沈传亮



中国共产党高层决策结构及其运行特点分析(1949—1956)*

沈传亮

决策结构；党委一元化领导；“共识型”决策

1949年10月新中国成立后，中国共产党担负起领导全国各族人民建设新生活的执政使命。政治角色的巨变势必要求中共及时调整革命年代形成的决策结构。1949年至1956年是中国的社会主义革命时期。这个时期，中共高层决策结构变化具有承前启后的过渡性，既有革命年代决策权高度集中于党委的特征，又体现出向和平时期过渡阶段决策权力合理配置的取向，运行时呈现出领袖团队“共识型”决策特点。该决策结构适应处理复杂党务政务的时代需要，既有突出优势亦存内在缺憾。

一般而言，决策是指“选择一个可供贯彻实行的方案的过程。形成决策通常要有一个决策者(做出最后选择的人)和一个决策机构(所有参与决策的人组成的小组、团体或政府)。他们通过分析信息、确定目标、提出各种方案、对这些方案作出评价，然后得出一个结论来对一个确定的问题或一系列问题做出反应”。[1](P196)而决策结构是指参与决策的行为主体(包括个人、组织、机构)之间相互关系的组成方式，反映了不同的决策行为主体之间决策权力的分配关系。[2]1949年10月新中国的成立，标志着中国共产党在全国的政治地位发生质变，由局部执政的党跃升为全国执政的党。为巩固新生政权和顺利推进经济社会发展，社会主义革命时期(1949—1956)中共坚持党委一元化领导，党和国家的重大决策都由中共中央决定。这个阶段，中共高层决策结构即中央决策结构有所调整，决策层次得以丰富，决策层成员有所变化，在运行过程中中央决策结构显示出“共识型”决策*“共识型”决策概念源自陈玲(《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》，清华大学出版社，2011年)、王绍光、樊鹏(《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社，2013年)等学者的相关论著。本文“共识型”决策主要是指中央决策层成员之间协商一致的行为。特征。

一、中共高层决策结构的调适

1949年新中国成立后至1956年党的八大召开之前，党内最高决策机构是中央政治局，根据是1945年举行的党的七大通过的党章中的有关规定。七大党章规定，中央政治局是党的中央指导机关，中央书记处在中央政治局之下处理中央日常工作。1945年6月19日举行的党的七届一中全会，选举产生了中央政治局委员和中央书记处书记(成员是毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时*任弼时1950年10月逝世。陈云于1950年10月任中共中央书记处书记。)，选举毛泽东为中央委员会主席、中央政治局主席和中央书记处主席。[3](P656)显然，毛泽东在中央决策层的核心地位得以巩固。

新中国成立后，在中共中央决策结构中，中央政治局和中央书记处都是中央决策机构，其成员均为参与中央决策的行为主体。根据党的七大党章对政治局和书记处的角色定位，二者在党内决策结构中的地位应该不同。但在决策过程中，由于党的七届一中全会没有选举政治局常委，只是选举了政治局委员和书记处书记，而书记处书记又都是政治局委员。在党内，中央书记处书记的政治地位与以往的政治局常委类似，中央书记处实际上发挥了决策核心作用。

随着社会主义革命的顺利推进，中央日常工作负担愈益繁重，中央对党内决策层次进行了细分，对中央决策结构进行了微调。1954年4月27日，中共中央政治局扩大会议任命邓小平为中共中央秘书长，任命李富春、杨尚昆、谭震林等为中央副秘书长，由他们组成秘书长工作会议。秘书长工作会议具体负责协助中央政治局(书记处)研究处理党和群众工作方面的日常事务，以及政治局交办的其他事项，实际上担起处理中央日常工作的职责。时任副秘书长的李雪峰后来曾回忆，毛主席有次召集秘书长会议对大家说：“你们是干事的，对外一律用中央名义，不用秘书长、副秘书长名义。”[4]设立中央秘书长职务这一举措，在当时实际上增加了决策结构的层次性，使得中共最高决策层的人员有更多精力用于考虑更为宏观和重大的事项。

