范进学

(上海交通大学凯原法学院，上海 200240)

信访行为之权利与功能分析*

范进学

(上海交通大学凯原法学院，上海 200240)

从信访制度演进发展与权利属性看，信访行为自始就具有民主监督与权利救济之双重功能。信访制度改革不能忽略信访制度的元问题即信访行为中所蕴藏的权利及其功能。从信访行为的权利属性分析，建议与批评权属于民主监督的范畴；而控告除具有民主监督的功能外，更兼具权利救济之功能；取得赔偿权本身是权利救济的核心内容。信访行为的双重功能在1978年改革开放前后是有较大差异的，随着中国特色社会主义法律体系的形成与完善，民主监督的功能需要进一步强化，而权利救济的功能则需要逐步式微与消失，进而实现监督与救济功能之最终分离，让信访制度回归其民主监督的轨道上。这可能才是信访制度改革之方向。

信访行为 宪法权利 民主监督 权利救济

信访制度自20世纪50年代初创建至今，已经成为中国特色社会主义民主制度的有益补充，然而，该制度在现实政治生活中却日益远离制度创建时的初衷，时至今日成为中央改革的目标。十八大三中全会《决定》提出“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”十八大四中全会《决定》进一步提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”学者们也基于不同的角度针对信访制度的存废或完善提出了许多具有价值的观点。然而，在笔者看来，当下围绕信访制度进行的改革可能忽略了信访制度的元问题即信访行为中所蕴藏的权利及其功能。只有弄清楚信访制度自身的元问题，才能有的放矢地改革。不能仅仅看到信访制度所呈现出来的表征现象就匆匆开药方，否则事倍功半。

一、信访行为中的宪法权利分析

“信访”本身是一种行为，即来信来访或走访的行为。根据2005年国务院修改后的《信访条例》之规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 上述信访的定义，涉及信访行为的方式与信访行为的权利内容。信访行为方式包括网络、电子邮件、书信、传真、电话、短信、走访等；信访行为的权利内容则包括提出建议、意见或投诉请求。实际上，关于信访行为的权利内容，1995年国务院制定的《信访条例》规定得非常明确，该条例第8条规定：“信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：(一)对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；(二)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；(三)控告侵害自己合法权益的行为；(四)其他信访事项。”依据该条例，信访行为中的权利包括批评权、建议权、要求权、检举揭发权、控告权，这些权利均属于公民的民主监督权，是一种宪法上公民的基本权利。信访行为中控告权与取得赔偿权是由1954年宪法第97条所规定的：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”；1975年宪法第27条第三款重申了公民的控告权；1978年宪法第55条除了重申公民的控告权之外，还首次确认了公民的宪法申诉权。而对信访行为中的批评、建议权之基本权利属性，最早则是由1957年11月19日国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》所确认的，该《指示》指出：“在我们的国家里，人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法。”1981年中共中央办公厅《关于防止和纠正对待人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》中也确认“人民群众通过来信来访揭发问题，提出批评和建议，是党和国家赋予的民主权利”。1982年4月中共中央办公厅与国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例》第2条明确规定：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。”

综上，1982年宪法第41条则将信访行为中关于上述宪法、法规、文件中所涉及的公民基本权利完整地概括为三大类：“批评和建议的权利”、“申诉、控告或者检举的权利”以及取得赔偿权。值得指出的是，有学者将上述信访行为中的权利称作“信访权”是值得商榷的，因为无论“来信”还是“来访”，都只是公民实现其基本权利的一种行为方式，随着电子政务、互联网的普及发展，“信访”这种传统实现权利的方式，有可能被终止，而代之以其他的民主监督、民主参与与沟通的方式，难道到那时“信访权”也一同消失吗？显然不能，消失的只是行使权利的方式，而权利本身依然是存在的。

(一)批评权与建议权

宪法上公民的“批评权”是指公民在国家政治生活和社会生活中，有权对国家机关及其工作人员的缺点、错误提出批评意见。[1]P231在现代民主国家，公民对国家机关和国家工作人员的批评权是一项重要的民主监督权利，是人民主权在制度运行中的载体。人民主权或主权在民是宪法基本原则，其核心是人民与政府的关系，即人民是国家权力的主体与来源，政府的一切权力都是人民的同意与授权的, 政府是受人民的委托而进行管理国家，政府及其工作人员都是人民的代理人和公仆。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第2条)，因此“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”(宪法第27条第2款)。政府的唯一目的就是维护公共利益和促进人民的福祉。既然国家机关及其工作人员是由人民选举产生并向人民负责,是人民的公仆，因此人民对于任何国家机关及其工作人员的行为进行批评，就是每一个公民行使其宪法上所规定的民主权利的应有之义。任何一个批评国家机关及其工作人员的公民，都是在行使自己作为“人民”一份子的民主监督权。这种批评权既可以通过“来信”的方式，也可通过“来访”或“走访”的形式。所以，宪法之所以把“批评”的权利确认为“公民的基本权利”，其目的在于监督各级国家机关及其工作人员。选举权只是选举这一特定时刻的民主权利，而选举之后，公民个人是国家管理中的被管理者，这时对国家政府的监督最直接、便利的方式就是批评权的行使，通过批评，实现宪法第27条第2款所规定的宪法义务，达致宪法监督之目的。所以，有学者提出“选举权是特定时刻的民主形式，批评权是日常时期的民主形式”[2]的观点是极具合理性的。

