刘升

（中国农业大学人文与发展学院，北京100193）

谁是弱势群体：经济、政治、社会维度下的城管与摊贩对比研究
——基于G市Y区的调研

刘升

（中国农业大学人文与发展学院，北京100193）

城管与摊贩的关系长期以来被人们界定为“强势群体”和“弱势群体”的关系，文章采用质性研究方法，通过从经济、政治和社会三个维度对比一线城管与摊贩之后发现，一线城管队员在客观条件上并不比摊贩强势。相反，一线城管队员与摊贩都属于绝对意义上的社会弱势群体，正因为双方都是弱势群体，在能够动用的社会资源有限，且都面临生存竞争的背景下，城管与摊贩双方才更容易爆发激烈的肢体冲突。

城管；摊贩；弱势群体

一、前言

当前，随着城镇化的快速推进，我国正在进入以城市型社会为主体的新的城市时代。但在城市治理领域，由于城管与摊贩之间暴力冲突的频频出现，城管已成为社会冲突的高发地带，引起国家和社会的高度关注。因此，对城管的研究已不仅关系到上百万城管和2553万左右[1]摊贩，更是关系到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大问题。但目前学界对城管的研究主要集中在城管执法、城管体制和城管形象等宏观方面，对一线城管人员的具体身份却少有研究。人们更多的是凭借主观印象，理所当然的将城管与摊贩的冲突界定为“强势群体”欺负“弱势群体”的行为，进而对一线城管执法人员进行指责，甚至由此引发一系列群体性事件，影响社会稳定。那么，城管与摊贩的关系是否真的可以认定为“强势群体”与“弱势群体”的关系呢？

什么是弱势群体？从2002年朱镕基总理在政府工作报告中首次提出“对弱势群体给予特殊的就业援助”之后，学界也对弱势群体进行了深入研究。其中，由于专业背景和研究角度的不同，不同专家学者对弱势群体的定义并不完全相同，即使连称谓也包括了社会弱势者、脆弱者群体、社会脆弱群体、弱势者、底层社会群体等不同的表述方式。总的来说，当前对弱势群体的概念界定，包括抽象和具体两个层面。在抽象层面，王思斌认为“弱势群体是在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭受挫折的群体。”[2]（P17）郑杭生、李迎生认为“弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。”[3]而按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群[4]。在具体层面，钱再见提出，“弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或由于一部分社会成员自身的某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。”[5]张敏杰认为弱势群体“是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层；在社会变迁的进程中，这个群体是社会援助的对象，是社会福利的接受对象。”[6]（P21）孙立平指出，弱势“至少有这样三层含义：第一，他们的现实生活是处在一种很不利的状况之中；第二，他们在市场竞争中所处的弱势地位；第三，在社会和政治层面，他们也往往处于弱势的地位。”[7]（P248）孙迪亮认为弱势群体“是指由于某些障碍及缺乏经济、政治、社会机会而被排除在社会经济发展进程之外，不能充分享受到社会经济发展的成果，在社会上处于不利地位的人群，包括生理性弱势群体和社会性弱势群体。”[8]薛晓明也认为，“弱势群体是指在生活物质条件方面、权力和权利方面、社会声望方面、竞争能力方面以及发展机会方面处于弱势地位的群体。”[9]

可以看出，虽然不同专家学者从政治学、经济学、社会学等不同角度对弱势群体进行了不同的定义，但总结起来，弱势群体主要包括几个特征：首先是经济上弱势，即经济收入较低，这已成为衡量弱势群体的首要条件；其次是政治上的弱势，即对政策影响能力有限，无法通过制定政策来保障自己的利益；最后是社会上的弱势，即现实社会处境，社会评价，社会就业机会等处于不利地位。

