吴晓斌，胡士强

(华侨大学 法学院,福建 泉州 362000)

落实全面禁止秸秆焚烧制度的法律思考
——以实质正义理念为视角

吴晓斌，胡士强

(华侨大学 法学院,福建 泉州 362000)

本文从经济法的社会本位理念出发，探讨当前全面禁止秸秆焚烧面临的实施困境，并提出关注重点地区、转换扶持思维以及关切实质正义等措施，保障全面禁止秸秆焚烧制度的顺利落实。

秸秆焚烧；实施困境；实质正义

随着社会经济的发展以及我国能源结构的改变，原本作为能源原料和牲畜饲料的秸秆已无用武之地，而如何解决农作物收割之后剩余的秸秆已成为农民和社会共同关注的问题。部分农民选择最为简单的方式，即对秸秆“一烧了之”，但秸秆焚烧导致环境污染。多省份禁止秸秆焚烧并推动秸秆的综合利用、“绿色”处理，但基于大量农民顶风作案而遭遇诸多障碍而处于停滞不前的境况。本文预期从经济法的实质正义理念出发，分析我国多省份全面禁止秸秆焚烧面临的困境，并提出相应的解决方案。

一、实质正义理念的内涵

形式主义法律的机械性忽视了在法律适用过程中主体之间的差异性，虽突出对形式正义的保护却对某些实质正义进行破坏。因此，“实质正义”已逐渐引起各界重视。当代美国批判主义法学的代表人物昂格尔对形式正义与实质正义进行区分:“当把一致地适用普遍的规则看作是正义的基石时或当确认有效性被认为是独立于相互冲突的价值观的选择原则时, 这种正义的理想就是形式的。——当它支配着分配性决定或交易的实际结果时, 这种理想就是实质性。”[1]笔者认为，实质正义是指：其一，权利义务的分配应与不同的主体相结合，并且不同主体之间应有所区分。其二，在公平正义的基础之上，政策应向弱者倾斜，强者担负更多责任。最后，所有政策均应在法律的范围之内落实而非随心所欲。

关于如何实现“实质正义理念”，国家依靠国家强制力保障其实现占据至关重要的地位。因此，国家保障“实质正义理念”的实现，便要充分发挥立法机关的作用, 将实质正义的理念和主张上升为国家意志后以法律形式公诸于世。当然，立法机关先以实质正义为原则配置社会各群体的权利与义务，而司法机关和行政机关也为实现实质正义而各司其职。在实质正义理念下，对于秸秆焚烧的问题，如何合理分配政府、农民的责任与义务，已成当务之急。

二、禁止秸秆焚烧的实施概况

我国多省均出台多项措施以禁止秸秆焚烧，如定期发布《秸秆焚烧遥感监测日报》、《秸秆露天焚烧情况的通报》；对领导干部监管不力的进行问责等。然而，根据环保部2016年发布的数据显示，部分省份“由于秸秆综合利用工作尚不到位，火点数比2014年同期有所上升。”之所以花费大力气治理秸秆焚烧，却没有得到预想的效果，其原因仍应当从“全面禁止秸秆焚烧”的实施困境中找寻。

1. 政策扶持制度落实不到位，条件严苛。譬如某省份为了鼓励企业对秸秆进行征收利用，便对以秸秆发电的企业进行补贴。然而，接受该项政策支持的发电企业必须满足以下两个条件，一是不得违规在农林生物质燃料中掺烧煤炭等化石能源，二是企业当年农作物秸秆收购量占其燃料总收购量的比例不低于三成。在现实社会如此大规模运用化石能源的情况下，该省订立的补贴条件未免有些苛刻。

2. 农民深陷“烧与不烧”的两难境地。秸秆被粉碎后还到田里，却无人收取。由于没有腐熟剂，铺在田里又超过10厘米厚，如不及时处理便会误了农时，于是许多秸秆便堆砌于附近的道路与河沟。但是，部分省市为了环境保护，还严禁在道路、河湖、沟渠两边随意堆放，严禁随意丢弃，堵塞道路和沟渠。农民只能一烧了之。