对于公民宪法上的批评权，就字义而言，第41条未作任何限制，第一款第一句关于批评与建议权之后使用的是分号“；”，“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”显然是对公民有权提出的申诉、控告或者检举的限制。但批评权属于言论表达自由，批评权的运用有可能侵犯被批评人的人格尊严与合法权益问题，所以，按照体系解释方法，批评者应当遵守宪法第38条关于“公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”的相关义务规定以及宪法第51条关于“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”之一般义务规定。

从宪法第41条规定看，公民提出批评的对象是“任何国家机关”和“任何国家工作人员”：就“任何国家机关”而言，包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关及其工作部门；就“任何国家工作人员”而言，包括上述各机关的领导人及普通工作人员。批评是公民宪法上的基本政治权利，而接受批评则是国家机关和国家工作人员必须承担的宪法义务。批评权是人民当家作主权的最基本前提，如果作为国家主人的人民连批评公仆的基本权利都没有的话，何谈“当家作主”？可以说，公民对于国家机关及其工作人员由于工作上的失误或过错提出如何尖锐批评皆不为过，都是公民行使其当家作主的民主权利的体现。即使不妥当的批评甚至怒骂，国家机关或国家工作人员都应当加以包容。毛泽东早在1962年《在扩大的中央工作会议上的讲话》中就指出：“让群众讲话，哪怕是骂自己的话，也要人家讲。骂的结果，无非是自己倒台，不能做这项工作了，降到下级机关去做工作，或者调到别的地方去做工作，那又有什么不可以呢？”还说：“让人讲话，天不会塌下来，自己也不会垮台。”[3]P18、43其实，如何对待公民的批评检验一个政府是否是法治政府、责任政府的试金石。如果像有的地方政府针对公民的批评动辄动用国家机器抓捕批评者①，那么这样的政府已经走到了人民的对立面。因此，作为一个人民的政府，必须“要创造条件让人民批评政府、监督政府”②。

宪法上的公民“建议权”是指“公民通过一定的形式向国家机关及其工作人员提出合理化建议”的权利。[4]P231这里的公民建议权是一种狭义的建议权，仅仅是针对任何国家机关和国家工作人员所提出的合理性看法、意见和建议。建议权是公民参与国家事务、经济社会文化事务权利的重要组成部分。根据宪法第2条关于“人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，公民如何参国家与社会事务的民主管理？从具体实施管理活动的主体看，管理的主体自然是国家机关与国家工作人员，如果是这样，公民可以做什么？毕竟，现代的国家与社会管理不是纯粹的专业管理，它更多地涉及到公共事务的管理，政府不再是一台自动售货机，公民也不是这台自动售货机的被动消费者。对于公共事务的管理，“政府应该与人民携手解决公共问题”。[5]P10公民除了通过非政府组织如工会、妇联等以及基层民主与群众自治组织参与管理国家与社会事务外，其中一个重要的路径就是向国家机关或国家工作人员就国家事务、社会经济文化事务中存在的问题提出自己的主张、看法与合理性建议。公民的意见与建议权是宪法上的公民积极自由，其对应的义务主体是国家机关和国家工作人员，换言之，一切国家机关和国家工作人员必须履行宪法上义务，即必须“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。对于公民提出的建议，有关国家机关和国家工作人员必须予以回应或反馈，不能置之不理或不管不问，任其自生自灭。譬如公民个人针对国家的法律、法规或规章向有关国家机关曾提出过若干修改或废止的建议案，迄今均未给予回应或反馈。这种做法均是对公民宪法基本权利的不尊重甚或侵犯，是对宪法第27条第2款所规定的国家机关及其工作人员宪法义务的违反。

公民的批评权或建议权是基于公民的义务与责任向国家机关或国家工作人员提出的，具有强烈的民主监督性质，这类权利均不涉及个人利益问题，因而不会带有权利救济的特征，这也是与第二类中的申诉权、控诉权之区别所在，因而在信访中属于纯粹民主监督的范畴，它不能纳入信访行为的权利救济功能。

