高阳阳

中国海洋大学，山东 青岛 266100



治理雾霾公众参与原则研究

高阳阳

中国海洋大学，山东 青岛 266100

2013年以来雾霾污染日益突出，成为大家的心头大患。而公众参与环境保护的需求越加强烈。本文从环境保护入手，探讨在雾霾治理领域公众参与的必要性。本文从环境公众参与的概念出发，诠释其各自利益基础，揭露其深层次的意义，提高公众参与的热情，并对完善雾霾治理环境公众参与提出建设性意见。

环境保护；雾霾治理；公众参与

近些年来，雾霾的集中性爆发给社会正常运行带来了极大的困扰。全国各省市都遭受到了不通程度的袭击，其危害程度不言而喻。我国雾霾污染的产生可以归责于每一位经济活动的参与者，雾霾污染的治理也是惠泽每一位公民，因此，我国雾霾的治理也需要发挥全社会的力量，号召社会各界参与其中，群策群力，共治雾霾。

一、治理雾霾公众参与原则基本概述

所谓雾霾治理中的公众参与原则指得是在对雾霾污染进行治理的过程中，公众享有通过一定的程序或途径参与有关雾霾立法，参与一切与大气环境利益相关的决策和听证，参与大气环境管理并对大气环境管理部门以及单位、个人与大气环境有关的行为进行监督。公众参与原则包括预案参与、过程参与、末端参与与行为参与。与之相关的法律程序还包括相信公开，公益诉讼，环境结社权等。环境公众参与原则贯穿于雾霾治理的的方方面面，贯穿于大气环境保护的全过程。公众参与原则治理雾霾污染的一项基本原则。

二、治理雾霾公众参与原则的意义

面对严重的雾霾污染，光靠国家与政府的宏观政策与制度调节还是远远不够的，我们需要发挥公众的力量。公众参与作为推动大气环境保护潮流这一火车头的一个轮子，只有其不断向前才能使这一辆火车继续行驶。

从环境法角度讲，公众是大气环境的直接利益者也是直接参与者。当大气受到污染时，公众是最大的受害者。因此，公众对于大气环境利益的要求也最直接，最迫切。规定公众参与原则，有利于依靠和发动群众的积极性，协调各方面的关系，做好保护大气环境的工作。

公众参与是一个全过程的参与，当然包括对大气环境保护的监督，对有关大气环境保护的法律适用的监督。公众参与大气环境保护的过程，一方面是履行保护大气环境的义务，另一方面也是对他人、对政府大气环境保护的一种监督手段。公众通过参与大气环境保护的过程，对个人、企业污染大气环境的行为进行监督，对政府保护大气环境的行为进行监督。

通过公众参与，人民群众参与到大气环境保护的各个过程，有利于公众在各个方面，各个部分反映大气环境保护的信息，有利于政府获得全面，直接，真实的信息，使得政府全面发挥作用，对大气环境保护进行全方位的管理。

《21世纪议程》中写到“公众的广泛参与和社团的真正介入是实现可持续发展的重要条件”。可持续发展是21世纪发展模式，是绿色发展模式。可持续发展既要满足当代人的需求，又不对后代人满足需求的能力造成危害，因此可持续发展要求公众的广泛参与，要求公民个人，社会团体的积极参与。

三、现行法律对公众参与原则规定的缺失

(一)我国环境法对公众参与原则缺乏统一，明确，清晰的规定

根据我国环境法的现状，公众参与作为一项基本原则，贯穿环境法始终。但是，作为一项基本的原则，除在《环境法》中作原则性的规定外，只是将其精神分散在各个法律条文之中，并且缺乏对公众参与的广度，深度，自觉性以及法律保障方面的深度规定，没有随着可持续发展生态理念的发展而作具体化，制度化的规定。

我国现行的有关环境保护的法律也未能规定环境工作参与原则的理论基础，环境法规在不断完善与发展的同时，环境公众参与原则的理论基础一直处在讨论阶段，并且，环境权、公共财产理论、公共信托理论各有其和理性，使得现行环境法缺乏对公众参与做出理论支撑。

(二)政府主导，公众被动

根据现行大气环境法律，政府积极参与，而公众处在被动消极的地位。我国环境法规定的公众参与是一个自上而下的过程。在此当中，公众的积极性与创造性并没有很好地发挥出来。相反，作为倡导主体的政府，因为在环境问题的滞后性与处理环境问题的缓慢性，妨碍了本应发挥巨大作用的公众，使其在政策，法律规定和建设项目建设之前参与环境决策的作用基本没有发挥出来，并未与公众参与的核心内涵相统一。

并且现行法律对公众的解释并不明晰。在此，我认为公众既包括公民个人，又包括社会团体。但是，目前社会团体等级成立的要求比较严苛，在成立人数，资金要求等方面对于完全工艺性质的环保团体压力较大。

(三)缺乏公众参与的程序规定

法律的生命力在于执行。程序是对实体权利的贯彻落实与保障，没有程序的法律无异于一纸空文。研究我国的环境法律可以发现，我国现行法律只是原则性的规定公众参与原则，又描述性的规定公众在各个环境要素保护法中有参与的权利。但是，法律并未规定公众应当通过何种程序参与到什么过程。法律在公众参与方面对参与时间、方式、权利等方面的缺失，使得公众参与无章可循。

