◎姜 欣

地方政府融资平台研究
——基于某市调研情况的分析

◎姜 欣

本文基于某市的调研情况，对某市的融资平台现状进行了从数量到分类再到投资领域和融资方式的分析，总结了该市融资平台管理过程中面临的主要挑战，具体包括：融资方式单一、投融资机构管理职能不强和融资平台内部管理不够等，并提出了相应的对策建议。

投融资体制 金融监管 融资渠道 融资方式

一、某市融资平台现状

1.从融资平台的单位数量来看，通过对某市877家单位的调查显示，承担地方政府性债务的单位共计142家，在这142家单位中有113家单位可界定为政府融资平台，其中市级26家（占23%）、区县级87家（占77%）；在113家政府融资平台中，可界定为融资平台公司的有84家，其中市级22家（占26%）、区县级62家（占74%）。

2.从融资平台的分类来看，按照国务院《通知》的精神，对某市现有融资平台公司进行分类：第一类是没有完全靠财政补贴偿还债务的融资平台公司。第二类是承担项目运营和建设任务的融资平台公司共5家（市级2家，区县3家），占比6%；融资余额192亿元，占比3.5%；形成政府债务175亿元，占比6%。第三类是具有非公益性项目融资任务以及靠自身收益偿还债务的融资平台公司共79家（市级20家、区县59家），占比94%；融资余额5312亿元，占比96.5%；形成政府债务2716亿元，占比94%。

3.从融资总体情况来看，截至2010年3月底，融资余额共计7242亿元，其中市级融资余额4603亿元（占64%），区县级融资余额2639亿元（占36%）。

4.从融资资金投向项目来看，按照资金投向的项目性质，可划分为公益性项目、准公益性项目和非公益性项目。截至2010年3月底，用于公益性项目的融资余额为4248亿元（59%），用于准公益性项目1601亿元（22%），用于非公益性项目1393亿元（19%）。由此可见，用于公益性、准公益性项目的融资余额占全部融资额的81%，基本符合融资平台的职能设立。

5.从融资方式来看，融资方式主要包括银行贷款、国际金融组织和外国政府贷款、企业债券、中期票据、信托等多种形式，但仍旧以银行贷款为主。截至2010年3月底，通过银行贷款方式融资6160亿元，占全部融资额的85%；通过发行企业债券（含中期票据）方式融资691亿元，占9.5%；通过国际金融组织和外国政府贷款方式融资43亿元，占0.6%；其他方式融资348亿元，占4.9%。

二、某市融资平台管理面临的主要挑战

1.政府投融资机构管理职能有待进一步加强。为防范财政金融风险，目前财政部门从资金管理的角度承担着对全市政府性融资和债务的统计分析等工作。需要进一步明确对政府投融资监管的职责，理顺工作关系和信息渠道，尽快制定统一的政府投融资监管制度。金融监管机制有待进一步理顺，政府各职能部门的职责也应进一步明确，政府与金融监管机构之间的协调配合机制需要强化，政府部门与金融企业之间应加强顺畅的沟通和交流。如应进一步落实市属金融企业的国有资产管理的职责。从此次调研情况来看，某市融资平台的债务规模，目前尚无系统的统计数据。这其中有统计口径方面的问题，但政府债务及融资平台情况不透明是主要原因之一，也是引发债务风险的深层因素。如不加以管理，对政府承担的债务压力和债务风险将无法进行准确判断和定位。在一定程度上也导致有效监管缺失，融资平台游离于债权人、政府职能部门和公众监督之外。

2.平台数量较多，融资方式单一。按照目前的统计，全市有85家政府投融资平台，履行着基础设施建设、土地储备、公益公用事业等方面的融资职能。平台数量相对较多，存在融资职能相近、单个平台资产少、融资规模小等问题；此外，部分职能相同的融资平台分属不同部门管理，不利于政府对融资的整体把握和调控。融资方式较单一，从调查结果显示，目前地方政府融资平台主要采取的融资方式是银行贷款，这种情况未充分发挥政府信用担保的优势，这不但加大了银行信贷风险，同时也会由于相近职能融资平台的出现，分散政府资源，增加了局部风险。

