郑 玉 歆

(中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京100732)

管好用好国有土地加快实现普遍住房保障

郑 玉 歆

(中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京100732)

基于马克思地租理论和土地国有化等论述，对我国为什么要坚守城镇土地国有的底线，以及我国城镇出现的土地私有化趋势、不良后果及面临的选择进行了分析，并对发挥我国土地国有的优势、加快在我国建立普遍住房保障的必要性和重大意义进行了讨论。提出了应加强对国有土地公共性质的认识，改变用过度市场化的方法去配置国有土地资源，应体现土地使用权分配的公平正义，以及要进一步强化发展为人民的执政理念等建议。

地租；国有土地；房地产泡沫；住房保障；住有所居

“地产，即一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题的解决”。这是马克思145年前在《论土地国有化》卷首写下的一句话。这句话对于中国工人阶级至今仍有现实意义。

土地国有化是马克思主义先驱们的理想，在我国一度已经成为现实，并被写进宪法。我国实行社会主义土地公有制，城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有，这一基本国情是我国实现住有所居的优势。然而，这一优势没有受到应有的重视及得到很好发挥。为了尽快实现住有所居的小康目标、让百姓的住房梦早日实现，我国亟待转变观念，破除对市场的盲目迷信，强化政府民生责任，坚持土地国有，并把这一制度优势发挥出来。

一、不忘初心，坚持我国城镇土地国有制

按照我国尚处于社会主义初级阶段的判断，我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。土地公有制、特别是土地国有制无疑是我国实行生产资料公有制的基础，同时也为我国解决住有所居问题提供了良好的制度条件。土地公有一方面可以极大地降低实现住有所居的成本；另一方面可以使政府通过地租参与初次分配对社会收入差距进行调节。我国作为社会主义国家，理应在如何发挥社会主义土地公有的制度优势、实现土地使用权分配的公平正义上做出更多努力。

土地公有是我国社会主义革命的一项重要成果，来之不易。我国是以马克思主义为指导的社会主义国家。马克思在《论土地国有化》《共产党宣言》等著作中，对土地国有的重要性、社会必然性的精辟论述至今仍有重要意义。马克思曾对早期社会中的土地所有制方式予以关注。马克思的研究以及现代人类学都表明，各个国家都先后经历过由平等分配土地的公有制逐渐被土地私有所代替的过程。这是一种不稳定的平衡过程，不同国家以不同形式出现，有的会持续数个世纪。但无论如何，土地私有化是一个充满暴力和掠夺的过程。马克思在《论土地国有化》中尖锐地指出：“在历史进程中，掠夺者都认为，最好是利用他们硬性规定的法律，使他们凭暴力得到的那些原始权利获得某种社会稳定性。于是哲学家出面论证，说这些法律已得到人类的公认。如果土地私有确实以这种公认为依据，那么，一旦社会的大多数人认为这毫无道理，显然就应当被取消。”[1]其实，即使是那些主张土地私有的自由主义者，也承认要寻找一个道德基础以面对自己的历史，以及还需要一个论证，以证明所有基于私有财产产生的事实都是正当的。没有这个道德基础，一个私有财产社会的内在就会不稳定[2]。人类对社会正义的渴望决定了土地公有是社会发展的必然趋势。

可以看到，在近代即使在那些由于历史原因而实行土地私有制的资本主义国家，政府在城市发展都是起着主导作用的，土地的公共性质也正在得到越来越多的认同，行使私有土地权时也应该优先增进公共福利的原则受到越来越多的强调，增加国有土地比重的政策受到越来越多的重视。对于我们已经实现了土地国有制的国家，应珍惜土地国有这一重要革命遗产，在进行改革的时候应该慎重行事，切忌在倒洗澡水的时候，连孩子一起倒掉。

在我国有一些主张土地私有化的学者，他们的主要观点是，土地只有属于私人，才有可能通过自由交易实现有效配置，国有土地由于政府垄断会造成使用的低效率。显然，持有这种观点的学者把土地当成普通商品看待了。实际上，土地具有很强的公共性质，并不是普通商品。发挥市场对资源配置的决定性作用对于土地来讲并不完全适用，这也是为什么我们搞市场经济，企业、资本都可以私有化，但土地不宜私有化。

