曹 慧

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)

完善我国经济性裁员制度的借鉴与建议

曹 慧

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)

台湾地区在经历了90年代的经济倒退和产业结构转型之后，于2003年出台了《大量解雇劳工保护法》，通过提前通告、劳资协商、预警通报等制度的运用，对台湾地区的经济性裁员行为进行了有效的引导和规制。我国目前在经济性裁员制度上的立法过于简单，存在疏漏。可以借鉴台湾大量解雇劳工保护制度，引进劳资协商等制度，完善我国的经济性裁员制度。

经济性裁员；劳工保护法；劳资协商；行政监管

经济性裁员是指用人单位由于生产经营状况发生变化等经济方面的原因出现劳动力过剩而大批裁员并以此作为改善经营状况的一种手段[1]。随着经济的规律性衰退和产业结构的不断调整，经济性裁员成为了普遍又频繁发生的现象。由于经济性裁员严重冲击劳动力市场的稳定，各国对于经济性裁员都进行了法律规制，尤其是德国、日本、台湾地区等通过专门的立法来规范企业的经济性裁员行为。我国《劳动法》、《劳动合同法》中也有部分关于经济性裁员的规定，但是规定的过于简洁，存在很多的疏漏和缺陷，从而在对现实发生的经济性裁员事件的引导、规范和制裁等方面收效甚微，我国经济性裁员制度需要进一步进行完善。

一、我国经济性裁员立法现状

(一)我国经济性裁员的法律规定

我国经济性裁员的相关法律规定主要存在于《劳动法》、《劳动合同法》以及《企业经济性裁员人员规定》中，同时，人力资源和社会保障部于2014年12月31日发布了《企业裁减人员规定(征求意见稿)》。我国经济性裁员制度的主要内容包括三个方面：经济性裁员在数量上和情形上的判断标准；经济性裁员的程序要件，即提前30日向工会或全体员工说明情况、听取意见以及向劳动行政部门报告；用人单位的解雇权，即对符合特定条件的员工优先留用和优先录用。

(二)我国经济性裁员制度的缺陷

1.预警通报制度虚化，劳动行政部门干预程度低。我国《就业促进法》第42 条中仅规定由县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实行预防、调节和控制。但是并没有相应的更加详细明确的对预警对象、预警程序、处理办法等进行规定，导致预警通报制度虚化[2]。同时,《企业裁减人员规定(征求意见稿)》中要求用人单位确定裁员方案后，向人力资源社会保障行政部门提交书面裁员报告，如果裁员报告材料齐全，则由人力资源社会保障行政部门进行备案，如果材料不齐全，告知企业限期补正。由此可知，我国尽管规定了用人单位向劳动行政部门进行报告的义务，但是劳动行政部门仅对该裁减方案进行形式审查和程序审查，没有对用人单位经济性裁员的合理性、合法性进行实质性审查，无法发挥劳动行政部门对恶意经济性裁员的预防和干预作用。

2.劳资协商制度缺失，劳动者参与程度低。纵观其他国家的经济性裁员制度，都十分重视劳资双方的协商制度。我国仅规定了用人单位需要提前三十日向工会或者全体职工说明情况，并且听取工会或者职工的意见。但是，用人单位如何听取工会和职工的意见？工会和职工的否定意见是否具有法律效力？这些问题都没有相关规定。即便《企业裁减人员规定(征求意见稿)》将程序进一步细化，规定用人单位需要履行提出初步方案、听取意见、公布裁员方案等三个程序，如果企业未履行该程序的，工会或者职工可以要求重新处理。但是在我国工会缺乏独立性和代表性的现实下，工会无法很好地行使该项权利[3]。在实践中，工会和职工的意见对单位而言是无足轻重的，单位只需要履行通知义务即可，对工会和职工的否定性意见置若罔闻。在我国目前的制度下，劳资协商制度形同虚设，甚至是几乎完全缺失的状态。劳动者相对于用人单位而言已是属于弱势群体的一方，同时经济性裁员的原因在于单位，而非劳动者存在过错，劳动者有权利充分参与到用人单位经济性裁员的设计与执行程序中，并且其参与协商的权利应当得到充分的法律制度保障。