3.内部管理有待加强。一是拓展融资渠道。当前，政府融资平台的融资渠道只有银行贷款和财政拨款两种。鉴于实际情况中地方政府的财权和事权不相匹配，地方政府财力不够，导致银行贷款比重较大，这使得融资渠道过于单一，资金需求难以维继，造成融资压力和资金需求之间的矛盾逐步增大。二是债务管理有待进一步完善。从目前政府债务和融资情况来看，政府债务管理中，数据统计不够全面，实际政府应该承担的债务信息没有统计出来。三是突发潜在风险的应急机制不够健全。目前，该市融资平台公司存在的潜在风险主要包括：资金大多投资于公益性项目，项目收益率较低；融资资金是以土地为抵押进行借款，一旦土地用于房地产开发，那么其受政策波动的影响较大；旧城改造资金还本付息压力较大。对于这些潜在的风险，该市融资平台公司没有形成较好的突发事件的应急机制。

三、政策建议

1.加强融资平台的管理，明确融资平台的主管部门职责。一是应有专业的部门对融资平台公司进行管理和监督。随着资金需求的增加，地方政府融资平台的数量也在不断壮大，亟需专业的部门对融资平台公司进行相应的管理和监督，对政府的投融资行为进行详细规划，综合考虑政府预算和债务之间的关系，评估出合理的融资规模需求，并结合当地经济发展需要，对政府的融资建议和融资计划给予指导。二是分级管理，明确责任，加强政府融资统筹规划。市与区县实行政府融资分级管理，各区县结合自身情况，借鉴市级平台融资管理思路，不断创新政府融资管理的思路和方式，在对融资平台公司进行清理规范的同时，加强统筹管理，提高融资水平，促进城乡协调持续发展。三是协调配合，妥善处理，加强金融机构信贷管理。一方面，金融机构要合理的对政府的各项融资项目进行审批，避免出现“一刀切”现象，同时要保证政府重点项目的后续资金供给，防止出现“半拉子工程”。按照有关贷款的相关规定，对促进当地经济发展的重要项目，加大支持力度。另一方面，对融资平台风险的管理要尽快提上日程，并制定出相应的管理办法，相关执行标准要做到制度化，统一口径，确保风险可控。另外，金融机构在进行贷款审批前后，还要进行严格审批，并且增强风险控制意识，密切监管，防止出现信贷风险。四是加强政府、银行监管部门、银行之间的合作与信息交流，共同加强对地方政府投融资平台在融资前、中、后期各个环节的风险控制和管理，防范财政风险和金融风险。同时便于逐步理清政府、投融资平台和银行之间的责任。

2.拓宽融资渠道，完善投融资体系。在现行融资渠道单一、融资成本较高，且整体融资环境趋紧的情况下，应遵循市场化改革路径，充分运用资本市场，拓展融资渠道，引进民间资本，降低融资成本。一方面由市发展改革委、市财政局积极向中央争取政策和资金支持，发行市政债券，弥补城市基础设施建设资金缺口；另一方面由市发展改革委牵头，研究完善政府投融资体制机制，探索利用BT、BOT、PPP等项目融资模式，吸引民间资本参与投资和建设。将同一级多家同类型政府融资平台进行整合，集合优质资产，扩大融资规模，集中履行地方政府的融资和投资事务。完善的投融资体系需要相应的较为完善的投融资制度的支撑，良好的财政投融资制度是地方政府融资平台能够良性运转的前提保证。财政投融资体系中的预算能够准确反映财政投融资的融资规模情况、资金来源方向，资金运用领域和财政投资收益状况等信息，可有效准确的记录财政投融资情况，如实反映财政投融资状况，确保风险可控。

（作者单位：沈阳工程学院）

责任编辑：司 斯

注：本文系辽宁省社科基金项目（项目编号：L14DJY061）