(二)申诉权、控告权、检举权

《辞海》对“申诉”的定义是:“公民对有关的问题向国家机关申述意见、请求处理的行为有两种：(1)诉讼上的申诉。即当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决和裁定不服, 依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求。(2)非诉讼上的申诉。如我国《宪法》规定,我国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。参见‘行政申诉’”。而《辞海》对“行政申诉”的定义是“当事人认为自己的权益或利益因国家行政机关违法行为或处分不当而遭受损害时,依法向原处分机关的直接上级机关提出制止违法行为、撤销或变更原处分、或赔偿损失的请求”。[6]P2087因此，申诉权一般是指当自己的合法权益受到国家机关及其工作人员的侵犯时，公民有权向国家机关提出申诉的权利。这种权利分为诉讼申诉权与非诉申诉权，诉讼申诉权是指公民个人认为人民法院已经发生法律效力的裁判确有错误时，依法向司法机关提出申请要求重新审查处理的权利；非诉申诉权是指公民对行政机关的决定不服，向其上级机关提出申请，要求重新处理的权利。我国1975年宪法第55条关于“公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉”的规定，就是对公民宪法上申诉权的高度概括。从申诉权的定义与权利属性看，它既是一种民主监督权，更是一种权利救济权。公民个人的合法权益受到国家机关或国家工作人员的侵害后，针对侵害事实向有关国家机关提出，这本身就是对国家机关及其工作人员的一种监督，这种监督由于是由利害关系人提出的，因而这种监督更明显、直接，监督效力更强；然而，这种监督又不同于第一类的批评权与建议权，申诉权提出的前提是个人的权利受到侵害，所以它直接与利益相关，权利侵害即利益受损，因而申诉的目的除了起到民主监督外，更主要的目的是获得权利的救济，实现矫正正义：当第一性法律上的实体权利受到侵害后，即引起第二性法律上的救济权利的产生，对造成权利侵害的错误司法裁判或行政决定必须予以撤销，侵权行为必须得到制止，公民个人所受到的权利损害必须予以补偿。

宪法上设定控告权是有其历史渊源的。1941年的《陕甘宁边区施政纲领》第6条规定：“除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问或处罚，而人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利”；1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定“人民有不论用任何方式控告失职的任何公务人员之权。”1949年《共同纲领》第19条第2款规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”新中国的第一部宪法即1954年宪法第97条将公民控告权正式确认为公民的基本权利，该条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。”1978年宪法第55条同样作了确认：“公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。”1982年宪法第41条最终作出了规定。从我国宪法性文件与宪法条款规定分析，提出控告权的主体是建国前是人民或人民团体，建国后宪法确认为“公民”；控告的对象是任何国家机关和任何公务人员；控告的具体内容是“违法失职行为”。至于“违法失职行为”侵害的对象是提出控告的公民个人还是其他公民，建国后的四部宪法均未明确规定。学理上往往是把违法失职行为的侵害人与控告人视为一体，譬如有学者指出：控告权是指“公民对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为对自己造成损害时，有向有关国家机关进行揭发和指控的权利”[7]P237，或“控告权是指公民向有关国家机关告发侵害自己的权利或利益的国家机关和国家工作人员违法失职行为的权利”。[8]P278也有学者对此作出了区分：控告权“应可包括公民针对国家机关或其工作人员的各种违法或失职行为的控告权以及公民针对国家机关或其工作人员对其个人合法权益的不法侵害的控告权这两种不同性质的权利”。[9]P147笔者认为，这种权利区分是合乎宪法字义解释与原意解释的。按照宪法关于有权提出控告权的主体之规定，只要是公民个人针对任何国家机关或国家工作人员的“违法失职行为”提出的控告，皆属于宪法上的控告权，因而，不论国家机关及其工作人员之公务上的违法失职行为是否给提起控告的公民个人权利造成侵害；如果因公务上的违法失职行为给个人权利导致侵害行为，受侵权人当然可以提起控告；即使公务上的违法失职行为对国家的、社会的、集体的利益或其他个人的合法的权益带来了构成侵害，非具有利害关系的公民个人也有权提起控告。但《信访条例》则把“控告侵害自己合法权益的行为”的事项作为信访的范围，似乎是对宪法规定的公民控告权内容的缩减。同时，大多学者也认同了控告是针对侵害自己合法权益提出的权利。从控告性质看，不仅仅是对公务上的违法失职行为之民主监督，更是一种权利受侵害后的权利救济，而且控告之首要功能在于权利的救济。

我国宪法第41条规定的检举权是公民的基本权利，即公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出检举的权利。在一些规范性文件中，往往是把“检举、揭发”并列，而新华词典关于“检举”的解释也是指“揭发违法犯罪者”，[10]P475实际上是将“检举”与“揭发”字义等同。按照字义解释，宪法上的检举权，权利主体是“公民”；检举的对象是“任何国家机关和国家工作人员”；检举的内容是公务上的“违法失职行为”。上述三个基本特征其实是申诉、控告、检举的一般共性。但是，三种权利之具体指向决定了它们之间的差异：“申诉”具体指向的是人民法院已经发生法律效力的错误的裁决或行政机关的错误决定，是审判机关与行政机关的违法失职行为，目的是维护当事人自己的合法权益；“控告”具体指向是对权利造成侵害的公务上的违法失职行为，强调的是权利侵害事实，一般情况下，其目的也是出于维护控告者自身的合法权益；“检举”具体指向是违法失职行为本身，至于是否构成“权利侵害”后果或已经造成权利侵害后果不构成检举的必备要件，其目的往往是出于检举人的社会正义感或维护社会公共利益而与自身利益无关。法律文本上所使用的“检举”逐渐为“举报”概念所取代。③检举权是公民宪法上的基本权利，行使检举权起到对国家机关和国家工作人员的监督作用。因而，检举权功能在于实现公民对国家公权力的民主监督。

