杨丽萍，陈 飞

(广西医科大学人文社会科学学院，南宁 530021)

•卫生资源•

广西城市社区卫生服务中心建设探析

杨丽萍，陈 飞

(广西医科大学人文社会科学学院，南宁 530021)

以广西城市社区卫生服务中心用地建设、机构编制人员情况、财政投入、宣传力度等为切入点，分析了广西城市社区卫生服务中心建设中存在的问题，并提出合理规划、拓宽社区卫生服务思路，改革分配制度和人事制度，不断改善和创新筹资方式，加大宣传力度、惠民便医等建议，为促进广西社区卫生服务的发展提供参考。

城市；社区卫生服务中心；建设用地；机构编制

城市社区卫生服务是卫生事业工作的重要内容，是居民实现享有初级卫生保健的根本目标。2010 年全国两会中，社区卫生事业被纳入“十二五”规划内容，并将社区卫生服务纳入城市经济与社会发展总体规划，设定了现阶段社区卫生服务中心体系建设的主要建设目标和任务，将其列为我国医疗卫生体制改革工作的重点内容[1]。新医改政策的出台以及具体实施推动了社区卫生服务体系的完善，也加快城市社区卫生服务的建设步伐。政府鼓励社区卫生服务发展，合理定位社区卫生服务机构角色，使其与医院等部门进行合理分工与协同发展，努力构造新型城市卫生服务体系，完善城市卫生服务各项设施，优化城市卫生服务结构[2]。

广西城市社区卫生服务工作经过近些年的迅猛发展，取得了阶段性的成绩，同时也积累了许多宝贵的经验，在看到成绩的同时，也暴露出了一些薄弱环节和亟待解决的问题。本研究旨在分析目前广西城市社区卫生服务中心建设中存在的问题，并提出相应对策。

1 城市社区卫生服务建设概况

1.1 城市社区卫生服务建设的功能定位

城市社区卫生服务是以基层医疗机构为主体，以社区家庭为服务单元，居民身心健康为中心，合理地使用社区卫生服务资源，以低廉的价格，为居民提供较为优质、便利的医疗卫生服务，现如今已被全社会广泛认可，是众多居民看病就医的首要选择。

政府履行监督与管理角色，与其他相关部门机构进行合理分工与适当管理，社区卫生服务机构实行“首诊制”，与其他医疗机构进行“双向转诊制”，两者相结合，共同为城市社区居民提供全面、优质、持续、便利的医疗卫生服务[3]。社区医疗卫生服务体系是一个复杂的综合体，其卫生资源的配置包括资源开发、计划编制、经济支持、经济管理及服务提供等要素[4]。社区卫生服务机构作为基层医疗机构的“守门员”，切实利用卫生资源，使居民充分享受到良好的医疗服务。社区卫生服务机构同时针对辖区居民提供一系列针对性和个性化的服务，为患者居民解决基本的健康问题，这样就能够在减少疾病的同时营造和谐愉悦的社区生存环境。

1.2 广西城市社区卫生服务中心建设现状

2003年广西自治区人民政府率先制定实施了《广西壮族自治区卫生服务管理办法》等配套文件，2012 年自治区政府出台了《关于进一步理顺城市社区卫生管理体制的意见》，进一步为广西社区卫生服务管理提供了政策性导向。2009年末，广西共有社区卫生服务中心125个，由政府举办的有112个，城市社区卫生服务工作人员4145人；截至 2015年，广西共建有社区卫生服务中心约158所，覆盖服务常住人口约691.16万人。其中南宁市、柳州市和贵港市卫生服务中心数量最多，分别为45 个、24个和 18 个；河池市和贺州市数量最少，均为4个。而大多社区服务中心均为政府举办，公立医院和社会团体力量举办的占少数。其中，100多个社区服务中心已被纳入医保范围，为医保居民提供了方便，一些社区服务中心还开展了中医药服务，居民就医看病有了更多选择。

在广西各地市的中心医院里，医疗卫生人力资源充足、医疗器械齐全、医疗设施完备、提供医疗教育培训的机会多。与之相反，广西基层医疗卫生资源，即社区卫生服务中心、县级卫生院，以及各乡镇卫生院，由于地区经济发展原因，频繁出现财力投入不足等现象。这使得基层医疗机构医疗资源不足、医疗设备欠缺、基础设施条件差，存在床位不够、医疗技术人员不足、检查设备不够用等问题。根据卫生部门2009年统计，广西城市社区卫生服务在岗职工人数约4145人，共有1724名社区医生，社区护士数1671 人。2015年，广西城市社区卫生服务中心在岗职工数约6698人，其中用编人数仅3112人。另外，多数的社区卫生服务中心基本诊疗设备空缺，半数以上医疗设备投入不足，居民的基本医疗需求没有得到满足。