中共八大召开前夕，党中央开始考虑调整中央的组织和领导机构。1956年8月，在党的七届七中全会第一次会议上，毛泽东谈了中央的组织问题。他说：“主要为了国家的安全，为了工作的有利，准备设几层屏障，有总书记。中央政治局准备向新的中央委员会建议，推举邓小平当总书记。想组织一个书记处，管日常工作。政治局还设一个常委，相当于过去的书记处。还有主席、副主席。过去的几位书记都当副主席。”[5](P606)9月，毛泽东在主持中共七届七中全会第三次会议时，又谈了中央领导机构的设置问题。他说：对于我们这样的大党，这样的大国，为了国家的安全、党的安全，恐怕还是多几个人好。“一个主席，又四个副主席，还有一个总书记，我这个‘防火林’就有几道”。[5](P624)这两次谈话表明，虽然毛泽东是从党和国家安全的角度谈中央的机构和人员配备问题，而实际上是在为党的最高决策层组成人员进行新的调整安排做思想准备工作。

1956年9月15-27日举行的中共八大，在总结过去经验的基础上，根据毛泽东的谈话精神，对党的中央领导机构进行了调整，选举产生了新的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央书记处。与经过党的七大选举产生的中央决策层相比，党的八大增设了中央委员会副主席和常委、中央书记处增设了总书记和候补书记。八大党章对中央决策机构进行了新的规定，明确指出中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。党章还规定，中央书记处在中央政治局及其常务委员会领导之下，负责处理中央日常工作。

通过修改党章，党的八大实现了中央决策层的角色明晰和人员调整，优化了党的决策结构和人员构成。从政治角色上看，在中共决策结构中，中央政治局会议和中央政治局常务委员会的重要性日益凸显。作为它们的办事机构的中央书记处在决策结构中地位相对下移，成为决策执行者。显然，中共八大召开后，中央决策结构的最大变化是决策核心机构由中央书记处变为中央政治局常委会。这一调整，使得党内决策层次更加清晰，决策结构更加优化。从人员调整上看，中共中央核心决策层组成人员为中央主席(毛泽东)、副主席(刘少奇、周恩来、朱德、陈云)和中央委员会总书记(邓小平)，他们同时是中央政治局常委。在这六位核心决策成员中，邓小平是首次进入中央核心决策层。中央决策结构由中央政治局及其常委会构成，政治局常委会实际上成为党内最高决策平台。至此，中共内部决策结构稳定为中央政治局及其常委会。

通过党的八大，中央决策结构得以调整优化，党内决策层次更加明晰，在中央层面决策层成员和执行决策成员的定位更加明确。在总结领导革命经验基础上形成的这一决策结构保证了中央决策权的高度集中和运转高效，对顺利完成社会主义革命进而全面建设社会主义有着重要的意义。

二、中共高层决策结构运行特点：领袖团队的“共识型”决策

社会主义革命时期，中共中央高层在决策过程中呈现出领袖团队“共识型”决策特征。这主要体现在决策思想上强调党内决策要坚持民主集中制和集体协商，在决策过程中强调集体协商一致，处理政务时坚持以党领政等。但无论是党内决策还是党外决策，中共高层在实践中体现出党内集体协商一致后的决策生态。

(一)在决策思想上强调坚持民主集中制和集体领导

新中国成立初期，中央决策层成员都比较强调民主集中制和实行集体领导，从思想上看中央层次决策有鲜明的集体协商一致特点。中央坚持集体领导、集体决策的思想体现在处理党务政务诸多方面。毛泽东在1955年4月举行的党的全国代表会议上的讲话时指出，鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是互相对立的，而是互相结合的。而个人负责，则和违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事。[6](P391-392)毛泽东在1956年2月曾再次指出：“应该认真搞集体领导。集体领导，个人负责，比较好。”[5](P537)