3. 政策忽视地域的特殊性。虽然收割机的推广使得较为空旷的土地可以将秸杆粉碎还田，但一些地形崎岖的地域根本无法使用该种收割机。有些田块小收割机下不去，只能用手割。劳动力紧缺的地域，如果加上挑拣秸秆、运输秸秆的时间，秸杆回收费时费力影响下一季庄稼播种；如果遇到下雨天，秸秆淋湿便无人收购，因此农民对秸杆回收态度冷淡。

三、全面禁止秸秆焚烧的立法疏忽

(一)民事权益保护不足

秸秆作为农民耕作的农作物，根据《物权法》第64条的规定，农民理当对秸秆享有所有权。禁止农民焚烧秸秆，侵犯了农民对物的所有权或者使用权等方面的权益。有观点认为，农民焚烧秸秆危害环境，政府自然要对其所有权或者使用权进行限制，难道说禁止企业排污，侵害的也是企业的所有权或者使用权吗？其实此两种行为有所不同。

首先，两者在使用的性质上有区别。农民焚烧秸秆，一来是为了解决秸秆的占地问题，以便尽快清理秸秆，及时播种；二来，虽然焚烧秸秆在一定程度上会破坏土壤结构，但是农民却认为，焚烧秸秆可方便种植、增加肥效、减少虫害。其实，焚烧秸秆是农民对自己秸秆的利用、帮助自己农作，是有利用价值的。而企业排放的废水、废气和废渣在对自然环境造成严重污染的同时，也给人们的生存空间以及生命造成了严重威胁，并不具备任何使用的价值。

其次，两者在占有的性质上有区别。农民有对农用土地有使用、占有的权利，自然对焚烧后的秸秆也有占有权，其把秸秆粉末撒于农用土地之中的行为，除了是对秸杆的利用之外，还具有占有的性质。而企业排污是将危害环境的有毒气体、毒物以及病菌排到河流、道路以及居民住宅，企业本身并没有对这些污染物享有占有，而是一种废弃。

(二)权利义务分配不合理

实质正义，最核心的就是结合主体的身份, 以公平合理为基础, 给予弱者更多权利。《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消法》)保护的一般是以生活需要为目的而购买商品或者服务的消费者。但却对农民购买生产资料作出了例外规定，认为其也属于《消法》保护的范畴，原因便在于农民处于弱势地位。以此为基础，笔者认为在禁止农民秸秆焚烧的同时，也应合理考量农民诉求。

第一，农民处于弱势地位。农民在各种资源争夺方面显然缺乏相应的竞争力，再加上大部分的农民法律知识水平较低，无法在许多歧视性的领域参与各种社会活动。因此，在治理秸秆焚烧的过程，应体现农民的弱势地位。第二，禁止秸秆焚烧，应重视农民权利。通过法定程序立法，要求处于弱势群体的农民承担为了社会公益而额外支出的金钱、时间成本，这并不公平。政府应考虑“一刀切”对于某些地区是否合理，重视农民权利的保护。

四、全面禁止秸秆焚烧的法律制度完善

(一)考察特殊地域、关注重点地区

1. 重点扶持复杂地域。有些地区地貌类型多样，一律禁止农民焚烧秸秆、又不允许农民把秸秆放在道路两侧，还希望农民能及时播种是不现实的。因此，对于地貌相对复杂，秸秆不易运输或者运输成本太高、时间长的地区，应该重点扶持，帮助其解决秸秆问题。这就需要政府对复杂地区进行划分，加强实地调查、实地取证，实事求是，因地制宜地对不同地区作出不同的规定，确保农民的利益得到实现。当然，划定区域的时候，也应考虑周边的道路情况、河流污染、学校等建筑物以及是否容易引发火灾等问题。