2 广西城市社区服务中心建设存在问题

2.1 项目用地较难，建设推进缓慢

社区卫生服务中心大多是旧的街道卫生所改造而来，其改建需要一定的业务用房、相应的工作人员、基础的医疗设备以及运营资金，而卫生所以往的效益都不是很理想，累积少，难以应付改制新局面[5]。尤其是城区规划建设没有预留用地及一些建设用地无法拆迁致使城市社区卫生服务中心改变建设计划，严重影响建设项目开工。钦州市中心城区获自治区立项并下达资金的社区卫生服务中心项目14个，截止目前完成了6个，建设中4个，其余4个因项目建设用地难以落实，反复选址，至今迟迟都未开工。目前政府未能无偿划给项目建设用地，不仅土地资源使用的审批手续缓慢，而且项目土地划拨经费也要在项目补助资金中支付，使得各社区卫生服务中心资金压力大，建设推进缓慢。

2.2 机构编制不足，技术人员匮乏

广西城市服务社区服务中心在岗职工人数约6698人，在编人数3112人，其中大部分多为借调人员。由于社区卫生服务中心医护人员待遇低、未实行财政差额拨款，加上编制少甚至尚未定编、相关福利待遇政策未落实，职业医师不愿意到基层工作，导致合格的全科医师、执业医师及预防保健、康复、健康教育等专业人才匮乏。虽然其中一些服务中心编制已核定，但在岗人员的调配指标却迟迟未能使用。另一方面因为社区医院本身的局限性，譬如机构基础设施设备差、运营资金少、效益差，工作人员工资低、上升发展空间小、评职称困难，高等医学院校大学毕业生都不愿进入基层社区医院工作，以致技术人才匮乏。

2.3 财政投入不足，卫生资源匮乏

广西多地的服务机构的医疗设备均未获得政府资金投入，超过10万元的医疗设备较少，医疗卫生资源匮乏，影响诊疗水平。各城市社区卫生服务中心基本属于自供自足的状态。受自身薄弱的经济条件限制，各中心资金短缺，无经济能力自行购置专用的医疗设备，基本配套设施未能完善，有待财政资金的支持。基层卫生工作未纳入属地化管理，未与机构工作考核挂钩，志愿者等社会团体和民间组织参与力度不够，资金不足。

2.4 宣传力度不够，居民知晓率低

社区卫生服务中卫生服务是首要，和谐关系是缓冲，健康教育是基础，慢性病人管理是关键，医疗技术是核心，只有这样它才能在医疗卫生服务领域中占有一席之地[6]。但是大多数居民对社区医疗机构的优势和好处知道不多，对医疗健康服务和健康知识也知之甚少，不了解社区卫生服务中心的服务内容和范围，甚至还有不少居民不了解住地周边社区卫生服务中心的具体位置等等。社区卫生服务的发展与当地居民的认知和人文环境等也有着密切关系，且社区医院并没有给居民留下较好的口碑，没有起到户户相传的良好效应，医疗服务与综合性大医院相比还是相差甚远。

上述问题归纳起来就是社区卫生服务中心的被关注和投入不够。城区中房屋鳞次栉比，社区卫生服务中心机构没有建设用地，而偏远地区及基层机构又缺乏关注度，投入不足，加上社区卫生服务中心机构自身基础差，底子薄弱，建设发展起来困难重重。居民群众对社区卫生服务中心知晓率甚低，以至医疗服务技术在居民心中没有可信度；而高学历、高技术人才往往不愿去基层医院工作，社区卫生服务中心技术性人才极其缺乏，难以满足居民群众的就医需求；最终导致社区居民对其提供的卫生服务质量甚为担忧，宁愿自己多花钱去大医院也不愿去社区医院。

3 加强广西城市社区卫生服务中心建设的对策

3.1 合理规划，拓宽社区卫生服务思路

以前的区域卫生规划往往以卫生资源配置与医院布局为中心和重点，实践证明这是存在一定问题的，政府部门应重新调整思路，在城市同时重点做好社区卫生服务规划[7]，应合理规划，平均分配社区卫生资源，解决用地建设困难问题。社区卫生服务中心应进行多元化的特色医疗卫生服务，建立起“社区组织、卫生实施”的服务模式，利用社区资源优势，让居民在社区内就可就近享受到高质量的医疗服务。同时，根据各地城区人口分布特点，以社区机构为中心，划分服务区域，组建全科医生签约服务团体，并划归相应的家庭用户，力争各个社区的居民都能得到卫生服务体系全覆盖，获得家庭医生式服务[8]。

3.2 改革分配制度和人事制度

采取集中培训、选送进修学习等方式，对社区卫生服务机构人员进行分期分批培训，同时通过开展城市医生对口支援基层活动，建立综合性大医院和社区医疗机构信息交流平台，提高社区中心机构的医疗技术，不断提高其卫生服务能力。积极引进优秀人才，大力培养全科医生，把全科医生的教育和培养作为一项重要任务，进行长远规划，以适应社区卫生服务长远发展的需要[9]。人力资源配置上给予特殊的政策倾斜，招募高学历和技术的医务工作人员，建立科学的业绩评估和奖惩制度，提高卫生机构的服务水平[10]。