马克思在分析土地价值时，提出土地物质和土地资本两个概念，土地物质指自然存在的未利用土地，土地资本指附加了劳动和资本成为生产资料的已利用土地，是附属于土地物质的。“经济学上所说的土地是指未经人的协助而自然存在的一切劳动对象”[3]，按照劳动价值论，经济学中所说的土地是自然资源，不是劳动创造的，是非劳动物品，其中没有凝结无差别的人类劳动，从而只有使用价值，没有价值。地租并不代表土地的价值，而是由于存在土地所有权和使用权的分离、土地所有者凭借土地所有权参与剩余价值分配的结果、是从资本家那里拿到超出平均利润的那部分剩余价值。恩格斯在《论住宅问题》中指出：“工人受剥削的关键是：劳动力出卖给资本家，而资本家通过这种交易来使用劳动力，让工人生产出比购买劳动力所支付的价值多得多的价值。资本家与工人间的这种交易创造出随后以地租、商业利润、资本利息、捐税等等形式在各类亚种资本家及其仆人之间进行分配的全部剩余价值。”因而，地租实际上是土地所有者权利的体现，是对土地所有权的报偿。土地私有制使土地所有者获取不必付出代价的报酬，是一种分配不公。

从长期的动态角度看，土地会随着经济的不断发展而升值的，特别是大城市尤为如此。这是土地的有限性、不可再生性决定的。土地的增值表现为涨价，并非由土地所有者劳动创造的，很大程度是经济发展的成果转移来的。政府规划带来的土地用途的改变、公共设施的建设也都会带来地价的上涨。按照现代地租理论，一个最优规模的城市，其总地租等于全部的公共品的投入，公共品的投入会带来地租的提高。因而，当土地为私人所有时，土地所有者便从土地升值中坐享其成，这显然是一种寄生行为。大量的发展红利被土地所有者占有，无疑带来分配不公，这是资本主义社会产生贫富两极分化的一个重要原因，这是为什么孙中山提出要“平均地权、涨价归公”的道理。这也是为什么我们看到很多实行土地私有制的国家为抑制两极分化，对土地私有权和土地收益均采取相当严格的限制政策的原因。

近年来，20世纪80年代兴起的新自由主义受到越来越多的质疑，对资本主义的反思日益深入。《21世纪资本论》一书的作者托马斯·皮凯蒂在分析分配不平等时指出，资本主义国家贫富不平等已经重新上升到一个世纪以来最高的水平，资本主义已经自然地朝着高度不平等的方向前行。因为房地产和股票资产不成比例地掌握在富人(资本)手里，而且上升速度超过了经济增长。在这里，他特别强调了房地产对加大贫富差距的重要影响。他还在该书中文版自序中分析了中国存在大量公共资本的优势。发达国家的私人资本占国民资本的比例全都在90%以上，甚至超过100%(债务导致公共资本存量为负)，而中国的公共资本占比为一半左右。他指出：“如果公共资本能够保证更均等地分配资本所创造的财富机器赋予的经济权利，这样高的公共资本比例可以促进中国模式的构想——结构上更加平等、面对私人利益更加注重保护公共福利的模式。”他认为，中国要实现这样的构想，必须建立一整套使资本为整体利益服务的公共机制。

显然，在皮凯蒂眼里，公共资本的高比重有利于我国避免重蹈发达国家的覆辙，而公有土地无疑是我国公共资本中最重要的一部分，是我国社会主义革命最应该加以珍惜的的遗产。对于以“发挥市场对资源配置的决定性作用”为改革方向的中国来讲，在市场经济体制完善过程中，切记不要忘记初心，应对我们的发展目标和道路有更高的视角和更远的眼界，切忌短期行为和对市场力量的盲目迷信。不论在任何国家，也不论土地是公有还是私有，土地都是全体国民所共有的公共资源。随着经济的发展，从社会上转移到并附加到土地上的经济成果越来越多，土地私人所有制与公共利益的冲突便会不可避免地加剧。这也是皮凯蒂特别提到“房地产和股票资产不成比例地掌握在富人(资本)手里，而且上升速度超过了经济增长”的原因。

