吴丽萍

政治学与中国特色社会主义研究

协商决策的国际经验探析

吴丽萍

（湖南省委党校湖南行政学院科社教研部，湖南长沙410006）

协商决策是西方国家一种重要的决策形式。挖掘协商决策的国际经验可以为进一步完善我国协商民主制度提供有利借鉴。西方国家协商决策的经验主要有：决策前注重协商主体的自由平等和协商内容的公共性、决策中注重协商民意的理性表达和协商过程的公开、决策后注重协商成果的制度规范和立法。

协商决策；协商民主；民主制度；国际经验

西方的协商民主与中国的协商民主在历史文化、形成基础、发展路径等方面均有着显著差异。如西方协商民主是在应对自由民主的困境和挑战中提出的，中国的协商民主是在革命、建设和改革实践中逐步形成和发展起来的；西方协商民主是为了反驳“精英政治”，力图构建一种全新的“对话民主”、“沟通民主”的背景中产生的，中国协商民主是与一个新的国家制度建构紧密联系在一起的；西方的协商民主由于受诸多利益集团的操控，协商实践还远未成熟，中国的协商民主历史比较悠久，协商实践从上至下已经广泛开展起来，形成了比较固定的操作模式，当然仍需借鉴西方协商民主的有益成分。古代西方行政决策更多的是经验决策，决策者的偏好和主观意志在决策中扮演着决定性的作用。近现代以来，西方行政决策正逐步形成一些规范化的制度，如协商制度、咨询制度、审查制度、听证制度、决策评估制度、问责制度等。政府决策咨询系统比较健全，咨询对象逐渐由贵族向平民转移。

从实践中看，虽然协商民主仍处于初试阶段，协商民主传统和协商民主制度都还处于探索中，但其实践仍然有值得挖掘的有益成分。尽管西方国家的政党政治是以竞争性为主的，但政治生活中也有着不少协商的因素。比如，美国国会的参众两院、州议会的参众两院，不仅有相互竞争和制衡，也有相互合作、协商妥协的性质。“当参众两院对某一项立法议案存在分歧时，就会成立协商委员会，协调两院意见，尽量消除同一议案两院文本中的差异，向两院提交内容完全相同的议案文本，促进国会、州议会立法工作的有效运行。”国会、州议会的协商委员会是临时性的，分歧解决后就可解散[1]。在德国，“联邦参议院的权力地位总是导致妥协，联邦参议院的机制因此促进了协商式民主”[2]。德国联邦宪法法院法官产生程序，反映了不同政治力量协商产生的过程，由于法官的任命要求2/3联邦参议员的通过才可，因此，候选者一般没有特别极端的政治倾向。台湾学者江炳伦曾指出:“在大多数民主国家，任何重大政策付诸表决之前，不同政党领袖早已在幕后进行一连串的磋商和协调。”“民主政治就是协议的政治。”[3]“在总统制国家，总统决策时需要同议会中的多数党进行协商。半总统制，如果总统与总理分属不同政党，他们间协商就更频繁。”[4]笔者通过对西方协商民主实践的研究，认为有如下几点值得借鉴：

一、决策前注重协商主体的自由平等和协商内容的公共性

“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。”[5]美国学者乔恩－埃尔斯特认为，平等的协商主体之间可经自由的讨论达成决策，这甚至可上升到国家的政策制定层面[6]。牛津大学教授大卫·米勒也认为，参与协商的主体应该平等，在达成决策的过程中，要有相同的政治地位。有学者认为，“协商民主研究通常指的是平等进入决策集会，或者在权利或资源方面拥有实质平等的原则。”[7]也就是协商民主需要协商主体包括普通公民与官员、专家学者之间共享政策支配权，且机会均等。还有学者认为，“民主需要的机会平等具有程序与实质两个维度。”[8]西方协商民主虽然没有我国的协商民主传统那样悠久，远未形成成熟的协商民主制度，但在实践中也有一定的探索。比如美国最具影响力的一种制度——协商民意调查制度，就充满着协商民主理念，对于哪些人能作为协商主体？其做法是，根据议题要求，基于人口密度、业主比例等，随机抽取、选择具有法定选举年龄的公民作为调查对象，每个人被选中为参与者的机会是均等的。在美国公民陪审团制度中，选择什么样的协商对象进行决策听证、公共事务协商，其做法也是从全国范围内通过身份证号、手机号码或编号的形式，随机选择15人至24位公民。这充分体现了协商主体的平等原则。陪审员的招募也通常是从选民名册上随机选取。可以看出，西方协商民主非常强调参与主体的平等。