(四)没有对违反公众参与的制裁措施

没有惩罚的法律形同虚设。通过法律制裁使得当事人承担法律责任，是维护法律的救济手段，也是保护权利的救济手段。由于我国环境法律对公众参与的原则性规定，使得法律责任缺失，无法通过法律责任的承担使当事人认识到公众参与的必要性与重要性。这往往使得公众参与流于形式甚至没有形式，这与法律设计的初衷相悖。由于法律的缺失，有关行政部门也未能有效干预有关公众参与的监督与惩罚，不利于公众参与的贯穿于执行。

四、完善雾霾治理公众参与原则

公众的参与和监督是大气污染治理的“第一原动力”。公众是大气污染治理不可缺少的重要力量，公众的广泛参与和积极的监督，对大气污染治理的责任主体和监管主体都能形成巨大的压力。根据我国公众参与原则的不足之处，可以在以下方面深化完善环境公众参与原则。

﹙一﹚完善信息公开制度，维护公众的知情权

首先，我国应当完善环境信息公开制度，以周报、月报、年报，地方报、省级报、国家报的形式形成一个纵横交叉，全面概括的环境信息公开体系。其次，要规定环境信息公开的内容，坚决反对借保护国家秘密的噱头拒绝公开信息。再次，对不公开环境信息和拒绝公开环境信息的企事业单位制定实施惩罚措施，对企业进行行政处罚，责令其公共环境信息，对拒不公开环境信息的企业进行罚款，严重的责令其停止该环境项目，并对企业的负责人进行处罚。督以此促环境信息的公开，为公众参与环境保护广开门路。

﹙二﹚完善大气环境公益诉讼制度

公民参与的路径是多样的，参与的环节也是全面的。在雾霾防治的工程中，从法律制定、到执行再到司法程序，既可以直接到雾霾治理献计献策，也可以监督政府的环境行政法律行为，督促政府积极治霾雾霾污染，也可以参与事后救济。社会公民可以通过公益诉讼的方式参与到雾霾治理过程中。环境公益诉讼是公民参与的中的末端参与。2013年《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，对污染环境等损害公共利益的行为，国家规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定无疑是中国诉讼史的一大进步，同时也是环境保护的一大进步。

2014年2月20日，李贵欣因雾霾污染起诉了石家庄市环保局，请求被告石家庄市环保局依法履行治理大气污染的职责，被称为“全国雾霾第一案”。虽然该案一个周之后撤诉了，但是，这是公民利用司法手段参与雾霾治理、行政法律监督的一大步，“像雾霾中的铁屋透进了一丝光线，叫醒了更多的人”。2015年3月27中华环保联合会因大气环境污染诉山东德州晶华集团振华有限公司，“有牙齿”的环保法迎来首例大气污染公益诉讼。2016年7月20日上午，进入司法程序一年零四个月后，全国首例大气污染公益诉讼案终于迎来一审判决，判决被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，用于德州市大气环境质量修复，并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。本次诉讼可以说是我国大气污染防治中的里程碑。

在雾霾污染治领域的公益诉讼可以和其他雾霾治理的原则和制度相结合。打破行政区域的局限，在污染治理费用可以考虑到整个污染区域，以整个污染区域为范围，核算治理费用。对于信息公开领域也可以有针对性地进行公益诉讼，为整个公众参与与监督做好提前准备。在雾霾治理的全阶段、全领域贯彻落实公益诉讼制度。

﹙三﹚提高公民大气环境保护意识与能力

公共参与是公民的参与。公民作为环境中的庞大主体，其潜在能力是相当可观的。我们应当通过环境教育，环保宣传等方式提高公民的环境意识。开展环境法律宣传活动，进行环境保护的普法宣传教育，尤其在环境污染、破坏严重的地区。一方面可以预防污染、破坏环境的行为，另一方面也可以增强公民的环境责任感，以实际行动支持公民同污染、破坏环境的行为作斗争。引导公民绿色出行。树立清洁的生活理念。

全社会共同治理雾霾污染最重要的是要调动企业的积极性，强化企业的环境责任意识，引导企业绿色生产。企业是最主要雾霾污染源生产者，理应承当起更大的雾霾治理责任。大气保护方面的法律要引导这些企业树立环境责任意识，改进生产技术，调整生产布局，削减工业污染物的排放，同时对那些排污少或不排污的企业给予政策激励，通过发放财政补贴的经济刺激方式，引导企业进行清洁生产和节能减排。

﹙四﹚发挥环境保护民间团体的力量

在环境保护过程中，要对民间环境保护社会团体进行鼓励与支持，对其抱有宽容的态度。第一，在设立方面。对于环境保护的社会团体，我们可以设立宽松的设立与登记程序，取消人员与资金限制。第二，在法律地位方面。在环境保护的相关法律文件中强调突出民间环境保护团体的法律地位，使其在环境保护的过程中不会因地位尴尬而受阻。第三，在资金与技术方面。国家可以通过政策支持与资金奖励等形式对做出突出贡献的民间环境保护社会团体提供帮助，采取激励措施，鼓励公众参与环境保护的民间团体，壮大其力量。

[1]徐祥民.环境与资源保护法学(第二版)[M].北京：科学出版社，2013：47-48.

[2]张小军.论环境参与权[J].环境科学与管理，2006(07).

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A

2095-4379-(2017)14-0032-02

高阳阳(1991-)，女，山东青岛人，中国海洋大学，环境资源保护法学专业，研究方向：基本环境法学理论研究。