如果土地属于国家所有，则意味着，土地升值的收益归公，房地产泡沫过大的问题便难以发生，还可以低成本地分配土地使用权给困难家庭以满足其基本住房需求，美国那样的次贷危机也不会发生。另外，政府持有来自国有土地的收益，可大大提高政府向民众提供基本保障等公共产品的能力，提高转移支付的能力，能增进全体人民、特别是弱势群体的福祉服务，这样，一些发达国家因高福利出现的主权债务危机也不会出现。从鼓励人的个性发展角度，我国市场经济体制的改革允许一定程度的资本私有化是不可避免的。然而，无论如何从守护公共利益、缩小贫富差距角度，保留公共资本是必要的，特别是国有土地尤为必要。土地国有是我国社会主义经济制度的重要特征和优势所在，坚持土地国有是保证我国长治久安、社会和谐、可持续发展的必然选择。由于缺少保证国有土地很好服务于公共利益的有效机制，导致我国土地国有的优越性对于在我国实现住有所居的目标并没有被很好地发挥，构建和完善保证公共资源很好服务于公共利益的有效机制是我国目前亟待解决的问题。

二、我国城镇土地私有化及其后果令人关注

我国大量的问题都是和公共资产管理不善有关，国有土地是典型例子，如何管好用好国有土地是我国亟待解决的问题，而抑制我国存在的土地私有化趋势、防止国有土地收益的流失是当前我国管好用好国有土地的重要内容。目前，我国住房用地私有化的趋势及其带来的不良后果令人关注。

1.房地产泡沫与城镇土地事实上的私有化

恩格斯在《论住宅问题》中曾经对迅速发展中的伦敦房租暴涨进行过分析，他指出伦敦房租的“大幅度加价”“全靠地租的加价”。马克思在论述房地产是以空间生产的方式从事建筑业时也曾一针见血地指出“建筑投机的真正主要对象是地租，而不是房屋”。马克思和恩格斯的论述都清楚地说明，房地产投机者的收益主要是来自土地的升值，而不是地上建筑物的升值；房地产泡沫的本质是土地泡沫。

按照宪法规定，我国实行社会主义土地公有制，城镇土地国家所有，全体人民共享。这意味着，土地的收益和升值都属于代表全体人民的国家，不允许进行投机。政府按照有偿使用的原则，将土地租让给土地使用者或开发者。按照公平的原则，拥有国有土地使用权的土地用户均不享有来自土地升值的收益。土地升值收益应上交国家、回馈社会。

在我国房屋属于私人，住房用地属于国家，按照以上逻辑，土地涨价的升值属于作为土地所有者的国家，而不属于土地的使用者(即房屋的所有者)。由前面恩格斯的分析，房屋涨价主要是地价上涨。因而，在土地国有的条件下，不存在进行房地产投机的机会，一个人不管你有多少套房子，房价上涨均不能给你带来多少好处。然而，我国的现实明显不是如此。

房价快速上涨是任何一个处于工业化城镇化国家不可避免的现象。然而，中国的问题是房价增长过快、房价过高，严重脱离城镇居民的收入水平。推动我国房地产泡沫过多的主要原因是我国房地产的发展过分注重其经济拉动及其创利和寻租功能，具体表现在我国采取的土地拍卖制度和严重的投机活动，而土地私有化是它们的制度基础。

我国宪法和物权法都明确规定，城市土地归国家所有，建设用地的使用人只有土地的使用权。但实际上，物权法在对建设用地使用权立法时采取了过于宽松的处理，使建设用地使用权过大，与土地私有几乎没有差异。从我国物权法中对不动产所有权的规定以及对土地使用权的规定可以看到，土地所有者和使用者享受的权利基本没有什么区别。物权法第三十九条对所有权的规定是：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”在第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”值得注意的是，这里的收益权没有对不同性质的收益加以区别。土地的收益可以来自两方面：一是当土地作为要素投入时带来的收益，二是由土地增值(涨价)带来的收益。无疑，土地使用者的收益权被扩大而与所有者基本没有区别。

从表面上看，土地使用权比所有权少了一个处分权。不过如果再将这条与物权法第一百四十六条和第一百四十七条结合起来看，便可发现土地使用人与所有人的权利并没什么区别。物权法第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”。第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。第一百八十二条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”从这几条规定中可以清楚看到，我国物权法对于地上建筑物的所有权和建筑用地使用权全面采用的是“主体一致，一并处分”的原则。