3.3 不断改善和创新筹资方式

社区卫生服务中心的人员经费、业务用房租用费用应纳入财政预算，政府对用于购置开展医疗业务及国家基本公共卫生服务项目必须的各种设备、设施、仪器等也需加大投入[11]。妥善解决好新建成的社区中心“空壳”运行等问题，增加配套资金投入，建议财政部门可以根据社区医疗机构服务的人口数量、任务完成情况等，给予相应的经费补助。此外，还可以采取企业投资、个人集资、单位自筹等多元化、多形式的筹资方式用于社区卫生服务中心的建设和发展，拓宽筹资渠道，以减轻政府财政压力。社区卫生服务不仅限于卫计部门的倡导和主推，人力社保、财政、民政等部门也应相互协作，进一步提高支持力度。政府在社区卫生服务机构发展过程中不仅需要加大投入力度，而且还需担任协调员的作用，联系各部门共同建设城市社区卫生服务体系，让其在市场的竞争中能力有所提高[12]。

3.4 加大宣传力度，惠民便医

上下联动，出台惠民举措。当前居民主要依靠医保看病就医，主管部门应积极主动协调辖区医保部门，及时商议出台相关政策解决居民社区就诊及医保报销等问题。社区卫生服务中心可通过健康宣传、义诊活动和家庭服务的开展使自身更贴近居民生活，加强形象宣传，建立持续而融洽的医患关系[13]。此外，也可以开展一些有偿服务，如建立家庭病床等，同时也可以针对社区居民开展一些无偿服务，如推拿、按摩保健以及老人临终人文关怀等，让居民切实了解社区卫生机构的服务理念和内容，引导群众居民合理利用社区医疗卫生服务，以人性化的服务在居民心中留下深刻印象，并认真听取广大居民的意见，积极整改，努力提高社区医疗质量和卫生服务水平。

[1] 中共中央国务院.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[J].中国乡镇企业，2011，(4)：4-61.

[2] 金生国，卢祖洵，姚 岚.中国社区卫生服务[M].北京：人民卫生出版社，2007：27-36.

[3] 朱建军.河南省城市社区卫生服务体系建设研究[D].开封：河南大学，2013.

[4] 张凤帆，方鹏骞.基于公立医院服务体系的城市社区卫生服务机构人力资源配置研究[J].中国医院，2012，(11)：68-71.

[5] 郭维菊，张丽华，李国庆.社区卫生服务建设与管理的问题及对策[J].社区医学杂志，2010，22(8)：1-2.

[6] 郝晓宁.中国城市社区卫生服务运行机制与制度建设研究[D].济南：山东大学，2007.

[7] 郭 清.中国社区卫生服务可持续发展的关键问题分析与政策建议[J].中国全科医学，2007，10(2)：89-91.

[8] 余昌泽.社区卫生服务机构全科服务团队组建现状与发展策略研究[D].广州：广州医科大学，2014.

[9] 肖纯凌.适应社会需求加快基层全科医学人才培养[J].中国高等教育，2011，(10)：32-33，41.

[10] 罗桂华.试论我国城市社区卫生服务的发展[J].国外医学卫生经济分册，2009，26(2)：94-96.

[11] 尤川梅，王 芳，姚 岚，等.社区卫生服务机构实行收支两条线管理面临的障碍分析[J].中国卫生经济，2010，(2)：44-47.

[12] 顾 昕.社区医疗卫生服务体系建设中的政府角色[J].改革，2006，(l)：111.

[13] 刘桂蓉.论医德医风建设与构建和谐医患关系[J].医学信息(中旬刊)，2011，(8)：3844.

(本文编辑：何庆节)

Analysis on the construction of city community health service center in Guangxi

YANG Li-ping，CHEN Fei

(HumanisticandSocialScienceSchoolofGuangxiMedicalUniversity，NanningGuangxi530021，China)

This study takes breakthrough point as the construction of city community health service center，the situation of authorized personnel，financial input，advertising efforts and so on. It analyzes the problems of city community health service centers construction in Guangxi. It puts forward the thinking of reasonable planning，broadening community health service. Reform distribution and personnel system. Perfect and innovate financing Methods，Increase advertising efforts and facilitate residents to see doctor.

cities，community health service center，construction land，organization size

2016-10-17

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.01.010

杨丽萍(1992-)，女，广西桂林人，硕士研究生，主要从事社会保障方面的研究。

陈 飞(1968-)，男，广西博白人，法学博士，教授，硕士生导师，主要从事社会保障方面的研究。

R197

A

1003-2800(2017)01-0039-03