在中共八大的政治报告中和党章修改报告中，特别强调了民主集中制和集体领导原则。刘少奇在作政治报告时认为，“一切重大问题的决定都要在适当的集体中经过充分的讨论，容许不同观点的无拘束的争论，以便比较全面地反映党内外群众的各种意见，也就是比较全面地反映客观事物发展过程中的各个侧面。每个领导者都必须善于耐心地听取和从容地考虑反对的意见，坚决地接受合理的反对意见或者反对意见中的合理部分；对于由正确动机、按正常程序提出任何反对意见的任何同志，必须继续和睦无间地共事，绝不要采取排斥的态度。只有这样，才会有真正的而不是形式的集体领导”。[7](P270)邓小平在作修改党章报告时指出，党的民主集中制的一个基本问题，是各级党组织中的集体领导问题。很明显，个人决定重大问题，是同共产主义政党的建党原则相违背的，是必然要犯错误的，只有联系群众的集体领导，才符合于党的民主集中制原则，才便于尽量减少犯错误的机会。“在我们党内，从长时期以来，由党的集体而不由个人决定重大的问题，已经形成一个传统。”[8](P229)邓小平还指出：“一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议。如果在讨论中发现重大的意见分歧，而这种分歧并不属于需要立即解决的紧急问题，就应该适当地延长讨论，并且进行个人商谈，以便求得大多数的真正同意，而不应该仓促地进行表决，或者生硬地作出结论。”“只有这样，党内的民主生活才能获得真实的保证”。[8](P231)这些论述都表明了当时中央决策层对集体领导和民主集中制的坚持。

关于集体领导和个人负责的关系，刘少奇认为，“我们党的民主生活的扩大，决不是减弱了而恰恰是加强了党的集中制，我们党的党员的创造性的发扬，决不是减弱了而恰恰是加强了党的纪律性。同样，我们党的集体领导原则，决不是否认了个人负责的必要和领导者的重要作用；相反，它是使领导者能够充分正确地和最有效地发挥个人作用的保证。”毛泽东“所以在全党和全国人民中享有崇高的威信，不但是因为他善于把马克思列宁主义的普遍真理同中国革命的具体实践结合起来，而且是因为他坚决地信任群众的力量和智慧，倡导党的工作中的群众路线，坚持党的民主原则和集体领导原则。”[7](P271)邓小平在作修改党章报告时也指出：“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。在任何一个组织中，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。没有小组长，一个小组也不能行动，这难道不是人所共知的常识吗？”[8](P234)邓小平还说过：“从遵义会议到社会主义改造时期, 党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导, 实行民主集中制, 党内民主生活比较正常。”[9](P330)从上述材料和论述看，社会主义革命时期中央决策核心成员非常重视集体领导，有利于保证决策过程民主的质量。

(二)从决策实践上看坚持集体协商一致

从重大决策实践上看，中央就重大问题多是召开会议进行集体讨论、达成共识后作出决定，属于典型的领袖团队“共识型”决策类型。在决策出兵朝鲜、筹备中共八大等重大决策实践上都能看出领袖团队注重集体协商的行为。