采用这样的“主体一致，一并处分”原则，具有一定的合理性。从管理角度看，确实有利于简化房地产管理，减少因土地与住宅分离带来的各种纠纷。但这种立法对保护各种权利人的权利和利益不利，特别是由此带来的对国有土地权的保护不够的问题相当突出。在实践中，将土地使用权与住宅所有权一并处分的结果，无疑使住房用地使用权被扩大，造成国有土地的收益流失。

在这样的原则下，建筑物所有者对建筑物的全部权利自然延伸到土地。于是，建筑物的所有者不仅仅拥有土地使用权，同时还享受土地增值的收益权、处分权(包括转让、抵押、出租等权利)。如果再将物权法第一百四十九条中“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”的规定一并考虑，可以说，我国正走在一条事实上的土地私有化的道路上。

从宪法层面看，住宅作为基本的生活资料可以私人所有，而城镇土地为国家所有，因此，住宅和住宅用地分属不同的所有者。然而，当我们把物权法的这些条款具体用于城镇住宅时，按照对地上建筑物的所有权和建筑用地使用权采用“主体一致，一并处分”的原则，住宅房主在住宅建设用地使用权期间(70年内)对住宅和住宅用地拥有同样的权利，可以认为住房连同土地一起为房主所私有。土地事实上的私有使土地升值的收益名正言顺、合法地归房主所有。土地事实上的私有化，使我国宪法中关于我国城镇土地国有的规定在很大程度上被空壳化了。

住房用地私有化为房地产投机提供了可能。这样的制度安排，无疑极大刺激了我国房地产投机。房价不断攀高，令炒房的收益相当可观，而投机的收益基本就是国有土地收益的流失。我国的炒房大军可以讲是浩浩荡荡，有人估计，支撑我国房地产市场需求的70%以上是投资投机性的。雄安新区建立的消息公布以后，出现的雄安房地产热，足见我国房地产投机的狂热，充分反映了我国住房用地高度的私有化和严重的贫富两极分化。

在这样的产权制度下，各地政府在通过“招拍挂”向土地开发商转让土地使用权时，转让的不仅是使用权，同时还包括土地增值的收益权等权利。可以看到，不少房地产开发商通过囤积土地，由土地增值获取巨大收益。房地产开发商在中国是最富有的群体，从各种富豪排行榜中很容易发现，中国富豪中65%是房地产开发商，这无疑大大加剧了我国的收入分配不公和两极分化。

2.重大的选择

现在我国正面临重大选择：到底还要不要坚持我国城镇土地国有制？

1990年在苏联经历“休克疗法”的时候，美国的30位最卓越的经济学家写了一封公开信，强烈建议戈尔巴乔夫不要变卖国家的土地，因为从长期来看，租让或出借土地在经济上效率比较高。这一观点和美国总统杰斐逊相同：租赁土地将允许未来世代享受土地增值带来的收益，而出售土地则只获得少量利益，同时却容许投机者赚得最多的利润。这说明，国有土地不应私有化在资本主义国家也是有广泛认同的。但从短期看，在我国将居民的土地使用权证改为所有权证，对政府来讲，只是将“自动延期”的法律条款提前兑现了，而这样做好处是可以减少政府计划实行房地产税的阻力，这对政府显然有吸引力。

从长远考虑和不忘初心的角度，无疑我们应该保护国有土地的产权。土地私有化已经给我国带来了贫富两极分化的后果，对这样的趋势应予扭转。为此，有两项举措可供选择：

一是修改物权法。将我国现行的土地权和地上权“主体一致，一并处分”的一元体制修改为世界上大多数国家那样的地上权和土地产权的完全分离、自由处置的二元体制。世界上大多数国家都是土地私有制，土地和房屋常常分属不同的主人，采用这种二元体制，有利于产权明晰，对各种权利人的权利和利益予以保护。在中国则特别是可以使国有土地权得到充分保护，对我国坚持社会主义土地公有制是必要的。

二是积极推行国有土地的年租制或短期租赁制。采取“新人新办法，老人老办法”的原则，对已采用70年办法的住房，待70年到期后再实行。逐渐用土地年租制替代目前的批租制，应成为土地供给制度的改革方向。土地年租制的实行会使土地出让金从房价中剥离出来，大大降低购房门槛。同时，既可抑制地方政府对土地财政的依赖和“寅吃卯粮”的短期行为以及由此带来的代际不公，又可有效避免国有土地增值收益的流失。

