高 明

职业教育集团是由各级各类职业学校、行业组织、企事业单位牵头，教育行政主管部门或行业企业主管部门主导，自发组建的教育团体，通过资源共享和相互协作，实现优势互补和协同共赢，是近年来职业教育创新发展的重要模式，也是推进职业教育办学体制改革的突破口[1]。发展职业教育集团，对鼓励和整合社会多方力量参与职业教育，加快发展现代职业教育，创新职业教育办学体制和机制，深化校企合作和人才培养模式改革，提升职业教育的质量和竞争力具有重要作用。

一、辽宁职业教育集团发展现状

2011年，辽宁省启动省级示范性职业教育集团建设工程。截至2016年11月，辽宁省已组建9个省级示范性职业教育集团，涵盖现代农业、仪器仪表、汽车服务、城市建设、现代服务业、石油化工、装备制造和信息技术等支柱产业和新兴产业。此外，各市还分别建设了47个区域性和专业性职业教育集团。集团成员涵盖全省50所高等职业院校、229所中等职业学校、91个行业组织、1680家企业、39个科研机构。通过5年的发展，辽宁省成立的职业教育集团有力推动了政府、职业学校、行业协会、企事业单位各主体所辖职业教育资源的共享与共用，深化了职业学校与行业企业间的合作，实现了集团内各成员单位间的优势互补，缩短了区域间职业教育发展的差距，搭建了推进职业教育发展的合作平台，形成了一批具有区域和行业特色、办学规模稳中有升、集团化办学成效显著的各级各类职业教育集团，探索出一些符合教育发展规律且具有地方特色的办学模式和经验，极大推进了职业教育的改革和发展。

表1 辽宁省已经成立的职教集团

图1 辽宁省各市职业教育集团分布情况

目前，辽宁省职业教育集团化办学可以归纳为以下几种模式：一是行业型职业教育集团，由行业的行政主管部门、行业协会、行业中的领导企业、原行业部门主管或与行业密切相关的各级职业学校，针对所属行业对各级各类技术技能型人才的现实和未来需求，牵头组成行业型职业教育集团，服务行业人力资源需求，如辽宁现代农业职业教育集团、辽宁建设职业教育集团和辽宁装备制造职业教育集团。二是政府主导的区域型职业教育集团，主要根据区域内的产业结构和职业教育分布情况，将职业院校和企业的职教资源进行整合，通过集团内成员间优势互补，有效促进区域内各类职业教育资源的共享共用，如以市命名的职业教育集团，阜新职业教育集团、葫芦岛市职业教育集团等。三是复合型的职业教育集团，集团成员跨行政区域或由多个行业的行业企业和职业学校促成，开展区域间和行业间校企合作、校际合作，如辽西北职业教育联盟。从职业教育集团的牵头单位角度来划分，还可以划分成政府主导型、行业主管部门主导型、职业院校主导型等多种模式。

通过集团化办学，不断推进辽宁省职业院校的校企合作，以技术技能型人才培养为纽带，不断提升各级职业院校服务辽宁老工业基地经济发展和产业升级的能力。现有的国家级中职示范校和高职示范校，通过牵头成立职业教育集团，在各自的集团内充分发挥了示范和引领作用。辽宁省在职业教育集团化办学方面的探索和尝试，积累了有益的经验，为进一步推进职业教育集团化办学工作，引领职业教育集团健康可持续的发展夯实了基础。

二、辽宁省职业教育集团发展过程中出现的问题

从全国范围来看，职业教育集团仍是一种新鲜事物。而辽宁省职业教育集团的发展也仍处于一种探索和尝试阶段。在职业教育集团化办学的实践中，以及各职业教育集团的运行过程中，还存在各类问题，职业教育集团化办学的持续发展还存在着一些深层次的制约因素。