笔者调研的G市为我国西南省会城市，常住人口接近500万，其中的Y区位于G市中心位置。G市城管是全国最早一批进行城管综合执法试点的地区，历年来获得国家多项荣誉，而其中的Y区则是G市城管的示范点。包括流动人口在内，Y区现有人口约135万人。Y区城管大队成立于1985年，下属4个片区20多个中队，根据中队管理位置和范围的不同，每个中队有15～50名城管队员，整个大队现有城管队员1000人左右。在2014年底，笔者对G市Y区进行了大约1个月的参与式调研，调研对象包括摊贩、城管、路人等，采用访谈法、观察法和资料法等研究方法，以更加深入地理解城管与摊贩的情况。

二、城管与摊贩，谁是弱势群体？

（一）作为一线执法人员的城管

对于城管，其本身包含两层含义：第一种是抽象的城管，指的是作为国家机构一部分的城管机构；另一种是具体的城管，即城管机构中具体的城管队员。

在具体城管队员中，根据就业形式，又可分为编制内城管与编制外城管（又称协管）两种，其中，编制内城管主要来源于国家公务员考试、部队转业和其他政府部门调入三种形式，具有国家正式公务员编制；而编制外城管则都是来自于城管大队的社会招聘，虽享受政府工资待遇，但不具有公务员身份。

在城管机构中，协管人员是构成城管的主要群体。在Y区的1000多名城管队员中，编制内城管只有300余人，协管人员达到近700人，而这种协管人员占城管多数的情况在全国是普遍现象，如广州市有3196名编制内城管公务员和6000余名协管员，协管人员所占比例远远超过编制内人员[10]。而在具体的一线执勤城管环节，协管人员的比例更高。笔者随机抽取Y区的两个执勤中队发现，其中一个中队47人，其中协管38人，协管人员占80.1%，另一个中队26名队员中只有3名编制内城管，协管占比高达88.5%。由于编制内城管与编制外城管存在巨大不同，因此，为了更好的理解城管，本文中所指的城管是指占城管绝大部分的具体一线协管队员。

（二）无证摆摊的摊贩

摊贩作为一个流动性群体，其准入门槛比城管更低，其构成较城管也更加复杂，它既包括了传统认知中的老弱病残、进城农民工等弱势群体，也包含了很多临时充当摊贩的白领、退休人员、无所事事人员等，甚至包括了大量找不到工作或者好逸恶劳的两劳释放人员、混混、地痞等社会边缘人员。但相对而言，进城农民仍占据摊贩的绝大部分，如广州摊贩中的97%都是外地人[10]。因此，本文所对比的摊贩主要是摊贩中数量最多的进城农民摊贩。

（三）对比视角下的城管与摊贩

由于界定弱势群体的标准很多，而摊贩又被认为是传统的弱势群体，因此，本文将从经济、政治和社会三个主要方面将一线城管队员与摊贩进行对比。

1．与摊贩相比，一线城管队员在经济上并不强势

城管队员作为城管大队的员工，城管大队发放的工资是绝大部分城管队员的唯一收入或主要收入。但由于占城管大多数的一线协管队员属于招聘标准低的社会临时招聘人员，不具有公务员编制，所以他们的工资待遇也比正规城管队员低很多。在G市，2009年前协管的工资仅为每月700元，之后随着G市最低工资的提高，协管人员的工资涨为每月1500元，但即使加上加班费等额外补贴，一个协管人员的工资每月都不会超过2000元。不仅G市，城管人员的低工资已是普遍现象，2013年广州绝大部分协管员实际到手的工资可能也只有1500元[10]，可见城管收入之低。相比之下，摊贩的收入虽然非常不稳定，但收入却并不比一线城管低。笔者随机调研了Y区的二十多名摊贩，他们月纯收入全部都在2000元以上，个别摊贩月纯收入甚至达到上万元。这种摊贩收入比城管高的情况在全国也属于普遍现象，因此，相对而言，在经济上，摊贩大多比城管更加强势，为此甚至出现了城管因不堪生活压力而转行做摊贩的情况，而让摊贩转行做城管却很难（案例1）。

案例1：失败的“招安”