三、加快实现普遍住房保障

我国土地公有对实现住有所居具有巨大优势。这个优势集中表现在我国政府可以低成本地提供基本保障住房用地，这是其他实行土地私有制国家所不能的。我国城镇土地国有的优势之所以没有得到很好地发挥，归根结底是执政理念和发展观的问题没有很好地解决。

1.实现住有所居的必由之路

实践表明，随着房地产泡沫加大，市场对于实现住有所居目标的作用越来越有限。近年来，房价严重脱离普通家庭的收入水平，商品房市场的门槛大大加高。在一线城市，不但低收入家庭买不起住房，大量中等收入的家庭也买不起商品房。高房价造成的有效需求的不足，使我国的商品房市场很大程度是在靠超前性需求、奢侈性需求、投资投机性需求支撑着。政府既要抑制投机防止房价继续攀升，又要防止泡沫被刺破，维稳高房价是政府的一项紧迫任务。因而，房价一旦高企，便难以回落。

目前，我国现有针对少数低收入群体的特殊住房保障已基本实现，但面向广大中低收入的住房困难家庭的普遍住房保障远未实现。2015年我国保障性住房覆盖率约为20%，如果将覆盖范围扩大到广大中低收入住房困难家庭以及人数众多居无定所的农民工及他们的家属，我国的保障性住房覆盖率至少在50%以上。这种窄覆盖的住房保障政策已远远不适应实现住有所居的目标和人的城镇化的要求，加快建立普遍住房保障制度势在必行。

还应该看到，我国有大量中低收入家庭现在居住在原来分配的福利房和保障房中，这些住房后来货币化和商品化了，而且价值不菲，造成大量中低收入家庭得以住在与收入极不相称的昂贵的商品房中，他们的住房显然不是靠市场解决的。再有，目前我国在大力推进的棚户区改造的对象中，有相当多是20世纪五六十年代的福利房。这些福利房标准较低，保障水平不高，加上年代久远，因而居住条件恶劣。可以讲，棚户区改造在很大程度上是在补当年福利分房的欠账。虽然这些年代久远的福利房都已经商品化了，但住在棚户区的房主如果没有政府的帮助、仅靠自己的支付能力是无法通过市场改善居住条件的。

总之，处于高位的房价大大降低了市场对实现住有所居目标的作用，大大提高了对保障房的需求，因此，进一步强化政府对住房保障的责任是实现住有所居目标的必要前提。

2.实现普遍住房保障的意义重大

在温饱得到解决之后，住房在各种基本需求(衣食住行)中便处于优先位置，而且是各项基本社会保障的基础。同时，住房对人的全面发展的促进作用不容忽视。当前，我国城镇住房问题主要是新市民(包括农民工)和新职工住房困难，特别是在一二线城市蜗居、群租现象严重，大量的年轻人缺乏基本的住房保障问题非常突出。美国沃伦·哈丁总统曾指出，家或住宅提供的不仅是庇护所，它也是“发展最佳公民身份的绝对基本的要素”，公民的住宅“既是居住的场所又是他们的产业中心”。年轻人是社会最充满活力的成员，为他们创造基本的住房条件，使他们得以安居乐业，无疑有利于社会稳定，有利于蕴藏在他们身上的创造力得到发挥，只要加以适当引导，必将对“大众创业、万众创新”产生难以估量的推进作用。

让有稳定工作的农民工能在城里落户、实现市民化是我国当前面临的突出问题。我国目前有两亿多农民工。绝大多数农民工收入较低，既买不起也租不起正规的商品房。农民工的住房条件一般都非常恶劣，蜗居、群租十分普遍。很多农民工在城里就业了很长时间，但迟迟不能在城镇落户，长期处于居无定所、妻离子别的状况，并造成大量的留守儿童、留守妇女和留守老人。据估计，全国留守儿童有6 000万到1亿人。

留守儿童和留守老人带来严重的社会问题。很明显，解决留守儿童、留守老人问题的根本办法就是尽快解决农民工在城里的住房问题。广大农民工在城里长期不能落户，是个事关社会公平正义的大问题，同时还造成人的城镇化严重滞后于土地城镇化，直接影响到了我国城镇化的进程。我国目前经济不景气与人的城镇化受阻密切相关。