（一）相关法律法规缺乏，身份属性不明确

从法律法规层面来看，尚未对职业教育集团的所属地位、业务经营范围和可行使的权限进行明确的规定和说明，对职业教育集团参与主体，尤其是各成员单位的权利、责任和义务的界定不清，职教集团的理事会或委员会无法成为真正意义上的完整的责权利承担实体[2]。根据国家关于法人的条文规定，职业教育集团属于非独立的法人身份，不能承担独立法人相应的权利和责任。而职业教育集团的成员都是法人组织，且法人的性质不同，使得职业教育集团的法人属性难以确定。法律地位和身份属性的不明确，使得职业教育集团在税务注册、资产管理和社团组织登记方面难以依法进行。而职业教育集团内部各成员单位关系不紧密，成员单位的隶属关系、产权性质、核算方式和人事关系都不变，虽然集团将各成员单位“聚”在一起，但集团与各成员单位之间的法律关系不明确，无法代表各成员单位统一处理问题，也不能代表各成员单位承担法律责任。职教集团的整体运作在法律层面无法可依，鼓励性的政策文件并不能有效地保证其规范性、合理性与合法性。法律法规保障的缺失使职教集团化发展的可持续性受到严重制约。

（二）实质性激励与约束性政策缺失，企业缺乏深度参与的源动力

企业参与是职业教育集团化办学的必要条件，但企业作为集团成员单位，并未与集团内部的各级各类职业院校开展深度有效和实质性的合作，对集团事务和职业院校办学介入不深。主要表现在三个方面：一是集团内各级职业学校培养的人才与行业企业的要求不匹配，企业尚没有深入职业学校人才培养的全过程；二是缺少相关的法律法规来支持和保护企业与职业学校的合作，对于企业参与职业教育的责任和义务等约束性条款较多，确保企业从合作中取得相关收益、保护企业利益的条款较少，企业与职业学校的合作仍处于“职业学校提供培训，企业提供就业岗位”的浅层次；三是由于职业教育集团这一组织本身的性质和职能的定位尚未有清晰的界定，政府对于职业教育集团的财政、税收等支持政策很难落实，难以取得实效。

（三）政府相关部门职能缺位，职业教育集团的瓶颈难以突破

职业教育集团的建设与发展是地区职业教育发展活力的重要抓手，各地相关政府部门都将其视为自身工作的亮点，为此，各级相关政府部门着力推进所管辖地区职业教育集团的建设工作。但在职业教育集团成立之后，主管部门对集团内部运行的协调、指导和监督工作不到位，影响了职业教育集团稳定运行和健康可持续发展。从相关政策的文本来看，对于职业教育集团的描述性条款居多，如发展职业教育集团的意义和作用，指导思想与基本原则，各成员之间的权利和责任；可操作性的条款较少，如集团内成员间的地位和具体分工不明确，可操作性的相互配套的鼓励校企合作的税收和财政政策不多，以及对于企业用于职业教育的支出和损耗的政策缺失，影响了企业与职业院校合作的积极性和主动性。而职业教育集团内部多元主体的诉求不同，仅靠牵头单位难以协调诸多成员之间的利益，但在实践的运行过程中，政府的调控职能不到位，仍以行政指令的管理手段为主。

（四）职业教育集团内部缺乏长效机制，集团化效益没有充分发挥

首先是职教集团各类主体对自身的职责履行不到位。参与职业教育集团的政府部门对职业教育集团建设和发展的统筹和协调的力度不够，经费支持不足，监督不到位；行业协会和企业单位参与职业教育集团化办学的积极性不高，参与集团事务和职业教育办学的程度不深；职业教育集团内部各级职业院校的职能仍局限于校内，有针对性的为行业企业进行培训、研发和服务的意识不强、能力不足、效果不显著，影响了集团化办学功效的发挥。

第二，职教集团资源整合缓慢。建立职业教育集团的目的是整合各种资源，并服务于职业教育发展，但因为缺乏合作载体和保障机制，使集团内部成员单位往往在组织教学、生产经营、招生就业等方面出现脱节或各自为政，使职教集团难以形成整体优势，限制其整体竞争力的发挥。

第三，职教集团内部管理制度不健全。不少集团运行制度不完善、议事规则不健全，无法保证相互之间沟通、交流与协商的充分进行，难以形成有效决策，以及相关决策难以执行；大多数集团未建立完整的内部考核体系，没有科学系统的评价机制，致使集团化办学没有明确的判断标准，影响了对集团化办学的规范和指导，不利于参与单位及相关人员积极性的充分调动。