陈某20多岁，常年在Y区人行道摆摊做手机贴膜的小生意，虽然每天都受到城管“骚扰”，但他仍坚持采用和城管“打游击”的方式留下。每次被城管抓到，他都表示他是因找不到工作才“被迫”在街上贴膜。于是，城管大队长想到对陈某进行“招安”，让其加入城管，这样，既少了一个顽固摊贩，也解决了城管招不到人的情况，一举两得。但陈某却在问过城管的收入后直接拒绝了城管大队长的提议。他表示，城管工资太低，他现在做手机贴膜，即使再不好好做，一个月二三千元（纯收入）还是有的，而且现在工作还轻松，他想做就做，不想做就不做，而做城管收入低，工作还不自由，所以认为还是做摊贩好。

2．政治上，城管的强势也并不突出

（1）权力不足

城管虽然是国家认可的具有行政执法权的执法人员，但并不代表所有一线城管人员都具有执法权力且敢于使用这些权力。

一方面，大部分一线城管并不具有执法权。一线城管大部分都是协管队员，根据我国《行政处罚法》规定，行政处罚必须由公务员做出。因此，占一线多数的协管人员并不具有行政处罚的权力，他们仅仅具有劝说的权力，而劝说则往往难以起到实质作用。另一方面，一线城管队员对使用执法权心存顾虑。这是因为，城管权力是一种“弱权力”。《行政处罚法》规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，这样，即使协管队员在帮助编制内城管行使行政处罚权的时候，根据法律规定，城管不能控制对方人身自由。在扣押摊贩经营工具过程中，如摊贩情绪过激，双方就非常容易爆发冲突，而因城管不具有警察那样的执法身份，所以即使被打，城管也不能像警察那样以妨碍公务为由惩处摊贩，而仅仅是按照打架斗殴的民事纠纷方式调节，最后大多也只能不了了之。同时，城管执法权力的社会基础不足，城管扣押摊贩经营工具经常会遭到围观者指责，为了避免带来政治上的群体性事件，政府也会限制城管使用执法权，为此，G市城管大队甚至设立了“委屈奖”。专门颁发给那些“打不还手，骂不还口”的城管队员，而这些措施带来的直接后果就是城管不敢使用执法权。所以，在城管正规权力不足的情况下，一线城管队员不得不通过“鲜花执法”“微笑执法”“眼神执法”等“柔性执法”方式来管理摊贩，甚至出现城管与摊贩对跪，城管也需要靠“装死”博取舆论同情等极端情况，这也表明普通城管队员的权力弱势地位。

（2）权利缺乏

在大众看来，城管是侵害摊贩“生存权”的施害者，但实际上，城管队员的“生存权”同样得不到保护。由于一线城管队员大多是城管大队通过社会招聘的临时人员，采用合同制的用工形式，对于这些城管队员而言，他们大多来自城市中的底层，做城管的工资收入几乎是他们收入的唯一来源，是他们生存的保证。但一方面，一线城管人员的工作环境具有高度风险。一线城管队员来自于城管大队的社会招聘，不具有公务员身份，不能担任管理岗位，所以大多只能从事编制内城管队员不愿从事的街头巡逻工作。而室外工作的环境和风险都要远远高于室内，一旦与摊贩发生冲突，地方政府往往为了政治上的维稳，就会直接要求城管大队将这些协管人员开除，而这些协管人员因本身签订的就是临时合同，所以难以维权（案例2）。另一方面，一线城管的身份决定了他们的权利容易受到侵犯。即使协管人员在室外艰苦的环境中没有犯错误，但他们临时工的身份仍然使得他们的工作权利没有保障。如在2014年底，为了整顿执法，河北省全面清理执法队伍，一次性取消8万名临时工执法资格，其清理的都是一线的协管人员。因此，作为一线城管人员，他们从事的是城管大队中最苦最累的工作，但由于临时工的身份，他们的权利仍然无法保证。