综上，虽然申诉权、控告权与检举权皆具有“以权利监督权力”的民主监督功能，但申诉与控告二权利之功能主要在于权利救济，或者说，它们通过权利救济而间接实现民主监督目的；然而，检举权则不具有权利救济之功能，仅仅具有民主监督之效。

(三)取得赔偿权

宪法第41条关于取得赔偿权规定得非常明确，即“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。公民取得赔偿权是由1954年宪法第97条确立的，该条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”该权利在1975年与1978年两次修改宪法时均被取消，到了1982年修改宪法时才重新确认。这一规定，“有利于促进国家机关和国家工作人员克服官僚主义，改进工作作风；有利于及时纠正工作中出现的违法现象，从而保证了公民的合法权利不受侵害。”[11]P2381986年《民法通则》第121条针对职务侵权作出了明确规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”《国家赔偿法》第2条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法分别就行政赔偿、刑事赔偿的赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作出了具体明确规定。因此，宪法第41条中规定“依据法律规定”取得赔偿权，实指依照《民法通则》、《国家赔偿法》等具体法律获得实际赔偿。取得赔偿权是信访行为中的申诉权、控告权之必然结果权利。

二、信访行为的功能辨识

从信访制度演进发展与权利属性看，信访行为自始就具有民主监督与权利救济之双重功能。我国信访制度是1951年6月7日政务院颁发了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(以下简称“五一决定”)而正式确立起来的，它对信访行为包括人民提出意见、批评以及控告机关或工作人员作出了规定；1957年11月又发布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》(以下简称“五七指示”)。无论“五一决定”还是“五七指示”，均把人民群众的信访视为密切联系群众，倾听人民的意见，接受人民的监督的工作方法，对人民提出意见、建议与批评认真对待，必须及时办理，或采纳或解释；而对提出的控告则认真检查处理。从信访行为的权利属性分析，建议与批评权属于民主监督的范畴；而控告除具有民主监督的功能外，更兼具权利救济之功能，取得赔偿权本身是权利救济的核心内容。不过，信访行为的双重功能在1978年改革开放前后是有较大差异的，随着中国特色社会主义法律体系的形成与完善，民主监督的功能需要进一步强化，而权利救济的功能则需要逐步式微与消失，进而实现监督与救济功能之最终分离，让信访制度回归其民主监督的轨道上。这可能才是信访制度改革之方向。

(一)监督、参与、沟通与群众路线

从我国最初确立信访制度的目的看，主要是落实党的群众路线，以确保政权的合法性。党的群众路线的核心就是党与政府不能脱离人民群众，而要密切联系群众和依靠群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，一切为了群众，全心全意为人民服务；群众路线的基本理念是党与政府手中的权力来自于人民群众，是人民群众授予的，党的干部都是人民的勤务员，是人民的公仆，必须接受人民的监督。党的群众路线是共产党取得新中国胜利的法宝。1941年毛泽东《在陕甘宁边区参政会的演说》中就指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”[12]P8091943年毛泽东告诫说：“共产党员应该紧紧地和民众在一起，保卫人民，犹如保卫你们自己的眼睛一样，依靠人民，犹如依靠自己的父母兄弟姊妹一样。”[13]P451944年毛泽东在审阅一篇社论时指出：“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决民众的问题，什么都无从谈起。”[14]P2021956年邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出：“党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在其中之上；每一个党员必须养成为人民服务、向群众负责、遇事同群众商量和同群众共甘苦的工作作风。”[15]P217江泽民在党的十六大报告中指出：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”[16]P572胡锦涛则指出：“群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小的也要竭尽全力去办。”[17]P372因此，党与国家对人民群众之所以重视，是因为它关乎着政权的合法性与正当性问题，人民群众对党与政府的支持与拥护对政权合法性认同的唯一尺度，如果党与政府一旦脱离群众，就会导致官僚主义，走向人民群众的对立面，而失去人民的支持，就会丧失政权的合法性与正当性，因此，这是党与政府始终警惕、防范并加以克服的。可以说，党的领导人对此一直保持高度的警觉，邓小平在1962年扩大的中央工作会议上的讲话中就说过：“我们进了城，执了政，是做官呢，还是当人民的勤务员呢？这个问题是毛泽东同志过去多次讲过的。”[15]P304现实往往是，一旦做了官，就会逐渐远离群众，成为高高在上的人，长此以往，就会失去民心，从而可能会失去政权的合法性。所以，习近平总书记上台伊始就在党的十八届一中全会上的讲话中强调：“我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心头，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。”在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中再次指出：“如果我们脱离群众，失去人民的掩护和支持，最终也会走向失败。……虚心向群众学习，诚心接受群众监督，始终植根人民、造福人民，始终保持党同人民群众的血肉联系，始终与人民心连心、同呼吸、共命运。”既然党的群众路线是政权合法性的来源，那么贯彻落实党的群众路线，就是各代领导人都必须高度重视的一条历史经验。党与政府倡导的群众路线，实质是人民民主监督。毛泽东在1945年回答黄炎培提出的中国历史上存在的“周期律”问题时，就把共产党能够走出历史周期律的新路归结为“民主”：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”人民如何监督政府才不至于政府始终不脱离群众？ 换言之，如何贯彻与落实群众路线？这总要有一个路径与管道，才能使党、政府始终“经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督”(五四宪法第17条)。这条管道就是1951年确立的信访制度。当然，群众可以通过选举出来的人大代表或各种社会团体、组织等反映问题，提出意见和建议，但信访渠道却反映了社会基层民众、草根群众的声音，而且这种声音更直接、更真实、更经常，所以，党和政府对人民群众的来信来访一贯重视，从毛泽东、刘少奇建议设立专门的机关处理信访到政府发布《五一指示》与《五七指示》，从1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》到1995年国务院颁布《信访条例》再到2000年成立副部级的“国家信访局”，从2005年新修改的《信访条例》颁布到2014年《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，都说明了群众信访在国家政治生活的重要地位与突出作用。