贫富差距过大是中国面临的突出问题。中国收入差距在世界上属于最严重的少数国家之列，贫富差距过大直接导致财富的有效性下降。财富的效用在用来满足基本需求时比用来满足奢侈性或炫耀性需求时要大得多，同样多的财富，在穷人那里的边际效用要比在富人那里高得多。贫富差距越大，财富总体的有效性越低。缩小贫富差距对提高财富的有效性和社会的和谐程度至关重要。邓小平曾尖锐地指出过：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”因此，解决贫富差距过大的问题应放到决策者议事日程的优先位置。住房及其伴随的土地使用权的分配问题是造成目前分配差距过大与分配不公的重要因素。住房是基本需求，在日常生活支出中占比最高，实现普遍住房保障，使中低收入居民基本住房需求得到满足，无疑是改善收入分配的最重要、最有效的手段。

另外，实现普遍住房保障，让每个公民拥有能够体面生活的基本居住条件，对于增强社会的凝聚力、公民的社会责任感有重要意义。我国是社会主义国家，人民当家做主，土地全民共享，让人民享有本属于他们自己的那份土地使用权，从而拥有基本居住条件是人民政府起码的职责。李光耀曾说过，为了让那些儿子必须履行国民服役的父母觉得新加坡是他们自己的国家，值得他们的孩子去捍卫，就必须让新加坡的每个家庭拥有自己的资产，特别是拥有自己的住房[4]。我们是不是可以从中得到一些启示呢？

加快实现普遍住房保障意义重大，怎么强调都不过分，衷心希望能在全社会得到认同。

3.发挥好土地国有的优势

实践清楚地表明，土地公有制对于解决住房保障是具有巨大优势的制度条件，土地公有大大降低了实现普遍住房保障的成本。

从我国农村实行的基于“宅基地”的普遍住房保障可以清楚地看到这一点。我国农村土地为集体所有，为了解决农民的住房问题，我国每家农户都没有例外地享有一份宅基地。农村土地集体所有、属于集体的每个成员，作为土地所有者的农民自然拥有宅基地使用权，所以，宅基地的使用理所当然不发生地租。尽管农民的收入远低于城镇居民，但盖房子花不了多少钱。按照目前农民的收入水平，住房用地解决了，住房便基本不成问题了。农民可以根据自己的能力建造不同档次的住房，个别困难户还可以申请政府的补助。占全国人口60%以上的农村户籍人口的普遍住房保障就这样解决了，基本上不用政府花钱。显然，这是一个符合土地平等、公平正义原则的制度。由这样一个基于“宅基地”的住房保障制度的实践可以看到，实现普遍住房保障的关键在于住房用地使用权的保障。只要土地使用权有了保障，绝大多数家庭的住房保障便是水到渠成。

新加坡实行的“公共组屋”普遍住房保障也充分显示了这一点。新加坡实行土地国有，新加坡的经验简单说来就是，新加坡政府没有追求国有土地的创收功能，而是拿出土地去满足广大工薪阶层的基本住房需求，使广大工薪家庭得以享受平价住房，使新加坡500多万人口中有80%以上的人口居住在政府提供的“公共组屋”里。新加坡的普遍住房保障制度由两部分组成：一个是强制性的公积金制度，用来解决国民购房的融资问题；另一个是以政府主导的公共组屋建设及分配制度。政府建屋局以平价由国土局获取住房用地，并负责公共组屋的统一规划设计，再以普通家庭能承受的价格向建筑企业招标进行组屋建设，然后有偿分配或卖给国民，并通过建立组屋市场与私房市场严格分隔的二元市场体系保证这一政策得以持续，可以讲这是一个计划与市场相结合的普遍性住房保障制度。新加坡是资本主义国家，但是新加坡政府能够根据土地国有的国情，在较短的时间里就实现了居有所屋的目标。