案例2：认真工作而被开除的城管

2013年，Y区一名协管队员在按照城管大队要求清理街头摊贩的过程中，一名摊贩首先动手打了他，但因他曾经当过兵，所以在随后的自卫过程中失手将摊贩打伤。虽然事后他赔偿了摊贩的医药费，但由于摊贩仍天天跑到政府上访，要求严惩“打人者”，地方政府和城管大队为了息事宁人，只有找了一个借口将该城管队员开除。

（3）政治影响力较弱

对于处于社会底层的摊贩而言，因缺少利益代言人，被认为政治影响力较弱。但即便是看似强大的城管部门，与其他政府部门相比，其政治影响力也处于弱势地位。研究发现，虽然全国各地都设有城管综合执法机构，但城管在国家层面甚至省一级层面（直辖市除外）却没有一个统一领导机构或业务主管部门，因此城管在国家或省级立法和政策制定层面都缺少法定的代言人。这样，城管在体制内没有正当的表达利益、发表专业意见的全国性渠道，利益表达能力微弱，中央政府甚至省级政府都无从了解城管领域的具体情况。城管综合执法试点多年来，至今全国也没有一部专门的城管法律，甚至全国都没有统一的城管制服。由于缺少直接的业务指导部门，使得城管在实际操作中的很多问题难以有效上报和解决，难以对政策和立法形成影响，这也使得城管执法与立法领域相分离，立法的人不了解城管具体执法情况，城管具体执法人员难以表达自己利益，最终导致城管“高成本执法”的局面难以改观。

3．从社会层面来看，一线城管处于弱势地位

（1）弱势的职业形象

由于频繁出现的“暴力执法”和媒体的刻意渲染等原因，当前城管甚至成为“暴力”的代名词。2014年6月出版的社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告2013～2014》调查显示，群众认为城管是2013年形象最差的官员群体。

出现这种情况有多种原因：第一，城管执法确实有很多不规范的地方，据不完全统计，2013年全国范围内城管发生的典型“暴力执法”就有20多例；第二，城管作为一个执法类部门，其执法对象是作为社会底层的庞大摊贩群体，而摊贩的“穷人”和“弱势”形象则非常容易得到人们同情，正如人们总结的那样，“警察管坏人，工商管富人，城管管穷人”，因此，驱逐摊贩的城管自然成为人们眼中的“坏人”；第三，媒体的选择性报道和刻意渲染起到了推波助澜的作用（案例3），进一步强化了城管的“坏人”形象，这种刻板化印象直接导致了城管执法中的被动地位，一旦城管与摊贩发生冲突，无论谁对谁错，群众几乎都是一边倒的支持摊贩，给城管执法带来严重困难。

案例3：记者的选择性采访

2014年底，Y区城管在暂扣一名无证摊贩的经营工具后，一个摊贩酒后提刀找城管“示威”，要求城管归还其经营工具，结果摊贩被城管夺下刀后即趴在地上开始喊“城管打人”。当时就有一个记者跑过去要采访摊贩，结果围观者异口同声的说城管没打人，是摊贩自己趴在地上。于是，记者非常郁闷的表示：“还以为可以写条新闻了呢！”当时，在场城管都非常生气，表示：“摊贩拿着刀要来砍我们，你们（记者）怎么不报道啊？！”

（2）作为底层的城管来源

从构成群体来看，摊贩的主要构成群体是进城农民，他们规模庞大，加上无法在城市中找到合适的工作而成为摊贩的主要群体；而一线城管队员的主要构成群体则是城市中的底层群众，他们同样也是因为缺乏社会竞争力，找不到合适工作而成为城管（案例4和案例5）。在社会中，构成城管和摊贩的两部分群体实际都同样是无技术、无资金、无关系的“三无”社会弱势群体，因此只有进入摊贩和协管这些要求相对较低的行业。正如很多社会学家通过对城市社会的分析得出，城市弱势群体包括失业和下岗人员、以退休职工为主体的老年群体、在业低收入者群体，也包括农村进城务工就业群体[11]（PP112-～118）。对比起来，一线城管队员正是城市中的在业低收入者和再就业困难者，而摊贩则主要是进城务工就业群体，他们都是城市中“无固定职业的劳动年龄的人群”。[12]因此，一线城管实际上也是社会中的底层弱势人群。