新中国成立后，人民群众当家做了主人，参与国家管理与建设的积极性空前高涨，他们怀着对新政权的极大热情和信任，在当时的条件下，群众通过向国家机关写信或走访，反映问题，提出要求，因而是党和政府“倾听群众呼声，接受群众监督”即落实党的群众路线最直接、最有效的方式。在《五一指示》发布前夕的5月16日，毛泽东就针对人民群众的来信要求各级党委与政府党组“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”[18]P164刘少奇在1951年2月北京市第三届人民代表会议上的讲话中也指出：“各级人民政府和协商委员会要建立专门的有能力的机关来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民。”[19]P85离毛泽东作出批示的后的第22天，政务院就发布了《五一指示》。该指示首先表明人民政府的性质是“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员”；其次要求人民政府必须履行的职责是“应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务”；再次是“鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”。最后表明信访的意见：一是各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理，只有认真负责地处理了人民所提出的问题，满足了人民的要求，获得人民群众的称赞；二是批评了对人民来信来访不够重视尤其是采取敷衍应付或马虎拖延态度的工作作风，这样做的结果是引起了人民群众不满，疏远了人民政府与人民群众之间的关系。从《五一指示》的目的看，显然就是希望通过信访制度来落实党的群众路线。6年之后的1957年，国务院在《五七指示》中，把处理人民来信和接待人民来访即信访行为看作是“各级国家机关一项经常的重要政治任务”；把“人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评”视为是“人民的一种民主权利”，是人民监督政府工作的一种方法，因此，要求国家机关一定要保护人民的这种民主权利，倾听人民的意见，接受人民的监督。《五七指示》把认真地处理人民来信和接待人民来访视为是“经常地同成千上万的群众建立联系”的沟通管道与纽带，通过这条管道，政府就可以“了解各阶级、阶层的情绪和要求”，可以及时解决当前工作中一些突出的问题，从而“能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。”

1981年中共中央办公厅《关于防止和纠正对待人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》中明确指出：“人民群众通过来信来访揭发问题，提出批评和建议，是党和国家赋予的民主权利。各级党、政、群组织和党员、干部都要自觉地接受群众的监督，对人民群众提出的意见，应该热忱欢迎，有则改之，无则加勉，绝不应护短。”1982年中共中央办公厅、 国务院办公厅转发了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，该文件把人民群众的信访同样视为“各级党委和政府的一项经常性的政治任务”，把“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉”，视为是“宪法规定的民主权利”和“人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式”。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。1989年中共中央办公厅、 国务院办公厅《关于进一步加强信访工作的通知》中指出：近来，中央领导同志多次对信访工作提出重要意见，肯定了信访工作在党和政府工作中的重要地位，明确了信访工作的基本任务和要求。江泽民同志指出：“信访工作是我们党和政府发扬民主，体察民情，联系群众的重要渠道。”李鹏同志指出：“人民来信，是人民对党和政府信任的表现，是他们向领导机关反映意见的重要渠道。高度重视和认真处理人民来信，是领导机关应尽的责任，是密切联系群众的重要环节。”乔石同志也指出：“信访工作是我们党和政府密切联系人民群众的一项重要工作。”1995年《信访条例》制定的目的就是“保持各级人民政府同人民的密切联系”，要求“各级行政机关应当做好信访工作， 认真处理来信、接待来访， 倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务”。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中把“推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”视为是“进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果”。上述法规或文件，关于信访行为的功能定位，始终是民主监督、民主参与与党群、干群之间的信息沟通，可见，信访行为这一功能是一贯的，从设立制度至今一直未变。