以出兵朝鲜决策为例。朝鲜战争爆发后，中国决定是否出兵的决策过程充分展现出集体协商决策的特征。在1950年10月1日接到斯大林要求中国出兵的电报后，毛泽东连夜召集中央书记处紧急会议。出席会议的有毛泽东、朱德、刘少奇和周恩来(任弼时因病未参加会议)。会议在商谈过程中在是否出兵的问题上出现了意见分歧，但由于周恩来的支持，毛泽东主张出兵的意见占了上风。会议决定第二天召开中央书记处扩大会议，邀请在京的高级军事领导人参加，再行讨论。[10](P284)在10月2日、10月4日举行的会议上，参会人员对是否出兵仍有较大意见分歧。为说服大家赞成出兵，毛泽东下了一番工夫，并请彭德怀从西北赶来参加会议。彭德怀10月4日参会时发现会议气氛不寻常，因此没有仓促发言。10月5日，毛泽东征求彭德怀意见时彭德怀表示赞同出兵。毛泽东说：这我就放心了，现在美军已分路向三八线冒进，我们要尽快出兵，争取主动，今天下午政治局继续开会，请你摆摆看法。[11](P401-403)据杨尚昆回忆，在10月5日下午的政治局扩大会议上，彭德怀发言后，毛泽东为进一步说服众人，把中苏朝三国比喻为三驾马车，说这辆马车是三匹马拉的，那两匹马执意向前跑，你又有什么办法呢？[12]会议随即决定出兵。政治局会议结束后，毛泽东给彭德怀布置说，用10天时间做准备。在10月5日下午的政治局会议上，中国领导人第一次做出了出兵朝鲜的正式决定。[10](P286)原来设想的苏联会提供空军支援的条件落空后，尽管毛泽东毅然决定出兵，但其他中国的领导人对待出兵的态度有所变化，毛泽东不得已再次召集会议做说服工作。最终，中共中央最高决策层集体协商后依然决定出兵。从整个出兵朝鲜决策过程看，毛泽东最先认为应该出兵并一直坚持，周恩来表示同意，但党内高层意见并不十分一致。期间，毛泽东多次召集会议，讲明利害关系以说服参会人员。经过多次协商讨论取得共识后，中央最终做出出兵朝鲜的决策。

再如，中共八大召开前，围绕党的政治报告、修改党章的报告等重要文件的起草，多方征求意见、多次修改。毛泽东在1956年9月13日晚开会时说：“这次文件的起草，第一次推翻你的，第二次推翻他的，推翻过来，推翻过去，这说明我们是有民主的。不管什么人写的文件，你的道理对，就写你的，完全是讲道理，不讲什么人，对事不对人。”[5](P623)文件治国是党治国理政的鲜明特点。中央文件起草实际上反映了中央决策的过程。起草中共八大文件的过程实际上也是党吸纳各方意见作出重大决策过程的有机组成部分。上述毛泽东关于起草八大文件的这一段话，充分体现了党内决策民主和中央集体协商决策的特点。

(三)在处理党政关系上强调党委领导和决策

新中国成立初期，中共为稳定国内局势、妥善处理经济社会建设全面性新需要，加强了对政务的领导，在人大、政府等部门设立党委或党组，形成党委决策、政府执行的政治生态。

为统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，确保党对政府工作的领导，1949年11月9日，中共中央同时发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。文件规定组织中央人民政府内的党委会并由其负责管理政府内部党员干部的政治生活，由中央人民政府中担任负责工作的中国共产党党员组成党组归中共中央直接领导，并要求党组必须保证贯彻执行中央一切有关政府的指示和决定。这两份文件的发布及执行是社会主义革命时期党的一元化领导和决策体制基本形成的标志。

在行政部门建立党委或党组显然是为了实现和加强中共中央对中央人民政府的领导。问题在于中共中央和政(国)务院之间决策权力分工不清。作为中介环节的党组权责究竟如何界定，政府事务的决策程序究竟如何规定，到底哪些事务必须经过中共最高决策层，都未明确规定。决策权力边界的模糊，势必导致权力运作过程中出现冲突。1953年1月新税制发布后，毛泽东认为政务院单独发布新税制，违背了党的一元化领导，因此，进一步加强了对政府事务的管理。1953年3月10日，中共中央发布新规定，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。”[13](P67)随后，中共中央取消了中央人民政府党组干事会，保留下来的政务院四个委员会的分党组，直接受中共中央领导；直属政务院的外交、民族、华侨、人事等部门的党组，亦直接受中共中央的领导。中央政府领导人的分工也进行了调整，政府事务分成六个大口，高岗负责计划口，董必武、彭真、罗瑞卿负责政法口，陈云、薄一波等人负责财经口，习仲勋负责文教口，周恩来负责外交口，邓小平负责其他事务口。