案例4：Y区王姐家在G市，50多岁，已做城管3年多时间。她表示，她老公身体不好，不能上班，孩子在工厂上班，收入也不高，所以只能自己出来工作。她以前在商场卖过衣服，也在饭店做过服务员，中间换过很多工作，但现在因为年纪大了，不好找工作，就只能做城管。

案例5：张某，19岁，2014年8月开始做城管。他表示，他做城管也是没办法，因为不想上学，初中没毕业就跑到外面玩，之后被人骗到广东做了几年传销。2014年回到G市，因为没学历，没技术，什么也不会做，家里父母担心他在外面天天玩学坏，于是将他送到城管里面做点事情。

（3）不完善的社会保障

从就业形式来看，一线协管与摊贩其实都属于非正式就业，不同之处在于，协管是正式机构内部的非正式人员，而摊贩属于非正式途径中的非正式就业人员。正如相关研究指出，“非正式就业市场与正式就业市场的主导分割方式高度相似，如果弱势群体在非正式市场从事低端性工作，那他们在正式就业市场上也只能从事同类的工作。”[13]由于一线城管与摊贩都是非正式就业人员，所以双方都没有完善的社会保障，抵抗风险的能力都非常低。相对而言，虽然协管人员较摊贩有一定优势，城管单位会给他们入一些社会保险，但由于协管人员没有公务员身份、工资低和职业流动速度快等原因，城管部门也仅仅会为协管人员入最低级别的社保，远远达不到抵抗社会风险的程度。在G市，协管人员的社会保障一度仅有一个人身安全险，用于保障城管被摊贩打伤之后的医疗费用。

三、作为弱势群体的城管与摊贩

（一）外在强势的形象

现实中，城管与摊贩确实表现出较明显的强势与弱势之分，但这大多并不是因为双方客观实力存在巨大差距，而是因为一些其他原因：

表1 Y区协管队员工作年限统计表

图1 Y区313名协管队员年龄分布情况

一方面，双方主观心理不同。从主位视角来看，出于职业需要，城管队员必须将自己视为强势群体，只有在摊贩面前表现出强势形象，城管队员才能管住摊贩，即使城管队员知道他们只是“纸老虎”，他们也必须表现出很强势的感觉。在城管大队招聘和后续的培训过程中，“（对摊贩）表现得凶一点”都是作为一个“合格”城管队员的基本标准。而对于摊贩来说，同样是职业需要，他们进城主要是为了赚钱，如果他们将主要时间用来和城管斗争，那最终会得不偿失，因此，他们大多会策略性的表现出弱势形象，以获得更大的社会支持。

另一方面，双方外在客观条件不同。从生理来看，摊贩的构成人员中有相当部分是老年人、残疾人、妇女等常规弱势群体，这些人具有明显的外部生理特征，进而人们容易将这个群体刻板化，认为摊贩就是老弱病残妇的弱势群体；而一线城管队员因为职业性质，不能聘用这些老弱病残人员，而主要是以青壮年男性为主的群体，因此在身体的外在生理特征上表现出比摊贩明显的强势。

（二）内在弱势的本质

由于城管内在的弱势地位，使得城管队员也不愿从事自己的工作。协管人员的不稳定是一个全国现象，据广州城管局不完全统计，广州的协管员在职不超过两年。而在G市，由于协管待遇低，没有前途，缺乏保障，社会歧视等种种原因，年轻的协勤队员大多将城管工作当成一个中转站，一旦有稍微好一点的工作，马上就跳槽，真正做的时间稍微长一点的都是那些年纪比较大或者身体有一点残疾，而无法在社会上从事其他工作的人。