其实，我国在房改初期很大程度学的是新加坡模式，我国实行的公积金制度和经济适用房制度都是从新加坡学来的。可惜没学好，然后又转向了。反对我国学习新加坡模式的理由可归纳为两条：市场是配置资源的最优方式，而新加坡模式是一种福利主义和计划经济色彩浓厚的模式，会增加财政负担；购买者群体的识别问题[5]。现在看来，这两条并不成立。对于第一条，如前所述，土地特别是国有土地不是普通商品，市场配置土地的决定性作用对于土地来讲并不适用；购房者享受国有土地的使用权因而或需要承担建房成本不能认为是福利主义(因而也不会带来过重的财政负担)；政府主导是土地国有所决定的，而且计划并非一定是坏事。对于第二条，十多年前或许是问题，但在信息技术快速发展和高度普及的今天已不成立。

我国和新加坡都实行土地国有，但在如何管好用好国有土地的政策选择上形成了巨大反差。这清楚地说明，土地国有是土地使用权公平合理分配的有利条件，而非充分条件。按照马克思的地租理论，我国由政府主导的土地使用权分配，其性质属于参与国民收入的初次分配。在土地使用权分配中实现公平正义便是政府不可推卸的责任，而土地使用权公平合理的分配离不开正确的执政理念和正确的政策选择。

我国城镇土地为国家所有，是全体公民的资产，国有土地的存量可以根据需要通过征地、转变用途的方式不断补充。我国城镇家庭虽然不可能像农村家庭那样拥有宅基地，但可以完全参照农村“宅基地”的思路，有权享有一份基本住房用地的使用权。从公平角度来讲，这也是合理的。也就是说，在农村能够享受的住房保障，在城镇也应享受，而且，同样可通过平价地租享受住房用地的使用权来实现。可以设想，当每个城镇家庭都能够拥有一份基本住房用地的使用权时，那么，不论是租房和购房时均只需支付建造房屋的相关费用，或许再加上基于成本的地租。按照目前的收入水平，对于大多数城镇家庭来讲，将不存在买不起或租不起满足基本需求的住房的问题，普遍住房保障不难实现。显然，划清保障房市场和商品房市场的界限是必要的，是严格划清投资和消费需求、杜绝保障性住房市场产生投机行为和寻租行为的要求。在城镇建立类似宅基地的基于住房用地使用权的普遍住房保障制度，做到住房保障城乡对接，对于推动城乡一体化发展有着重大意义。

鉴于我国人多地少的国情，每个城镇家庭享受的基本住房用地的份额自然不能很大，相应的住房保障的面积也就不可能很大。我国目前住房保障基本情况是数量过少、面积过大。应根据各地房价的不同、对保障房需求的情况、收入水平和家庭类型的不同确定普遍住房保障的标准。比如在韩国，直至2000年，一个人的保障房居住面积标准是12平方米，两个人20平方米，3个人是29平方米，对住房有较高需求的家庭或对住房有特殊要求的家庭则只能在商品房市场上得到[6]。

按照低端有保障、中端有政策、高端有控制的原则，我国目前的住房供给制度基本上是三元体制。中国的三元体制的基本点是，低端供给是没有产权的公租房，中端供给是政策性住房(如自住型商品房，房价低于周边商品房30%左右，五年以后可以上市，收益的30%上缴财政)，高端供给是不受控制的商品房。这里，只有低端供给是保障性住房，属于消费性质。中端和高端都是商品房、都具有投资性质，并都是政府重要的财源。这种制度安排的特点是，实行窄范围的特殊住房保障，住房尽量由市场来解决，没有划清消费和投资的界限，住房投资功能被强化，有利于土地财政收入最大化。

新加坡的住房供给是二元体制，低端和中端供给是可以购可租、可以拥有产权的保障性住房，并与商品房市场严格隔离，高端供给是不受控制的商品房。这里，低端、中端都是保障性住房，都属于消费性质。只有高端具有投资性质，是政府的财源。这种制度安排的特点是实行普遍住房保障，严格划清住房消费和投资的界限，强化住房的居住功能，减少投机机会，政府保证公民的国有土地使用权，不与民争利。在土地国有的条件下，新加坡的二元体制显然优于我国现行的三元体制。

4.保障性住房边缘化的状况亟待改变

房改以来，我国一直存在对市场力量的过度迷信，认为靠市场可以很好地解决住房问题，住房保障只是对少数低收入家庭起兜底的作用，实行普遍住房保障会造成福利依赖，再加上财政甩包袱的思想，因而各地政府对实行普遍住房保障的积极性普遍不高，导致保障性住房供给严重不足。尽管短期政策频出，但对于我国如何实现住有所居、如何解决农民工在城里安居问题至今没能看到具体的长远筹划。