3.无针对经济性裁员的专门救济方式。实现劳动者利益、雇主利益、社会公共利益等各方的利益平衡，是经济性裁员立法的初衷。经济性裁员往往造成一个群体的劳动者的劳动权益受到侵犯，因此，经济性裁员制度不仅是为了保护个体劳动者的权益，更是为了维护劳动力市场秩序的稳定，减少大量劳动者失业对社会秩序造成的冲击。然而，根据《企业裁减人员规定(征求意见稿)》第32条规定可以得知，我国经济性裁员制度没有针对经济性裁员的特点制定特殊的救济途径，仅适用一般解除劳动关系中的违法解雇的经济赔偿金以及劳动争议仲裁的救济方式。但是劳动争议仲裁具有取证困难、仲裁时间长、救济滞后等方面的弊端，并不适合大规模群体的劳动者进行维权。

二、台湾大量解雇劳工保护制度概述

上个世纪九十年代，台湾地区的劳动密集型产业开始进行经济转型，大量劳动密集型企业减小规模、破产关厂或者向境外转移。伴随这些情况而来的是大量企业出现拖欠工资、歇业整顿或者大量解雇劳工等的现象。在此社会背景下，2003年2月7日，台湾正式颁布《大量解雇劳工保护法》。《大量解雇劳工保护法》全文共21条，主要包括大量解雇的定义、解雇计划书与其通知、劳资协商制度、预警通报制度、限制出境和违法解雇的效力六部分。

(一)大量解雇的定义

台湾《大量解雇劳工保护法》中从两个方面对大量解雇进行定义：第一，解雇原因必须是《劳基法》第11条各款情形之一，或因合并、改组解雇劳工。第二，大量解雇的“大量”是指，在解雇劳工的数量上，必须是相对于企业自身规模而言，达到相当的人数和比率的多数，以及在解雇劳动的时间上，是在一定期间的短时间内进行。

(二)解雇计划书与其通知

根据《大量解雇劳工保护法》的规定，事业单位应当在计划解雇劳工前的60日将解雇计划书提前通知主管机关、工会、劳资会议的劳方代表、全体劳工，并进行公告。解雇计划书的通知是为后期进行劳资协商的前置程序。

(三)劳资协商制度

1. 自愿协商制度。根据台湾《大量解雇劳工保护法》第5条第一款的规定：“事业单位依前条规定提出解雇计划书之日起十日内，劳雇双方应以劳资自治精神进行协商。”虽然该条并没有明确规定通过自愿协商达成的协议是否具有法律效力，但是，作为劳方代表的工会或者劳资会议代表签订的协议应当具有私法协议上的法律效力。

2. 强制协商制度。台湾《大量解雇劳工保护法》第5条第二款的规定：“劳雇双方拒绝协商或者无法达成协议时，主管机关应于十日内召集劳雇双方组成协商委员会，就解雇计划书内容进行协商，并适时提出替代方案。”此时，通过协商委员会达成的协议，不仅仅具有私法上的效力，还因为具有公权力的介入，而具有团体协约的效力[4]。

就相关法条可知，台湾《大量解雇劳工保护法》强调在没有进行劳资双方协商前，不得解雇劳工，劳资协商机制具有强制性以及法律效力。同时在劳资协商制度中，也充分肯定主管机关的介入作用，主管机关在劳资双方无法达成协议前充当发动并组织协商作用，但是一般不会直接干预劳资双方之间的实质协商内容。

(四)预警通报制度

由于工会以及劳动行政主管机关没有办法及时掌握企业真实的经营状况，因此等企业开始采取相关解雇措施时，企业职工、工会以及主管部门往往无法及时采取有效的应对措施。因此，有必要建立预警通报制度，使劳动行政主管部门有充足的时间预防和处理即将发生的大量解雇劳工的事件，以事先预防来缓解大量解雇劳工行为对劳动力市场造成的冲击。

根据台湾《大量解雇劳工保护法》第11条规定可得知，当用人单位具有欠薪和未缴社保达到一定时间和数量、全部或者主要的营业部分停工、并购、最近两年发生过重大劳资争议的，由相关劳工、保险单位或者用人单位向劳动行政主管部门进行通报。主管机关在接到预警通报后三日内前往用人单位进行查访，并责令用人单位提出说明，或者责令用人单位限期提交财务报表及相关资料。

(五)限制出境

台湾《大量解雇劳工保护法》第12条规定了对拖欠劳工退休金、资遣费和工资的用人单位的法人代表或者实际负责人限制出境。但是限制出境属于行政处罚上的非常手段，应当谨慎适用。