为此，笔者随机抽取Y区城管大队两个片区的313名协管队员的信息统计发现，Y区城管大队从试点开始已经成立29年，但大部分协管队员的工作时间都在1～5年之间（见表1），其中绝大部分都是在两三年之内选择辞职。城管队员流动速度很快，313名队员都以20～30岁的年轻人为主，其平均年龄仅有30.1岁（见图1），表现出高度年轻化现象。因为一线城管队员不断辞职离开，城管大队不得不每时每刻处于招人状态，尽管如此，城管队员的弱势生存状态仍然让大部分人都不愿意从事这一职业。为此，城管大队甚至不得不临时性雇佣保安来维持路面秩序。

四、结论

综上可知，相对而言，作为城管机构一员的城管队员或许在权力、组织、身体特征等方面比摊贩占据些许强势地位，但在绝对意义上，城管也和摊贩一样，都是市场经济时代的“弱势群体”。因此，城管与摊贩的冲突就是一种“生存冲突”，“在摊贩看来，城管人员控制的不仅仅是他们的经营活动，更是他们的生存空间”[14]。摊贩的对抗话语往往是“我要吃饭，你不让我摆摊，我怎么活？”在这种弱势语言面前，城管的应对并不是理想中的法律法规逻辑，而是城管队员基于自身实际情况出发说出的“你要吃饭，我也要吃饭，这是我的工作，你不配合我就没饭吃”的“生存逻辑”。面对这样一种最低层面的“生存冲突”，冲突双方都难以让步，因为任何一方让步都将面临生存的困难。但同时，双方的弱势地位使得双方都受制于个人资源和能力限制，都没有过多资源对对方构成主导性权力，也没有过多资源来调节冲突。因此，在任何一方都没有太多资源可以使用的情况下，最原始的肢体冲突也就成为最后选择。

[注释]

[1]何兵．城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J]．中国法学，2008，（5）：159～169．

[2]王思斌．社会工作导论[M]．北京：北京大学出版社，1998．

[3]郑杭生，李迎生．全面建设小康社会与弱势群体的社会救助[J]．中国人民大学学报，2003，（1）：2～8．

[4]郑杭生，李迎生．走向更加公正的社会——中国人民大学社会发展研究报告2002～2003[EB/OL]．http:// www.china.com.cn/zhuanti2005/node_5263722．htm，2014-10-18．

[5]钱再见．中国社会弱势群体及其社会支持政策[J]．江海学刊，2002，（3）：97～103．

[6]张敏杰．中国弱势群体研究[M]．长春：长春出版社，2003．

[7]孙立平．断裂：20世纪90年代以来中国社会[M]．北京：社会科学文献出版社，2003．

[8]孙迪亮．社会转型期城市弱势群体的特征、成因及扶助[J]．理论研究，2003，（1）：41～43．

[9]薛晓明．弱势群体概念之辨析[J]．生产力研究，2003，（6）：124～125．

[10]马喜生．暂扣物品成城管小贩冲突导火索[N]．南方日报，2013-9-10（A06）．

[11]李强．社会分层与贫富差别[M]．厦门：鹭江出版社，2002．

[12]陆学艺．当代中国社会阶层的分化与流动[J]．江苏社会科学，2003，（4）：19．

[13]Williams C.C and Windebank J.Black Market Work in the European Community:Peripheral Work for Peripheral Areas[J].International Journal of Urban and Regional Research,1995(19):23～39.

[14]张晒．权力生产与社会控制：“城管与摊贩”故事背后的逻辑[J]．社会学评论．2014，（4）：89～96．

责任编辑：路曼

D669

A

1008-4479（2017）01-0077-07

2016-06-18

教育部重大攻关课题项目“完善基层社会治理机制研究”（14JZD030）。

刘升（1987-），男，山东青岛人，中国农业大学人文与发展学院博士研究生，主要研究方向为基层治理和社会转型。