2. 重点关注生态红线地区。2011年发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，要求国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。考虑生态承载力，在评估区域自然生态环境的基础上，确定区域生态承载力范围，如环境要素的污染物容量，自然资源的最高消耗等，将人类活动约束在该范围内，保证区域生态环境健康发展。[2]各省可以根据该项政策，通过设定生态保护红线空间范围划定的指标体系、研究生态保护红线划定的技术路线，保证红线划定结果与区域规划的协调，对生态保护红线内部进行监督与管理。这部分地区也应成为重点监管对象。

(二)考虑物权问题、转换扶持思维

如果考虑到农民对秸秆的物权中的使用和占有，政府仅仅是补贴、扶持相关农机企业、秸秆发电厂是远远不够的。政府应当提供一个真正对农民来说是可代替的选择。即使政府从公共利益的角度出发，也应该考虑转变政策思维，更多地考虑农民的利益所在。

1. 转补贴为补偿。补偿是指抵销损耗，一般如果有所损失，都应该做出全额赔偿。补贴是指是指政府向个人或者企业提供的财政捐助以及对价格或收入的支持，一般补贴只在于小部分的扶持，而不是全额。补贴只是对农民处理秸秆的一部分费用中补贴一部分，直接对农民补贴的市县少之又少，更多的是补贴农机、发电厂。如果要农民执行环保政策，还要其自费，政府便只能起到“堵”的作用，一家家地监管，这将会消耗巨大的人力物力财力，而且还会屡禁不止。如果承担农民处理秸秆的费用全部或者大部分费用，那么就会真正给农民提供了可代替的选择，秸秆焚烧的情况自然会大大减少。例如安徽省财政厅2015年预拨奖补资金6.61亿元，对农作物综合利用实施以奖代补，并首次对秸秆发电进行补贴。在利益得到平衡的情况下，农户积极配合做好秸秆粉碎还田、离田清运等工作，逐步实现从“不敢烧”到“不愿烧”的转变。[3]把资金落实到位，让农民打从心里支持、同意禁止焚烧秸秆，才能使全面禁止秸秆焚烧制度顺利实施。

2. 协调公共利益与物权制度。秸秆焚烧因对环境不利而要予以禁止，即为了公共利益侵犯农民对秸秆的使用权，便要思索如何令公共利益与个人的物质利益达到协调。《物权法》第4条阐明了国家、集体、个人财产不受侵犯，《物权法》第7条也明确：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”这就充分体现了物权的社会化趋势。如果把第4条解释为权利保护条款，旨在强调物权的神圣地位，第7条则可解释为禁止权利滥用条款，旨在反映物权的社会化要求，预防与消除私人物权极端膨胀导致的负面社会效果。[4]138但何为公共利益其实很难界定。政府可能认为禁止秸秆焚烧是公共利益的要求，而当地居民有可能认为焚烧秸秆会给土地减少虫害，给群众带来便利，不会侵占农田。因此对边远地区的农民来说焚烧秸秆就是公共利益。如此一来，公共利益是哪些人、哪些利益集团的私人利益的总和，就很难定性和定量。[4]139因此，如果各省想要立法禁止秸秆焚烧，就必须明确界定公共利益，而不是单纯地追求完成行政命令。并且，如果是为了公共利益而要求农民禁止秸秆焚烧，还应当参照补偿制度，缓解农民的经济压力。

(三)关切实质正义、保护农民利益

全面禁止秸秆焚烧，是环境保护的需要，但也急需农民的配合。如果想要落实禁止秸秆焚烧的政策，就应当注重农民的协助来解决这个问题。

1. “疏”主“堵”辅，利益倾斜。在秸秆焚烧问题上，全社会所要达到的目标可以分为两个层次，基本目标应该是在严格监管的情况下，农户不焚烧秸秆; 而理想目标则是在政府不监管的情况下，农户仍然选择不焚烧秸秆。[5]要做到第二层次，就要在可承受的范围内让农民自身的利益受到政策倾斜的保护。第一，做到“疏”主“堵”辅。“堵”和“疏”的根本都在于资金，只是用处不同。“堵”主要放在对农民焚烧秸秆的监控上；“疏”主要放在对农民的补偿以及秸秆综合利用的补贴。“疏”才是引导农民走向主动禁烧之道。第二，政府各行政部门之间应主动沟通，协调好水利、农业、畜牧、环保和消防等行政工作，同时还应与各种植大户、农村专业合作社和秸秆收购企业及时沟通与合作，以保证农户在劳动力缺乏和劳动力机会成本越来越高的情况下，能有充足的时间完成从作物收割到下茬作物播种的各项准备工作。[6]114

