会直接影响到自身的所得利益，影响项目绩效。因此，风险分担环节是PPP项目在实际应用中的工作重心。

3.风险分担问题是导致PPP模式下基础设施项目失败的最大障碍。通过对国内近几年的失败案例研究发现，出现的问题包括：谈判延误、政府回购、社会资本撤资、仲裁、闲置谈判无果、政府补贴没有明确、出现竞争性项目经营困难等都与风险初步分担不合理导致后期合作双方达不成一致意见有关。研究透彻风险分担问题，对我国PPP模式下基础设施存量项目的重新运营和新建项目的顺利开展大有裨益。

二、PPP模式下基础设施项目在风险分担方面存在的问题分析

PPP项目风险分担是指识别出PPP项目的各种风险因素，然后通过某种形式定义，使这些风险或被项目各参与方单独承担或被大家共同承担。通过签订合同条款的形式明确风险因素及其承担者，一旦发生风险，按照合同约定由其分担者来承担相应的责任。PPP模式下基础设施项目在风险分担方面存在如下问题。

1.风险分担机制没有严格与控制力挂钩。风险控制力是指项目各参与方对某种风险的识别、判断、控制和管理等能力。风险分担机制应该与对风险的控制力大小挂钩，按照“谁有能力控制风险谁承担”的原则来合理分担PPP模式下基础设施项目全过程中的风险因素。风险承担控制力有相对大小之分，而在实际的PPP模式下基础设施项目中，风险分担机制是在政府和社会资本方的合同谈判中制定的，社会资本方往往会承担很多自身难以掌控的风险。

2.缺乏公私部门之间公平合理的定量风险分担标准。清华大学柯永建教授在《基础设施PPP项目的风险分担》一文中提出：风险分担是否有固定解，风险分担到何种程度才是比较合理的，这都有待深入研究。将PPP模式下基础设施项目的风险公平、定量的分担给政府与社会资本方的标准如何制定，对一个特定的项目是否风险分担的固定解是唯一的、且能够被公私部门满意接受，如在合同谈判期间，政府偏向于将风险尽可能多地转移给私营部门的情况应如何避免发生等难题。

3.项目周期长，变数较大，出现了不可预见的风险。由于基础设施项目通常是比较大型的，生命周期较长，合作关系错综复杂，变数较大，避免不了出现不可预见的风险。对于这些风险应如何在公私部门之间合理分担，如何在合同中为这些风险提前定义并预留出弹性分担机制，方便后期一旦出现就有相应的承担者负责控制、分担，这是风险分担方面存在的难题，也是在实际的PPP模式下基础设施项目合同谈判时容易忽略、后期一旦出现后达不成一致意见极易导致项目中断的问题。

4.风险初始分担已不适应，需要风险再分担。在PPP模式下基础设施项目运作中，理想状态是公私部门在合同中定义风险初始分担，发生特定风险时依据合同由相应风险分担者承担后果，但是因各种原因，这种理想状态并不存在。为了项目的继续顺利开展，此时就需要进行风险再分担。风险再分担是在项目进展中出现特定风险，公私部门某一方对合同中风险初始分担不满意，且风险分担存在不合理性时，经公私双方再次谈判而进行风险分担的调整。实际上是对合同体系的补充，是对在项目中利益受损害一方进行的补救，更贴合项目实际情况，促进实施项目顺利进行。

三、PPP模式下基础设施项目在风险分担方面的建议

1.风险分担机制与风险控制力挂钩。在PPP项目中，对某种风险控制力的相对优势来源于自身的经济、技术或者管理等综合条件。在公私部门进行初步分担风险的合同谈判时，如果将风险分担机制与风险控制力挂钩，由具有相对控制优势的一方分担风险，不仅能够降低风险发生的概率，减少风险损失，还能够充分发挥各参与方的自身所长，甚至有可能转风险为效益，这样制定的风险分担机制才合理，能够被公私双方所认可。

2.风险分担与收益相匹配。虽然目前没有找到在PPP模式下基础设施项目中公私双方风险合理分担的固定解，缺乏公平的定量分担标准，但至少应做到“风险分担越多，收益回报越多”。在合同谈判时，政府部门应尽量做到公平、公正，在向私营部门转移风险的同时适当给予相应的收益回报，尤其是对于双方都不愿意分担、控制力小的风险要进行收益奖励政策，通过高于预期收益的回报来激励参与者进行风险分担。

3.合同谈判时定义不可预见风险分担。PPP模式下基础设施项目建设运营周期较长，内外部环境的变化以及不可预见的风险都会造成新的风险出现，导致风险初始分担与合理性偏离。因此，在进行PPP模式下基础设施项目风险初始分担时，尽可能的完备风险，避免风险遗漏，还应给不可预见的风险制定风险分担机制，即一旦发生该风险则风险的意愿承担方将增加多少额外收益回报。只有这样，不可预见风险发生时才不会因谈判失败导致项目失败。

4.正确看待风险再分担。对风险再分担问题不要讳疾忌医，应正确看待。风险的再分担是为灵活应对不断变化的项目内外环境而对风险初始分担中的不合理部分进行的重新调整，是对由于合同的不完备、无法约定所有的风险分担而进行的动态风险分担，其让风险分担机制更加合理和灵活。因此，要重视风险再分担。当自身的利益由于新风险或初始分担不合理受到损害时，应及时向另一方诉求风险再分担。

5.加强对风险分担方面的社会监督。切实保障公众知情权，公众通过PPP中心官方网站实时对PPP项目综合信息公开查询，对项目的风险分担情况进行监督，也可以保障风险分担的公平性和合理性。

四、结语

PPP模式与基础设施建设的结合，政府公共部门和社会私营部门的密切合作，给我国基础设施建设带来了蓬勃发展的好时机。为避免PPP项目由于风险分担导致项目失败，有必要对PPP模式下的基础设施项目风险分担进行深入研究，通过分析风险分担方面存在的各种问题，有针对性的提出了相应的建议，促使PPP模式下基础设施项目更顺利地实施。

（作者单位：沈阳建筑大学商学院）

责任编辑：司 斯