为适应党务机构处理政务的需要，1955年1月，中央书记处新设四个办公室，其中，第二个办公室主要分管农业、林业、水利工作的调查研究和书记处交办的工作，第三办公室主要分管工业、交通的调查研究和书记处交办的工作。1956年1月，中共中央又设立了工业交通工作部和财政贸易工作部。此后，中共形成了直接对应政府机构的党务机构格局。国家行政事务权力不仅决策为中共控制，而且在事务层面也受中共党务机构所承揽。至此，党委决定政务的决策结构形成。

由上可知，1949年10月新中国成立至1956年社会主义改造完成的社会主义革命时期，作为中共高层决策行为主体的领袖团队不仅在决策思想上坚持民主集中制，而且在决策实践中注重集体协商一致，决策过程民主质量较高，共识型决策形态明显。从决策实践看，党的领袖团队既处理党务也处理政务，党委或党组是决策核心。为确保党的领导核心地位，决策中难免存在党政不分、以党代政，但对此现象必须给以注意并择机加以解决。

三、中共高层决策结构的成因及影响

新中国成立初期党委决策结构的形成，主要有以下几个因素：一是民主集中制是共产党决策时必须坚持的根本原则。中国共产党是以马克思主义为指导思想的无产阶级政党，民主集中制是马克思主义建党思想的重要内容。中共在决策上体现民主和集中的结合实际上是对马克思主义关于党的学说的坚持和发展。1927年6月1日，中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中的第12条明确规定：“党部的指导原则为民主集中制”。1945年党的七大通过的党章指出：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。这个原则精神贯穿在党的建设整个过程之中。民主集中制这一管党治党原则从根本上决定了党的决策思想和决策实践。二是革命治理传统的惯性使然。革命战争年代，中共基本形成了党委一元化决策的革命化领导形态。民主革命时期的决策实践，是新中国成立后中共决策最为直接和重要的治理经验来源。中共采用一元化领导方式，统管乡村根据地一切事物的经验，在中共执政全国后仍以一种惯性在延续。依照中国革命经验的逻辑，中共控制国家权力不过是乡村根据地政治领导模式的放大，只有范围大小的区别，并没有质的不同。因此，新中国成立初期，中共治理国家自然而然地就延续了革命年代形成的决策结构和决策理念。民主革命时期后半段尤其是解放战争时期，中央领导层内部比较和谐，集体领导、民主集中贯彻得很好。因此，革命治理传统给新中国成立后党的决策方面带来的影响主要有两个方面：一是坚持党的一元化领导、党委决策；二是决策层内部集体协商、形成共识后作出决定；三是建立计划经济体制需要集中化决策体制配套。新中国成立后，中共面临着如何治理大国经济社会事务的难题。向苏联学习治理经验的一个重要结果是制定实施五年计划过程中逐步形成高度集中的计划经济体制。上层建筑要与经济基础相适应，与国有经济相适应，这就要求治理权力的集中化。可以说，高度集中的计划经济体制迫切需要高度集中的政治体制来适应，更是需要权力高度集中的决策体制来适应。决策权力高度集中于党委，有利于迅速制定政策和政令执行，以应对经济及其他领域出现的诸多问题。这种情势助长了决策权力的集中化，无形中提升了集中决策权力的合法性。社会主义革命时期，决策权力纵向集中于中央政治局和毛泽东，简单说是条条权力集中于中央，块块权力集中于党委，与开展工作的实际需要不无关系。

中共形成的具有领袖团队“共识型”特点的高层决策结构有自身的独特优势。老一辈革命家组成的领袖团队具有人数较少、人员间比较熟悉、人员分工比较明晰以及有最后拍板人等特点，在团体内能确保决策的集中性和一致性，对外能确保贯彻决策时的原则性和有效性，从而推动社会主义革命事业不断前进，完成了社会主义三大改造，建立了社会主义制度，推进了社会主义建设。

