刘先媛

华东政法大学法律学院，上海 201620



“息访协议”之行政可诉性分析

刘先媛

华东政法大学法律学院，上海 201620

新《行政诉讼法》将“行政协议”纳入行政诉讼受案范围，然其可诉性边界尚未在司法实务中达成共识。而实践中因“息访协议”引发的纠纷呈井喷式增加，故其是否作为行政协议之一种而当然具有行政可诉性亟待明确。对此首先应肯定，“息访协议”可以对当事人实体权利义务产生影响，因而具有可诉性。其次应认定，“息访协议”会产生行政法上的法律效果，属于《行政诉讼法》规定的行政协议种类之一，因而具有行政可诉性。

息访协议；行政协议；行政诉讼受案范围

2014年新修订的《行政诉讼法》最大的亮点之一就是将“行政协议”明确纳入行政诉讼受案范围。行政协议原本不符合传统行政行为理论，但出于实践的迫切需要，法律只得肯定其行政可诉性。而学理尚存狭义的行政协议、中义的行政协议及广义的行政协议之分类，其可诉性的边界何如目前仍在摸索阶段。其中，作为一类日益普遍的行政协议，“息访协议”是否具有行政可诉性则仍未明朗，导致实践中“同案不同判”现象严重。

一、背景分析

(一)信访现状

信访制度是“直接调整国家与社会之间关系的总体性机制”①，源于1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其设立之初定位为国家与人民联系的纽带，用以保持国家与人民的密切联系。然而，今日之信访已然成为各类怪相集中诞生与爆发之处，成为中国社会最积重难返的侧写，“信访村”、“马家楼”、“黑监狱”这些信访的代名词成为社会不忍直视的伤疤。我国数千年封建社会人治思想根深蒂固，有着悠久的“告御状”传统，百姓中甚至存在对信访的制度崇拜和路径依赖。

在信访大量出现引发一系列社会问题后，“息访”逐渐成为各级政府机关的重要战略任务与考核标准。较之限制信访者人身自由的拦截、盯梢乃至暴力压制，息访协议作为政府机关的文明执法方式，因其更为符合“法制化”要求而逐渐得到广泛青睐。中国裁判文书网数据显示，自2012年至今涉及息访协议的案件每年呈翻倍态势增长。

(二)司法现状

虽然行政协议已然纳入行政诉讼受案范围，但息访协议是否属于行政诉讼受案范围，实践中却态度不一。行政庭反对其属于行政诉讼受案范围，如河南省郑州市法院认为，“《息诉罢访协议》的签订与执行均不是人民法院行政诉讼审查内容。”②“本院认为，上诉人与郑州市中原区须水街道办事处签订的《息诉罢访协议书》，该协议的签订和履行不是人民法院行政诉讼审查的内容，不属于人民法院的受案范围，上诉人提起行政诉讼，不符合法律规定。”③而民庭则反对其属于民事诉讼受案范围，如四川省绵阳市法院认为，“上诉人提出的撤销《息诉罢访协议》的诉讼请求，并不是民诉法确定的平等主体之间因人身关系或财产关系，不属于民事法律调整的范畴。”④

如此则由于息访协议兼具行政性与民事性的特点，导致法院相互推诿，行政相对人不但未得到双重保护，反而事实上陷于法律保护的真空状态。

(三)研究现状

与息访协议的大量出现、司法实践的混乱审判形成鲜明矛盾的是学术研究的鲜有涉及，学术界基本没有关于此项制度的研究。经中国知网知识资源总库以“息访协议”为检索词，行政法学科主题检索只有两篇论文，而两篇文章一则发表于2008年，一则发表于2011年，时至今日无论社会现实亦或法律规定都发生了天翻地覆的变化。

二、息访协议可诉性分析

为使司法保护更加及时、稳妥、准确，法律必规定一系列起诉的条件，而这些基本条件往往见诸一国的民事诉讼法。我国《行政诉讼法》第一百零一条亦将行政案件受案范围之判断标准导引至《民事诉讼法》。

《民事诉讼法》第一百一十九条规定了民事起诉的四个要件，前三个要件规范当事人能否提起诉讼，第四个要件规范当事人能否提起民事诉讼。首先，从起诉主体角度分析，《民事诉讼法》对原告与被告的资格确定标准做出了区分。被告仅要求“明确”，而原告则要求“与本案有直接利害关系”。从学理角度分析，适格被告只需“书状表示”即可，而适格原告则须兼备“书状表示”及“实体法律关系”的要求。书状表示见于起诉状自不待言，需着重研究的是有关“实体法律关系”的把握，即息访协议是否导致当事人权利义务关系的变动，若其根本不发生法律效果，则无诉讼之必要。