“在协商民主中，公民运用公共协商来作出具有集体约束力的决策。协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。”[9]美国在上世纪90年代，为解决社区中一些敏感或棘手的问题，西弗吉尼亚和康涅狄格州发明了“嵌入式协商”模式，这种协商对当地的社区、组织和政府机构而言，已经成为他们的习惯。如西弗吉尼亚成立的“公民生活中心”，该中心经常就经济、教育、家庭暴力、青少年酗酒、医疗照顾等重要的地方议题，开展“非党派社区讨论”，进行公共协商，并倡导同其他组织合作一起组织公共论坛。康涅狄格州针对公共教育问题，发起了关于教育的社区对话，召集者选择人们高度关注的主题——如学校安全、减少学生成绩差距等。每个主题给出多种解决路径供参考选择，同时鼓励参与者进行讨论，提出修正方案，从而最终解决问题。协商对话扩展到该州的80多个社区。他们在进行公共决策时多采用讨论、辩论以及公民参与的方式来决定公共决策。嵌入式协商就公共问题和公共议题进行，协商在其中发挥了积极的影响，提升了公共服务质量，提高了公民的公共精神[10]。

二、决策中注重协商民意的理性表达和协商过程的公开

决策中注重协商过程的理性表达与公开是科学决策、民主决策的重要一环。公民在协商沟通的过程中不是一时意气用事，也不是随便表达自己的观点，而是确保理性表达，这包括对话的内容、对话的方式都要符合理性，理性对话是协商民主重要的政治理念。什么样的对话是理性的对话？美国学者艾米·格特曼和丹尼斯·汤普森认为，理性的对话即“双方都能用对方接受的原则表达愿望和要求”[11]“埃尔斯特认为，“协商则意味着决策的过程是以讨论的方式进行的……代表者必须珍视理性与公正的价值。”[12]哈贝马斯认为，协商民主应该是以追求决策为目的的民主。不追求进入决策，只表达意愿不进入决策，表达意愿、协商就没有真正含义。他还强调，要达成正当决策，协商的公民要是理性人，无偏私，真诚对话，正当决策是依照无偏私性与更改的原则而展开的真实对话的结果。艾米·古特曼和丹尼斯·汤普森也认为，“协商不仅有助于制定完善的公共政策，而且还能够促进这些政策的实施。”[13]因此，经过商议过程而形成的决策，因融入各方参与者的意见，会产生更多的政治支持，从而推动社会公共政策的执行和实施。美国的制宪过程中，融入较多的协商民主特质，如民主代表性、妥协性、小规模化交互讨论商谈等。制宪者若不能通过妥协达成一致，将产生动荡结果。比如，国会应该是一院制还是两院制、议员的任期有多长等，制宪会议反复进行了讨论。为防止有些问题经过讨论也达不成一致意见，制宪会议专门组成了一个妥协委员会（11人组成）协商解决分歧问题。协商民主论者认为，协商民主不仅要求民主决策，更要求对公权力约束和监督。美国十分重视协商过程中的公开透明，如广泛存在的公民陪审团，作为一种协商民主制度，不仅配备有高科技手段进行媒体监督，也有多个利益相关者组成的监督小组进行专门的监督。

三、决策后注重协商成果的制度规范和立法

现代社会，随着权力的边界不断扩张，约束和监督公权力、控制权力运行就已经成为民主制度建构的一项重要任务。协商民主论者Hunold将协商民主立法作为控制官僚权力、防止权力任性和滥用的一种有效措施，他明确指出，“控制官僚自由裁量权的恰当途径是实行协商的民主立法模式。”[14]美国在修宪程序中，也是更多地融入了协商民主、审慎对话、民众参与等制度，修宪由联邦议会主导，联邦与州共同参加。1990年1月美国通过了永久有效期的《协商行政立法法》，规定在准备某项立法之前，行政机关必须组织由利益相关方和行政机关代表组成的协商立法委员会，专门对该项立法中的关键问题、特别是有争议、需要辩论的问题进行充分协商，力求达成广泛共识，并将其形成草案文本。20世纪70年代，德国的刑事诉讼中引入了协商制度，最初该制度仅以非正式的形式存在，后来通过立法（2009年8月正式通过《刑事诉讼法修正案》）将协商制度固定下来。德国的刑事司法实践中包括起诉协商和判决协商，很好地解决了诉讼拖延和案件堆积的难题，提高了诉讼效率，解决了案件多与司法资源少之间的矛盾。通过引入协商制度，被告人也参与到审判中的定罪量刑过程中来，显然，这提高了被告人的诉讼地位，更好地保护了被告人的合法、正当的权利。法国议会就综合环境政策问题出台了2部法律，即2009年通过的《综合环境政策与协商法Ⅰ》，2010年通过的《综合环境政策与协商法Ⅱ》，这2部法律是协商民主的产物，实现了立法模式的重大创新，即从集权式立法到协商型立法的转变。这两部法律的出台充分彰显了协商民主的精神，是在各方包括环境部、政府、企业、非政府组织、专业人士、工会组织和科研人员、公众等代表人士组成的庞大的阵营进行广泛协商和辩论的基础上完成的。从部委制定草案、提交议会到两院审议，历时两年。整个立法过程体现民间参与，在协商立法上可以说是一个典范。