社会主义革命时期形成的中央决策结构，在随后的建设和改革年代，虽在特定阶段有所改变，但大部分时间内得以传承，至今依然稳定运行。这表明该决策结构具有较高的稳定性，其积极影响值得高度重视和深入挖掘。在中央决策结构内部，中央政治局、中央政治局常委、中央书记处三个领导机构定位准确，其成员角色与分工明晰，形成了领导合力，高效履行了决策职责。这样具有高度稳定性的决策结构必须予以长期坚持。该决策结构在运转中形成的协商一致的“共识型”决策过程也为今后推进决策过程的民主化、科学化奠定了政治基础，提供了制度积累和宝贵经验。在该决策结构内部，参与决策的行为主体根据民主集中制原则，只要能做到彼此充分协商，达成共识后进行决策，就既能有效避免个人专断又能发挥各行为主体的聪明才智，制定出正确的科学的政策。社会主义革命时期形成的决策结构，其决策过程多通过会议来进行，无论是政治局会议、政治局常委会议还是书记处会议，都强调通过开会解决问题，在会上充分协商后作出决定，决策过程民主化程度较高。这为后来逐渐优化决策过程提供了有益经验。江泽民同志就是在总结以往党的决策经验基础上，提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”[14](P142)的“十六字”决策方针。同样，社会主义革命时期形成的决策结构及其“共识型”决策的特点对于当下党中央在调整决策体制、优化决策流程时也具有一定积极意义。

应该指出，以领袖团队为决策行为主体的党内决策结构也有内在缺陷和不稳定性，容易形成“小集团”思维。[15](P9-11)其表现是过于注重内部一致性、维护团体面子，排他性强，决策失误后不易纠正。这种类型决策结构不稳定的主要原因在于约束核心决策者权力的制度缺位、决策过程民主程度过多依赖于核心决策者的民主素养。中共虽然突出强调遵循民主集中制，实行集体领导、集体决策，但也还未形成系统的决策民主化科学化的制度，决策过程民主更多依赖于决策者的作风民主而不是稳定性更高的制度民主。作风民主是执政党和国家政权机关的领导人在决策过程中一贯表现出来的鼓励下属和民众发表意见，并认真听取各种意见的良好态度和行为。它与领导人的个人素养和领导风格有着密切关系。[16]作风民主是一种领袖文明，制度民主是一种制度文明，后者更加持久、稳定、可靠。决策是人的思维活动，“不是建立在数学和逻辑基础之上的，而是建立在人的感情、理念和经验的基础之上的。”[17](P2)拥有实际决策权的人一旦出现作风不民主行为，加上有效约束权力的制度供给不足，就容易带来决策失误。若想避免决策过程出现“小集团”思维，进一步优化党内决策结构，就必须不断健全决策过程民主的制度化体系，倡导开放式决策，拓宽政策参与空间，规范决策过程民主实践的法律法规，用成熟稳定的制度设计保障决策的科学性、民主性。

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[责任编辑 李文苓]

An Analysis of the Structure and Operation Characteristics of the Policy-making of Chinese Communist Party (1949—1956)

Shen Chuanliang

(Department of CPC History, CPC Central Party School, Beijing 100091)

decision making structure; unified leadership of the party committee; consensus decision making

After the founding of new China in October 1949, the Communist Party of China took on the mission of leading the people of all ethnic groups to build a new life. The great change of political role requires the CPC to adjust the decision-making structure formed in the revolutionary era. The 1949 to 1956 was the period of socialist revolution in china. During this period, the CPC high-level decision-making was in an important transition from the past to the future. It has the characteristics of decision-making which is highly concentrated within the party committee during the revolutionary era, and it also reflects the transition to a peacetime decision-making orientated to the rational allocation of power. During the running, it shows the “consensus” decision-making characteristics of the leadership team. This decision structure is adapted to deal with the complex needs of the party and political affairs, which has both outstanding advantages and inside disadvantages.

* 本文系国家社科基金重点项目“中国共产党决策思想史研究(1949—2012)”(项目号：15ADJ007)、中共中央党校一般项目“中国共产党决策体制的历史演进”的阶段性成果。

沈传亮，中共中央党校党史教研部教授，法学博士(北京 100091)。