第四，职教集团运行经费缺乏保障。职业教育集团的建设经费，主要由牵头单位（一般都是各级职业院校）以及上级主管行政部门共同承担，建设经费较为单一。在职业教育集团成立后，其运行的相关费用和支出主要由牵头单位列支，既增加了牵头单位的财政压力，影响其积极性，也影响职业教育集团内成员之间的平等关系。而职业教育集团内部的合作实习实训基地的建设和运行，需要大量可持续的资金支持，职业教育集团经费来源的单一和渠道不通，影响了其合作组织的可持续运行。

三、推进辽宁省职业教育集团发展的对策建议

（一）加快地方立法进程，依法推进职业教育集团化办学工作

制定和完善相关法律法规，确定职业教育集团的法律地位和自身的法律属性，让职业教育集团成为独立的法人。与民政部门协调《社会团体登记管理条例》中关于社团法人的规定，为构建社团法人型职教集团以及集团内职业院校公有资源和人员的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属、监管方式等提供法律支撑。制定《辽宁省校企合作促进条例》，依法推进企业参与职业教育集团化办学。

（二）发挥政府主导作用，加强领导和统筹协调职教集团发展

建议建立集团化办学省级领导机构，由省教育厅、发改委、财政厅、人力资源社会保障厅等各大相关厅局主要相关领导组成，以有效协调解决职教集团在政策、法律和体制等层面的难题。在战略层面出台全面深化集团化办学改革创新的整体意见方案，明确职教集团在全省新一轮经济振兴中的战略地位、发展方向、基本路径和要求。在决策层面，通过政策、人力、物力、项目倾斜，实质性推进集团化办学进程。特别是，抓紧解决省直事业单位人才招聘的限制；改革职业院校人事体制；制定吸引高技能人员进入职业院校的优惠政策；放开高职院校技术职称名额限制政策；鼓励“双师型”教师成长。制定职业教育集团考核评价机制。集团换届或更换理事长之前，必须接受社会独立的第三方财务审计，并向理事会或常务理事会提供财务报告。

（三）发挥行业企业主体作用，鼓励企业参与职业教育集团化办学

政府出台鼓励混合所有制办学的文件，将参与职业教育的企业实行减免税收或资金补偿的政策落到实处，调动企业参与办学积极性；明确企业在职业学校人才培养工作中承担的义务，行业企业要直接参与职业院校专业设置的基本框架、人才培养的规模和质量标准、课程设置和教学内容的制定；直接参与职业院校管理、专业建设和实训基地建设等工作。行业要向职业院校及时发布人才需求信息、提供行业规范和行业标准，联合企业、职业院校共同制定人才培养方案，开展专业建设、课程开发等。

（四）构建多元的资助机制，为职教集团发展提供有力支撑

形成长效稳定的经费投资支持政策。设立职教集团建设专项基金，设立专项经费用于银行贷款担保，在职业教育集团内部设立学生实习实训基金，构建政府、职业学校、行业企业多元主体共同参与的职业教育成本分担机制，利用市场拓宽职业教育融资渠道，为集团后续建设提供经费支持。并参照辽宁省普通高校生均拨款标准核定高职院校生均拨款标准。

（五）政府适当放权，扩大职教集团自主权

赋予集团兼并重组权、专业结构调整权、资源优化配置权、行业项目评审权、招生计划分配权、收费标准定价权。完善集团内部治理结构，赋予集团在各层次办学规模确定、办学成员单位不同学历层次之间的考试招生、同专业不同学历层次学分互认及衔接、学籍管理、职业资格培训和认证、双师型教师职称认定、教师队伍建设管理等方面的自主权。

[1]高鸿，高红梅.职业教育集团化办学的内涵与特征研究[J].中国职业技术教育，2012（36）：32-36.

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[3]刘晓，石伟平. 职业教育集团化办学治理:逻辑、理论与路径[J].中国高教研究，2016（2）：101-105.

[4]陈会玲，刘向红. 职业教育集团化办学的问题及优化思路[J].教育与职业，2013（20）：25-27.

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[6]胡勇. 职业教育集团化办学机制创新研究[J].中国教育学刊，2013（S1）：19-21.

[7]侯光，黄凤文，聂伟. 集团化办学是我国职业教育改革发展的必然 [J].职教论坛，2013（12）：26-29.