(六)违法解雇的效力与救济措施

《大量解雇劳工保护法》明确规定，如果大量解雇劳动过程中存在就业歧视情形的，该解雇属于违法解雇，不发生法律效力。同时，在违法解雇的制裁措施和救济措施方面，《大量解雇劳工保护法》第17条规定了对于用人单位违反法律规定的通知公告、劳雇双方协商等方面的程序性规范的行为，实施罚款的行政处罚。在对于被侵犯权益的劳工进行救济方面，由主管机关进行专款预算，作为因违法大量解雇劳工所需要的诉讼费用及必要的生活费用。同时，为了避免冗长诉讼问题，劳动行政主管机关可以责令用人单位限期恢复被违法解雇的员工的工作岗位，如果用人单位限期不恢复的，主管机关应当协助被违法解雇的劳工进行诉讼[5]。

三、我国经济性裁员制度的完善

从《劳动法》到《劳动合同法》，从《企业经济性裁减人员规定》到《企业裁减人员规定(征求意见稿)》，我国的经济性裁员立法规范在进步，但是我们必须承认我国的经济性裁员制度的内容过于简洁，存在疏漏。因此，我们应当通过学习借鉴台湾地区《大量解雇劳工保护法》的内容，进一步细化完善我国的经济性裁员制度。

(一)明确用人单位的提前通知义务的具体内容

由于劳资关系中双方地位的不对等，劳动者以及工会往往无法及时得知企业真实的经营状况。在用人单位启动经济性裁员程序之前，如果劳动者和用人单位无法得知消息，就不能提前采取相应的对应措施来减少突然解雇带来的冲击和预防企业的恶意裁员。我国当前的经济性裁员制度要求用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，并提供有关生产经营状况的资料。然而，该规定只粗略地规定了用人单位的提前通知义务，这会导致用人单位将此项通知义务流于形式，并往往只通知相应的用人单位的单方面决定。在2014年底提出的《企业裁减人员规定(征求意见稿)》中，对用人单位的提前通知义务的内容进行了扩充，要求用人单位将企业出现经营困难的具体情形、产生的原因，对企业生产经营的影响程度、影响范围以及企业已经采取的减少裁员的措施等内容提前通知工会或者全体职工。《企业裁减人员规定(征求意见稿)》中的规定是可取的。但是，在通知主体方面，笔者认为不能由用人单位选择通知工会或者是全体职工。经济性裁员的覆盖面大，冲击性强，并且劳动者无任何过错，因此，用人单位必须通知工会和全体职工，充分保障每一个职工的知情权。同时，应当加强提前通知义务的法律强制力，对于不履行提前通知义务的行为，可以借鉴台湾《大量解雇劳工保护法》中的规定，对单位处以罚款等行政处罚措施。

(二)加强劳动主管部门的行政监管力度，预防恶意裁员行为的发生

经济性裁员不仅仅是一项解除劳动关系的私法行为，更因为其会冲击到稳定的劳动力市场秩序，而需要加强行政主管机关的监管。我国目前的经济性裁员制度中，尽管要求单位将裁减方案报告给劳动行政部门，但是劳动行政部门只进行形式上和程序性的审查。我们必须看到，尽管用人单位的经营自主权应当得到尊重，但是用人单位在解雇行为上的随意性大，工会力量薄弱，仅仅通过形式审查，根本无法遏制用人单位的恶意裁员行为。因此，行政主管机关不仅仅需要对用人单位提交的裁员方案进行形式上的审查，更需要进行实质上的审查，审查用人单位进行裁员的正当性、合法性。因此，我国经济性裁员制度应当明确规定裁减人员方案的必备内容，例如企业的经营状况资料，裁减人员原因和范围，裁减人员选择的标准，经济补偿金的计算方式等，从而便于行政主管机关进行审核。同时给予劳动主管部门审核批准的权利，实行审批制，在劳动主管部门没有审核通过之前，用人单位不得进行裁员[3]。通过加强劳动行政部门的监管力度，以预防为主，减少恶意裁员的违法行为，保障劳动者权利，维护和谐稳定的劳动力市场秩序。