(二)权利救济与法外干预

信访行为除了民主监督、民主参与与民主沟通的功能外，还有另一个重要功能就是权利救济。权利救济的渠道除法律上的救济之外，还存在着法外救济，换言之，信访救济是通过法律途径无法获得权利救济而采取的一种非法律上的救济。信访制度创建之初，权利救济涉及的主要是群众对国家机关及其工作人员的控告行为以及提出的合理要求。凡是群众的合理要求，当时可以满足的，就予以满足。这种满足可以说是一种政策上的权利救济。申诉、控告等权利既具有“以权利制约权力”的监督功能，更具有权利救济的功能。从信访制度的发展历史看，信访行为的权利救济功能在1978年改革开放前后是大不同的。改革开放前的信访行为由于还处于国家计划时代，权利诉求与救济手段具有那个时代的特征：诉求范围狭窄，救济手段多为政策上的法外干预；而改革开放之后，随着改革的发展与深入，触及的利益范围普遍扩大，从征地拆迁、企业改制到教育医疗、劳动与社会保障、环境保护等，信访问题均较为突出，而权利救济的手段未改法外干预的性质。

信访行为中的权利救济功能是常态的，非常态的是权利救济上的法外干预。一般而言，改革开放之前，我国法律体系还很不完备，许多法律未制定，邓小平在1978年中共中央工作会议闭幕上的讲话中就指出：“现在的问题是法律很不完备，许多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[20]P144像刑法、民法、诉讼法、工厂法、森林法、草原法、环境法、劳动法等各种必要的法律都缺乏。由于法律不完善，所以在公民的权利救济手段上常常采用人治的方式而非法治。即使在法律较为完备的时期，只要是信访行为，信访人往往感觉是在法律救济无望的前提下，才采取这种希望法外干预的形式满足自己的诉求。

信访行为中的权利救济大多依靠法外干预的方式，也是与信访制度设立中的问题有关，即突出“领导人”对于信访的领导作用。《五一指示》就要求各级政府“领导人”“应经常地进行检查和指导”信访工作；《五七指示》则进一步要求各级国家机关“都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访工作。”并认为“机关领导人重视和亲自动手去抓，是做好处理人民来信和接待人民来访工作的关键”。1963年中共中央、国务院《关于加强人民来信来访工作的通知》要求“中央各部门和省、市、自治区党委、人委，都要有一位领导同志主管这项工作”，具体做法是，根据全国来信来访工作会议的建议，确定中央各部门由一位部长，省、市、自治区的党委由一位书记，人委由一位省长或者市长，管理人民来信来访工作。1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》规定“各级党委和政府要加强对信访工作的领导，经常研究和解决信访工作中的问题，要有一位负责同志主管信访工作。党委和政府的负责同志要经常阅处人民群众来信，定期接待来访群众”。由领导人主管亲抓的信访工作，从其开始就带有浓烈的道德人治色彩，甚至是一种道德救赎。在我国现实生活中，“领导人”的作用往往胜过一切制度设置，毕竟我国是一个党政一体的政治体制，各级党政机关领导人的权威往往胜于法律权威，权力干预比任何法律救济都灵验；而领导人也往往把自己作为群众的道德救世主，展示自己为民做主的正义形象，所以常常在“目的正当即手段正当”的支配下，越权或越级干预信访事项。一旦让信访者通过法外干预尝到了甜头，则会鼓励更多的群众“信访”而不“信法”。

三、信访制度改革之可能路径

关于信访制度的改革，从中央到地方、从政府到学者，基本认同“信访法治化”的改革方向。事实上，“法治化”的确是一条好的路径，譬如关于“信访法治化”的思路就是：诉讼与信访分离、建立涉法涉诉信访终结制度、网上受理信访制度、人民建议征集制度、制定《信访法》等。[21]然而，我们必须意识到，在我国，信访制度改革远非上述“法治化”措施所能解决的，从根本上认识信访制度改革，还是回到信访制度的元问题，在我国的根本政治制度即人大制度主导的宪制框架下，进行检视与改革。

(一)实现信访行为功能分离

前文所论，信访制度创建伊始迄今，信访行为同时具有民主监督、民主参与、民主沟通与权利救济的两大基本功能。随着2010年我国社会主义法律体系的形成以及全面依法治国进程的推进，由法外权力干预以寻求公民权利救济的历史应该宣告结束，而让信访行为回归到纯粹的民主监督、民主参与与民主沟通之路上，彻底实现信访行为两种功能的分离。

信访行为中的权利救济往往是一种法外的权利救济，就信访人而言，其权利救济在他看来无法通过法内救济实现的前提下才采用走访的，其意图很清楚，就是希望获得上级领导的关注，并通过更大的权力干预达到信访的权利救济目的；而有关领导则可能处于社会秩序稳定或同情怜悯或其他动机而对信访事项进行干预。不管何种原因，信访行为中的法外权利救济功能，随着社会主义法律体系的形成与完善以及全面依法治国方略的实施，业已失去存在的理由。如果国家法律体系还不健全完善的情形下，采取一定程度的法外权利救济还有其空间的话，那么在法律体系形成后，这种空间已经不容其存在，关键是这种法外救济行为违背依法治国的法治原则，法治原则要求任何人都没有法律外的权力，任何人都要受制于法律。尤其是作为各级领导干部，遵守法律的底线，运用法治思维与法治方式是全面依法治国下的必然要求。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中明确指出：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治”，“要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”[22]P92在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中重申：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”2014年10月，习近平在《求是》杂志上撰文指出“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。必须抓住领导干部这个‘关键少数’。” 提出“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据”。[23]他告诫领导干部如果“仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法，那十个有十个要栽大跟头。”[24]P125习近平提出的“依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维与法治方式为解决信访行为中的法外权利救济提供了法律救济途径，也是涉法涉诉与信访相分离的信访制度改革的主要依据，为信访行为两种功能分离的实现提供了强有力的法治支撑。一旦以法治约束住了“关键少数”，那么信访行为中的法外权利救济才真正做到釜底抽薪，对信访者而言，如果没有了法外救济的心理预期，那么就容易寻求法内的权利救济。具体而言，就是信访行为中的申诉权、控告权及其取得赔偿权需要依据法律，运用法律手段予以实现，而当涉法涉诉的信访人转向法律救济时，信访制度才可能实现真正转型，彻底转向民主监督、民主参与与民主沟通的轨道。