从西方协商决策的理论和实践可以看出，他们主要强调的是如下几个方面：一是协商的目的是为了赋予立法和决策的正当性、科学性与合法性；二是协商的主体是多元的，包括政党之间、中央与地方、立法机关与行政机关之间、政府与利益集团之间的协商；三是协商没有调控方或主导方，摒弃精英色彩，强化主体之间完全平等，每个主体可以充分表达意见；四是协商的内容主要是公共事务；五是协商的形式注重宽松自由，或改变自身意见，或说服他人，力求达成共识和合作。我国在推进“四个全面”战略部署和落实新发展理念中，应在总结我国民主政治实践的基础上，积极借鉴西方协商决策理论和实践的合理精华和宝贵经验，加强重大问题在决策全过程中的协商，在协商中促进共识达成，在协商中完善决策，推进中国协商决策体制沿着民主化、科学化、法治化的方向不断变革和创新。

[1]陈文，李江.美国协商委员会的运作机制及启示[J].中国党政干部论坛，2015（5）：88-91.

[2]宣晓伟.德国的中央与地方关系：参与联邦制和协商民主模式——

“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十二[J].中国发展观察，2015（7）：46-48.

[3]江炳伦.民主与发展——江炳伦时论（一）[M].台北：时报文化出版企业有限公司，1986：285，18.

[4]童庆平.当代中国政党协商民主的制度建设研究[D].上海：华东师范大学，2008：42.

[5]Carolyn Hendriks.“The Ambiguous Role of Civil Society in Deliberative Democracy”，Refereed Paper Presented to the Jubilee Conference of the Australasian Political Studies Association[M]. Canberra：Australian National University，2002.

[6][美］乔恩．埃尔斯特．协商民主[M].剑桥：剑桥大学出版社，1998：5-8．

[7]Thomas Christino，Social Choice and Democracy，David Copp et al.（eds.）The Idea of Democracy[M].Cambridge：Cambridge University Press，1993.

[8][美]杰克·耐特，詹姆斯·约翰森.协商民主要求怎样的政治平等[M].陈家刚译.北京：中央编译出版社，2006：213.

[9]Christian Hunold，“Corporatism，Pluralism and Democray：Toward a Deliberative Theory of Bureaucratia Accountability”，in Governance：An International Journal of Policy and Administration，Vol.14，No.2，Blackwell Publishers，2001.

[10]陆海燕.嵌入式协商——美国地方协商民主的经验与启示[J].中共天津市委党校学报，2011（5）：38-42.

[11][美］艾米·格特曼，丹尼斯·汤普森．民主与分歧[M].剑桥：哈佛大学出版社，1996：52-55．

[12]童庆平.当代中国政党协商民主的制度建设研究[D].上海：华东师范大学，2008：6．

[13]Amy Gutman，Dennis Thompson.Why Deliberative Democracy?[M]. Princeton：Princeton University Press，2004：23.

[14]罗豪才，等著.软法与协商民主[M].北京：北京大学出版社，2007：319.

International Experience of Deliberative Decision

WU Li-ping（Scientific Socialism Department，Hunan Province Party Institute and Hunan Administration Institute，Changsha，Hunan 410006）

Negotiation decision-making is an important decision-making form in western countries.It can provide a useful reference to further improve China's deliberative democracy systems that Mining the international experience of negotiation decision. The experience of western countries negotiation decision include：Before the decision，they paid attention to the freedom and equality of consultative subjects and the publicity of the content of negotiation.In decision-making，they pay attention to the rational expression of consultative public opinion and the openness of negotiation process，attention after consultation results regulations and legislation.After the decision，pay attention to the norms and legislative of negotiation decision achievements.

deliberative decision；deliberative democracy；democracy systems；international experience

O81

A

1671－9743（2017）02－0047－03

2017-01-11

湖南省哲学社会科学基金“政治协商纳入决策程序的制度建设研究”（15YBA376）。

吴丽萍，1971年生，女，湖南新晃人，教授，研究方向：中国特色社会主义理论与实践。