2016年3月发布的“十三五”规划未提出我国2020年全面实现小康的具体住房目标，只设置了一个棚户区改造的约束性指标，“十二五”规划中曾设立的保障性安居工程建设和保障性住房覆盖率的约束性指标也均未见到。保障性住房明显被边缘化。

近年来，房价持续上涨，致使被挤出商品房市场的家庭数量大幅增加，但是住房保障支出的财政预算的增幅近年来却呈现出明显降低的趋势。2014年、2015年、2016年、2017年的这个数字分别是12.6%、14.9%、4.3%、2.1%。而且，住房保障的支出主要用于棚户区改造。正如前面讲过，棚户区改造很大程度是补当年福利分房的欠账，而不是要解决目前无房租户的安居问题。棚户区虽然条件差，但由于已经商品化、私有化了，价格不菲。很多房主并不住在棚户区中，只是把房子租给无房的租户。棚户区改造在使房主受益的同时，使大量原来租住在棚户区的租户失去了低租金的住处，住房更加困难。显然，棚户区改造应与保障性住房建设协调进行，棚改不能代替保障房建设，不应用欠新账的办法还旧账。

近年来，我国产能过剩严重，政府在下很大力量“去产能”的时候，积极实行“一带一路”战略，和周边国家搞“产能对接”，但是却不能把过剩产能和国内需求很好地对接。钢铁、水泥、平板玻璃是产能过剩最严重的行业，但都是重要的建筑材料，而我国保障性住房缺口如此巨大，一边是产能过剩，一边是需求巨大，现在无疑是大规模建设保障性住房的最好时机。然而，遗憾的是，大规模保障房建设在中国并没有发生。

应该看到，中国已由原来的“短缺经济”变为今日的“过剩经济”，中国的经济实力与改革开放之前比，已不可同日而语，但保障性住房的严重短缺却迟迟解决不了。为农民工和中低收入住房困难家庭解决住房保障绝不是没有能力的问题，其障碍主要来自发展观和执政理念。可以看到，各地政府无一例外地把房地产当作重要的支柱产业，片面追求GDP的增长和短期政绩的现象仍非常普遍。把房地产业当作支柱产业势必强化其经济拉动功能以及其创利和寻租功能，而弱化了其满足居住需求的功能。2016年的房价暴涨，很大程度是为了保增长，放松了以前实行的限购政策。对保障性住房建设不积极，很大程度是因为对土地财政的依赖。划拨土地给保障性住房，会直接减少政府的卖地收入，影响到政绩。按照这样的逻辑，保障性住房自然难以排上队。然而不论从哪个角度，都应该看到，已经到了政府下大力量解决农民工和大量蚁族群体的住房问题的时候了，机不可失。

我国是社会主义国家，社会主义的基本价值取向是注重人文关怀、注重弱势群体的保护、注重平等机会的创造，任何时候都应该把广大民众基本需要的满足放在优先位置。我们发展经济、创造财富只是实现伟大理想的工具和手段，人的全面发展、社会和谐与公平正义才是我们的根本目的与追求。可以确信，如果有了这样的认识，我国普遍住房保障将不难实现。

[1] 马克思.论土地国有化[M]// 马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集：18卷. 北京：人民出版社，1965：648～649.

[2] [英]安德罗·林克雷特.世界土地所有制变迁史[M].上海：上海社会科学院出版社,2016：103.

[3] 马克思.资本论:第1卷[M].北京：人民出版社，2004：668.

[4] 吕元礼.“居者有其屋”的新加坡模式[EB/OL].http://world.people.com.cn/n/2014/1027/c157278-25910449.html.

[5] 李扬,汪利娜,殷剑锋.普遍住房保障比较和对中国的启示[J].财贸经济，2008,(1)：37-43.

[6] 华生.新土改：土地制度改革焦点难点辨析[M].北京：东方出版社，2015：294.

〔责任编辑：惠国琴〕

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2017-05-16

郑玉歆(1945—)，男，河北安国人，研究员，博士研究生导师，国务院政府津贴专家，从事住房保障研究。