只有在民主监督、参与与沟通的意义上谈论信访制度，它才有存在的价值与保留之必要。所以，当信访制度不再承载权利救济功能的时候，信访制度才是可欲、可期的。在该意义上，笔者不同意完全“取消信访说”。信访制度本来的主要目的就是起到党政机关及其领导人了解民情民意、倾听人民的意见与建议的、以此能够经常保持与人民的密切联系、接受人民的监督的作用，从该目的与功能考察，信访制度在民主监督方面相较目前其他群众监督制度，或许更富有成效。通过信访制度，可以更好的保障宪法所确认的批评权、建议权、检举权等基本权利的实现。

(二)建构人大主导的信访制度

由人大主导的信访制度的观点，早在2005年于建嵘就提出过，他主张“可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作”。[25]笔者认为这一观点是值得重视的，应当建构由人大主导的信访制度。

目前我国信访制度受理机构不仅遍及各个国家机关，而且中央机关党委办公厅也设立了相应的信访机构，地方党委与政府联合设立信访机构，社会团体与企事业单位也有相应的信访对口机构，从而形成了党政共管、多级管理的信访体制格局。这种信访体制看似皆有机构处理解决信访问题，但可能带来的缺陷是：信访请求受理主体混乱，各信访机构职责不清，对信访诉求相互扯皮，信访成本高而效率低下，并人为地导致信访人 “多头信访”、“重复信访”、“越级信访”的普遍现象。如果改变目前这种信访管理体制，建构由人大主导的信访制度，就可能消解上述存在的问题。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这是由我国宪法所确立并保障的。宪法第2条、第3条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是我国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。也就是人们常说的人大监督下的“一府两院”宪制。各级人大机关既然是人民行使权力的机关，而“一府两院”均由人大选举，并向人大负责，受人大监督，那么我国这种政治宪制注定了各级人大机关必然是人民行使其权力最直接、最具权威的机关，言为直接，是指人大是由人民民主选举出来的代表直接组成的，它直接受制于人大，而“一府两院”则是由人大代表组成的人大选举产生的，属于人民间接选举的；言为权威，是指人大有权监督由它选举产生的“一府两院”，因而具有最高的法律主权。由于信访人主要是人民群众，按照宪法第41条之规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的批评和建议权以及对违法失职行为的检举权的行使，或直接向自己所在选区的人大代表提出，或直接向人民自己行使权力的机关即各级人大提出，再由人大相关机构负责核实情况，如情况属实，则向信访人所批评、建议或检举的机关或国家工作人员进行质询或监督，由于人大监督其他国家机关是宪法上赋予的职权，其他国家机关都必须接受人大的监督，因而信访人通过人大实施批评、建议、检举等宪法权利是不仅完全符合我国宪制，而且具有最高的权威性。所以，作为民主监督、民主参与与民主沟通的信访制度应当由人民行使国家权力的机关即人大来主导。为此，建议在各级人大之下设立信访委员会这样一类机构，专门负责公民信访事务。人大信访委可以在各地设立信访受理中心，就近受理信访事务，统一解答信访问题。对信访所反映的重大问题，可以根据宪法与组织法规定，组织关于特定问题的调查委员会，对所涉及问题进行专门调查与监督。

(三)及时制定统一的《中华人民共和国信访法》

目前我国信访法律体系是以国务院《信访条例》为核心、以地方性法规为主、并以国家信访局等机关相关规章文件为辅的法规文件体系。作为国务院的《信访条例》只是一部行政法规，规范的只是各级行政机关受理处理信访的问题，附则中也仅规定社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行，至于信访人向人大、人民法院、人民检察院等国家机关提出的信访，《信访条例》在“信访事项的提出”一章的第15条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”而条例上面几条规定是信访人提起的程序以及应当遵守的义务，其他诸如受理的范围、受理的程序、信访事项的办理及法律责任等均未涉及。此外，各省、直辖市、自治区皆由地方人大常委会通过制定了本地区的《信访条例》，其空间效力仅仅在本地方有效。中共中央办公厅、国务院办公厅也联合印发或颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，国家信访局发布了《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》等等。