(一)信访权利定性

给予司法救济的前提是权利受有损害，无损害则无需救济。探究息访协议是否具有可诉性，首先须明确信访本身是否属于公民的“权利”，而这在理论上存有争议。

一种观点认为：信访是公民行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，负载着一定的政治民主权利或诉讼权利，但其本身不是一项权利，没有独立的权利外观。

上述观点似有合理之处，然究其实质乃根源于重实体而轻程序之狭隘观念。相反，本人倾向于认可信访本身就是公民的一项权利，其道理与诉权是一项权利如出一辙。虽然信访人内心之追求实乃实体法上的权利，但实体法上的权利总要依赖程序法上的权利予以保障，离开了程序法上权利的保障，实体法上的权利将无以为“济”。

(二)息访协议法律效果

在肯定信访是公民权利的基础之上，探究息访协议是否具有可诉性，须判断其能否引起当事人权利状态的变动。

实践中，大量法院只要碰到涉访案件，便引用《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》⑤来否认信访人享有相关诉权。研读《复函》后不难发现，其并没有突破基本行政法理论，其判断行政诉讼受案范围的标准仍在于行政行为是否对相对人权利产生实质性影响，而《复函》涉及的两项规定，恰巧都对信访人的权利状态不产生实质性影响。

《复函》之一涉及信访机构受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导等行为，而信访机构履行这些职责并不直接代替主管部门做出决定，也无权改变主管部门的行政行为，其角色定位为联系主管部门与信访人的纽带、导管。因此信访机构的行为并未对信访人的实体权利义务产生影响，自然不具有可诉性。然而一旦信访机构成为息访协议的一方当事人，则情况或有不同。

而《复函》之二对信访事项有权处理的行政机关作出的“意见”只是表明一种倾向，尚未产生拘束力，尚未对信访人的权利状态产生影响，因此法院不宜将无强制力的“意见”纳入诉讼范围，因为这有违司法有限性原则、司法谦抑原则，可能导致本来就脆弱的司法公信力雪上加霜。而“意见”只有经过法定行政程序的转换，上升为“决定”方可对信访人的权利状态产生影响。然而，一旦有权处理的行政机关成为息访协议的一方当事人，则情况或有不同。

究其实质，息访协议乃行政机关通过一定的代价换取相对人做出息访之承诺、换取相对人对程序终结的认可，而程序终结将导致相对人信访权的丧失。同时，相对人亦因息访协议获得了请求行政机关支付相应对价的权利。可见，息访协议会对相对人造成实质性影响，因而具有可诉性。

三、息访协议行政可诉性分析

在认可息访协议可以向人民法院提起诉讼的基础之上，需要进一步分析其属于民事诉讼受案范围亦或行政诉讼受案范围。

(一)行政协议可诉性分析

《行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；(三)其他行政协议。”据此，行政协议属于行政诉讼的受案范围已无争议。

(二)息访协议行政性分析

在明确行政协议已然纳入行政诉讼受案范围的基础之上，若认定息访协议属于行政协议，则其自然得以纳入行政诉讼受案范围。而行政协议必须具备以下几个法定条件，一是协议一方恒定是行政机关；二是签订协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标；三是协议内容必须具有行政法上的权利义务。⑥下文就此三点要素逐一分析。

1.息访协议主体

就实践来看，信访案件几乎全部是行政机关处理。而就息访协议来看，主要也是行政机关与信访人订立，其主体身份导致协议双方地位的不平等。信访人在协议缔结伊始除了要承担协议规定的义务，还要承担行政机关因为行政优益权给自己带来的风险，其在协议缔结及履行过程中的弱势地位决定了息访协议不是一种单纯的民事合同。

2.息访协议目的

对于协议的行政性，在实质标准上，行政法学论著中表述为“为实现国家行政管理的某些目标”、“为了实现公共利益目的”、“在行政法律关系的基础上”等，但其都意在表达行政协议所追求的目的是实现行政目的，可见我国行政法学者对行政协议的实质标准均采用“行政目的说”，只是行文方式不同而已。行政主体与信访人签订息访协议是为了解决信访人的实际困难，给予其适当救济，促使信访人不再信访，防止经济迅速发展和社会体制转轨过程中引发的各类社会矛盾激化，进而破坏稳定的社会经济发展环境。其实际目的也是为了实现行政管理的目标，从而维护社会秩序稳定，保障社会公共利益，这与“行政目的说”完全吻合。

3.息访协议内容

息访协议的内容往往包含行政机关给予信访人一定好处，通常为财产性利益，而信访人承诺不再到有关部门信访，其合同标的涉及信访人公法上的权利，这有别于民事合同处分私法上的权利。而关于息访协议内容所引发的当事人实际权利义务的变动情况，理论上存在不同的观点。⑦