2. 加强沟通，共谋信任。政府与农民利益发生冲突时，加强沟通、缓解对立情绪至关重要。站在农民立场上考虑，照顾农民的生产、生活，保证农业生产的顺利开展，谋求农民的信任和支持；用正常农田与秸秆焚烧的农田进行收成及虫害程度对比试验，用科学的方法和数据说明秸秆焚烧对农民损害；在基于公平公正、利益兼顾、尊重农民劳动及维护生态平衡等基本道德价值理念上制定秸秆治理政策。[6]114在农户参与、政府引导、企业运行之下，建立完善的秸秆秸秆回收规划、给予秸秆相关产业税收、资金和政策支持，推广技术、提高综合利用率，降低农民成本，加快土地流转和农业规模化、产业化，提高秸秆资源的附加值，让农业本身获得更高的经济效益同时又良好实现社会效益和环境效益。

五、结语

保护环境，人人有责，特别是政府应起到主要作用。农民比大多数的阶级群体享受的利益更少、收入更低，我们不能享受着科技带来的便利而破坏着环境，却要求农民承担更多责任、限制其更多的权利。整个环境的保护，需要全体公民的共同努力。全面禁止秸秆焚烧是我国保护环境的大背景下作出的无奈之举，落实相关制度需要政府与农民的互相配合。秸秆禁烧必须建立长效机制，从产业政策、综合规划、经济支持等方面予以协调, 在一定区域内集中产生秸秆综合利用的规模效益并予以推广，从而落实全面禁止秸秆焚烧制度。

[1][美] R.M.昂格尔. 现代社会中的法律[M]. 吴玉章, 周汉华，译. 南京：译林出版社, 2001.

[2]蒋大林,曹晓峰,匡鸿海,等.生态保护红线及其划定关键问题浅析[J].资源科学,2015,(9):1758.

[3]关于2015年秸秆焚烧污染防控情况的通报(环办环监函﹝2016﹞680号)[EB/OL].http://www.hbepb.gov.cn/zwgk/hbzwxxgk/zcwj/hbbwj/201605/t20160509_850 26.html.[2016-06-13]

[4]徐海燕.公共利益与拆迁补偿：从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释[J].法学评论,2007,(4).

[5]盛锦.基于政府、农户、企业三方合作博弈的秸秆焚烧管理问题研究[J].中国农业资源与区划,2015,(4):51.

[6]吴宏伟,朱竹清,刘咏梅.秸秆焚烧的治理困境及其经济学分析[J].农村经济,2014,(11).

Legal Thinking on Implementing the Policy of Prohibition of Straw Burning — From the Perspective of the Idea of Substantial Justice

WU Xiao-bin, HU Shi-qiang

(School of Law, Huaqiao University, Quanzhou Fujian 362000,China)

Many provinces try to prohibit straw burning and promote the comprehensive utilization of straw with many policies, but it is still difficult to curb the burning of straw. Based on the social standard principle of the economic law, this paper probes into the current difficulties in the total prohibition of straw burning, and puts forward some measures, such as focusing on key areas, changing the idea of support, and concern for substantial justice, so as to ensure the successful implementation of the straw burning policy.

straw burning;implementation dilemma;substantial justice

D92

A

1674-344X(2017)7-0042-04

2017-05-26

吴晓斌(1992-) ，男，福建泉州人，硕士研究生，研究方向为经济法、环境法。

责任编辑：陶 晖

胡士强(1991-) ，男，福建泉州人，硕士研究生，研究方向为民法研究。