从上述信访法规体系看，存在的问题日益明显：规范位阶效力低、法出多门、内容重复、法的普遍性缺失：(1)规范位阶效力偏低。除了国务院的行政法规外，皆是地方性法规与部门规章文件。信访事项虽然关系政治、经济、文化、教育、社会等各个领域，但信访行为中的各项权利却是公民的基本权利，公民的基本权利由行政法规、地方性法规或部门规章文件加以规制是不妥当的，应当按照《立法法》的要求，应由法律予以规范和保障。(2)法出多门，缺乏统一的规范。信访行为除了国务院制定行政法规外，地方权力机关、公安部、国家信访局均是信访行为规范设立的主体，甚至中共中央办公厅、国务院办公厅等党委办事机构与政府办事机构也联合发布规范性文件，规制信访行为。法出多门，则缺乏对信访事项统一的权威解释，每一个规范制定主体声称自己的解释主体，从而当各类规范性文件出现矛盾与冲突时，就缺乏统一的规则解释机构。(3)内容重复。无论国务院的《信访条例》还是地方性法规、部门规章文件等都是围绕着信访原则、信访受理的范围、信访事项的办理与督促、信访程序、信访机构、信访法律责任等进行规制，每一项规定都在重复着其他规定的内容。内容重复导致重复立法，进而带来制度资源浪费。由于以上问题的存在，使得规制信访的规范性文件的普遍性与权威性程度普遍偏低，因此，应当把制定一部《中华人民共和国信访法》提到议事日程中来，正如国家信访局局长舒晓琴所说：“信访工作迫切需要一部核心的、基础性的法律来统领，推动形成一个逻辑严谨、相互配套、覆盖广泛的信访工作法律制度体系，确保信访工作能在法制框架内依法有序运行。”[26]

注释：

① 参见2006年重庆“彭水诗案”与2009年“灵宝事件”。

② 参见温家宝2010年政府工作报告。

③ 我国1979年《刑事诉讼法》第59条规定了“检举”权，而1996年修改后的《刑诉法》则将“检举”改为“举报”，即第84条规定“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”而1997年修改后的《刑法》第254条同样使用了“举报人”。 此外，由最高人民检察院制定的《关于保护公民举报权利的规定》、《奖励举报有功人员暂行办法》、《人民检察院举报工作规定》等均使用了“举报”概念。

[1] 《宪法学》编写组.宪法学[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 侯健.诽谤罪、批评权与宪法的民主之约[J].法制与社会发展，2011，4.

[3] 建国以来毛泽东文稿第十册[M].北京：中央文献出版社，1996.

[4] 《宪法学》编写组.宪法学[M].北京：人民出版社，2011.

[5] [美]弗兰克·贝内斯特.重建公民间联系：地方政府的角色是什么？[M].载王巍、牛美丽.公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[6] 辞海编辑委员会.辞海[M].上海：上海辞书出版社，1989.

[7] 蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2004.

[8] 谢鹏程.公民基本权利[M].北京：中国社会科学出版社，1999.

[9] 林来梵.从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言[M].北京：法律出版社，2001.

[10] 商务印书馆辞书研究中心.新华词典[M].北京：商务印书馆，2003.

[11] 蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2004.

[12] 毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[13] 毛泽东文集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1996.

[14] 毛泽东文集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1996.

[15] 邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[16] 江泽民文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，2006.

[17] 十六大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2005.

[18] 毛泽东文集(第6卷)[M].北京：人民出版社，1999.

[19] 刘少奇选集(下)[M].北京：人民出版社，1985.

[20] 邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[21] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[N]以及国家信访局局长舒晓琴.把信访纳入法治化轨道[N].人民日报，2015-02-02(7).

[22] 十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2014.

[23] 习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，1.

[24] 中共中央文献研究室编.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[25] 于建嵘.信访制度改革与宪政建设[J].二十一世纪，2005，2.

[26] 舒晓琴.把信访纳入法治化轨道[N].人民日报，2015-02-02(7).

(责任编辑：孙培福)

The Right to Petition Behavior and Function Analysis

FanJin-xue

(Kaiyuan Law School of Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200240)

Petition behavior from the beginning has double functions of democratic supervision and right relief in the institutional evolution and right attribute. Petition system reform can't ignore the original problem of the petition system which that contain rights and its function. In analyzing petition behavior right attribute, the right of suggestions and the right to criticize belongs to the category of the democratic supervision; And the right to sue have the function of the democratic supervision, in addition have a function of right remedy； Achieving the right to compensation itself is the core content of right remedy. The dual function of petition behavior is a bigger difference before and after the reform and opening up in 1978, as the formation of the socialist legal system with Chinese characteristics and perfection, democratic supervision functions need to be further strengthened, and the function of the right remedy to gradually decline and disappear, and then realize the function of supervision and relief the final separation, make a petition behavior system to return to the orbit of democratic supervision. This may be the direction of institutional reform.

petition behavior; constitutional rights; democratic supervision;right remedy

1002—6274(2017)02—017—11

本文是教育部人文社科基地重大项目“权利与政治研究”(12JJD820001)的阶段性成果之一。

范进学(1963-)，男，山东临朐人，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，研究方向为宪法学、法理学。

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