同时，劳动主管机关不仅应当加强对用人单位的审查监管，在给予劳动者权益保护方面也应当发挥积极性作用。台湾《大量解雇劳工保护法》中规定，主管机关在劳资协商委员会成立后，指派就业服务人员协助劳资双方，提供就业服务和职业培训等相关咨询。我国可以借鉴该做法，规定劳动行政部门在用人单位提交初步裁员报告后，派遣就业服务人员到用人单位提供咨询、指导和安抚服务，缓解劳资之间的矛盾，并且接受职工对用人单位就裁员情况的投诉与举报，及时发现和遏制用人单位违法裁员的行为[6]。在审核通过用人单位的裁员方案后，劳动行政部门将被裁减人员进行登记，为被裁员职工提供规模性的职业技能培训以及职业介绍服务，提高其再就业能力，并且迅速集中处理失业登记和失业保险发放工作[7]。另一方面，在针对被违法裁员的劳动者救济上，我国应当在针对经济性裁员的特殊性的基础上，提出专门的救济方式。由于违法经济性裁员往往带来团体诉讼，并且诉讼的经济和时间成本过高。因此，我们可以借鉴台湾的做法，由劳动行政部门协助劳动者进行诉讼，并且成立专项资金用以补贴因违法裁员受到权益损害的劳动者所需要的诉讼费用及必要的生活费用。

(三)引入劳资协商制度，发挥劳资双方的自主性

劳资协商制度在其他发达的工业国家已经运行多年，台湾地区也规定了劳资协商制度，并且该制度运行效果良好，值得我国进行借鉴。我国可以借鉴台湾地区的劳资协商制度，在劳资双方自愿协商时，劳资双方可以就裁员方案、实施方法以及补偿标准进行充分的协商，协商达成一致意见后，可以签订集体协议，则该协议具有法律效力，并及于全体劳动者，充分给予劳资双方充分的自主权[8]。而一旦协商不成或者拒绝协商的，则由劳动行政部门介入，由劳动行政部门、资方代表、劳方代表等三方代表组成协商委员会进行劳资协商。如若即便有行政部门的介入，仍然无法达成协议，则用人单位依然可以依照法定程序进行单方面的裁员，但是相关的经济补偿金等问题必须合乎法律规定。如果劳动者不认可用人单位的单方裁员决定，则可以选择司法途径，由劳动争议仲裁委或者法院就裁员行为进行合法性判断。台湾《大量解雇劳工保护法》第7条规定：“协商委员会达成的协议，其效力及于个别劳工……经法院核定的协议书，以给付金钱或者其他代替物或有价证券之一定数量为标的者，其协议书得为执行名义。”我国可以借鉴该条规定，如果达成给付金钱的协议的，并且由劳动行政主管机关核准的，无需进行劳动仲裁或者诉讼程序，可以直接由法院强制执行；如果达成以雇主的某项行为为标的的协议，例如将某类劳动者排除在裁员范围内的，如果单位违反该协议，则可以申请劳动仲裁，要求单位承担违法解雇的责任[9]。

四、结语

为了实现劳工利益、雇主利益以及社会公共利益的平衡，各国都注重经济性裁员的立法规制，以避免造成大规模失业浪潮的出现，以及减缓对劳动力市场和社会公共秩序的冲击。我国目前经济性裁员制度主要建立在《劳动法》、《劳动合同法》的相关规定上。时值2014年12月31日《企业裁减人员规定(征求意见稿)》的提出，我们应当在借鉴台湾《大量解雇劳工保护法》的基础上，引入劳资协商制度，加强行政监管，尽快出台新的部门规章，进一步完善我国经济性裁员制度。

[1]陈敬春,张怡超,卢克建.论我国经济性裁员制度的完善[J].南华大学学报, 2003, 4(1):59-63.

[2]韩虓宇,郭豫. 我国经济性裁员与台湾大量解雇劳工保护法制之比较[J].劳动保障世界, 2011(4): 43-45.

[3]高瑾.我国大量解雇法律制度之检视与反思——兼评企业裁减人员规定(征求意见稿)[J].时代法学,2015,13(6):20-28.

[4]郭惠玲.大量解雇保护法制之初探——兼简介德国之大量解雇保护[J].律师杂志,2003(282):16-32.

[5]郭惠玲.劳动契约法论[M].台湾:三民书局,2011:236-258.

[6]赵海英,韩丹.妥善解决企业裁员引发的劳动关系问题——以北京市昌平区为例[J].中国党政干部论坛,2017(2):58-61.

[7]陆敬波,史庆.我国经济性裁员制度考察与完善[J].中国劳动,2017(1):67-74.

[8]江锴.论经济性裁员中的劳动合同解除[J].政治与法律,2015(4):111-120.

[9]张在范.劳资协商的引入与我国经济性裁员法律制度的重塑[J].法学研究,2009(2):121-127.

[责任编辑：周常青]

2017-07-02

曹 慧，女，安徽宁国人，硕士研究生。研究方向：民商法学。

F421

：A

：1672-1047(2017)04-0109-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.04.29