丧失信访权说认为，有效的息访协议将导致行政相对人信访权丧失⑧，实践中亦有不少法院采此观点⑨，包括最高人民法院。⑩

协议无效说认为，信访权为公民基本权利，任何单位或个人不得剥夺，包括公民自己，故息访协议本身无效。此说思考颇为深刻，然而这一层面尚未被学术界和实务界普遍认识。

两种观点各有瑕疵，第二种观点直接否认了第一种观点的合理性，因为意思表示的界限不得逾越人的基本权利的红线，而第二种观点又违背了诚实信用原则，信访人据此得以不受本人意思表示之拘束，辜负了他人的信赖与期待。因此，本人自创程序终结说⑪，认为虽然息访协议本身不可剥夺相对人的信访权，然而基于“禁反言原则”、“有限救济原则”、“程序终结原则”⑫，在当事人已然用尽救济之时救济程序应当终结，而息访协议正是救济用尽最有力的证据，因为相对人在此表示了对程序终结的认可。⑬

易言之，息访协议实质上是行政机关出于公共利益和实现行政管理职能的需要，在其职责权限范围内，与信访人达成的有关行政机关给予信访人一定好处，而信访人承诺息访的具有行政法上权利义务内容的协议，属于可诉的行政协议范畴。

四、结论

息访协议符合中国当前国情，极具中国特色，是一种以合同形式追求社会稳定的纠纷解决方式，其程序灵活，可以随时随地开展调解活动；其实施高效，多项纠纷一并协调综合处理，起到良好的缓和矛盾、促进社会和谐的积极作用。

然而，从息访协议诞生之日起就不断给法学界带来冲击与困惑，无数问题与之相伴而生，难以克服。究其根本乃在于此种协议始终游离于法制轨道之外，因此难以达到双方共同追求之效果。为此，应当以法律方式对之予以规范，首先肯定其可以对当事人实体权利义务产生影响，因而具有可诉性。其次确认其会产生行政法上的法律效果，属于《行政诉讼法》规定的行政协议种类之一，因而具有行政可诉性，以此将息访协议纳入行政诉讼受案范围。

[ 注 释 ]

①冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012，04：25-47+242.

②孙某某与郑州市中原区须水街道办事处案【(2015)郑行终字第588号】.

③孙某某与郑州市中原区须水街道办事处拒绝履行协议案【(2016)豫01行终101号】.

④汪成林诉四川仁智油田技术服务股份有限公司合同纠纷案【(2015)绵民终字第1260号】.

⑤《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据<信访条例>作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响.信访人对信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为或者不履行<信访条例>规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理.二、对信访事项有权处理的行政机关依据<信访条例>作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理.”

⑥韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府案【(2016)最高法行申45号】.

⑦由于本文核心聚焦在程序法上“信访”是否属于行政诉讼受案范围，故在此不对实体法权利义务之变动形态做过多论述.

⑧黎福亮.论息访协议及其效力[D].吉林大学，2011.

⑨郑丽英诉王志强、王殿军申请执行人执行异议纠纷案【(2015)吉民一终字第82号】.

⑩张志成、李大芳与天津市人民政府再审行政裁定书【(2016)最高法行申2386号】.

⑪本人提出“程序终结说”来源于诉讼法相关制度设计.最为接近者，当属诉讼法中“认诺”这一行为.原告在法庭上向被告提出诉讼请求，被告对原告作出同意履行其诉请的意思表示，这一意思表示本身并不会使被告负担新的债务，只是对债务存在的客观事实予以认可并表示自己愿意履行，因此“认诺”并不产生新的法律效果.从另一个角度来说，若被告原本对原告并无任何债务，而被告却误为“认诺”之意思表示，其仍不因此对原告负有债务.在此，“认诺”仅具诉讼法上的意义，其在程序上免去了原告的举证负担，而其本身并无实体法上导致权利义务关系变动的效果.若被告“认诺”后，成功举证证明其债务根本不存在，原告依然承担败诉的不利后果.

⑫<关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见>：“对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定.”是救济用尽后程序终结导致相对人信访权的丧失，而非相对人做出的息访承诺导致其信访权的丧失.

⑬本人观点与“丧失信访权说”区别如下：其一，“丧失信访权说”认为，如果相对人并未做出息访承诺，则理论上仍享有信访权利；而本人认为，当信访历经三级，即便相对人并未做出息访承诺，其仍不得再次就相同事项寻求救济，这是制度规定，而不以相对人意思为转移.其二，“丧失信访权说”认为，相对人在尚未寻求任何救济之时，即做出的息访承诺将导致其信访权利消灭；而本人认为，在救济用尽前，即便其做出息访承诺，其仍享有信访权利.其三，“丧失信访权说”认为，其若承诺今后永不信访，则其信访权永久消灭，而本人认为其信访权仅就涉案事由丧失，其仍可以其他事由行使其信访权.

D

A

2095-4379-(2017)14-0008-03

刘先媛，华东政法大学法律学院，本科生，研究方向：民商法。