本刊记者 柯善北

让城市像海绵一样“呼吸”解读《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》

本刊记者 柯善北

党的十八大以来，我国一直将绿色生态作为发展的首要目标。城市作为我们整个国家的重要组成部分，其对于人们日常生活的意义可谓举足轻重。“城市，让生活更美好”更是2010年上海世博会的主题。然而，随着钢筋水泥逐渐包裹住我们的城市，问题也随之而来。逢雨必涝、城市看海成为最近几年的热词，并受到国家层面的重点关注，“海绵城市”理念应运而生。从2012年至今，上至国家，下至各地方政府，无不出台各项政策推广海绵城市的建设，以雷霆之势助推我国美好绿色城市的建设，让城市像海绵一样会“呼吸”。

建设海绵城市，转变观念是关键

2012年，在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中首次提出“海绵城市”概念。2013年12月12日，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市。”2014年11月2日住房与城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南》，同年12月31日，习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神要求财政部、住房城乡建设部、水利部开展海绵城市建设试点工作。2015年11月16日国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，部署推进海绵城市建设工作。

在传统城市建设模式中，我国绝大多数城市排水处理都是快排模式，沥青、水泥为主的地面硬化，使80%以上城市地表丧失雨水吸储能力。随着城市面积像“摊大饼”一样越摊越大，地表硬化对水系统的破坏也越来越大，单靠地下管网排涝已是十分疲劳，城市水土平衡更是难以为继。而城市建设中为压缩建设成本，又忽略了地下水生态系统的建设，比如雨污“同流合污”。有的小区物业为了创收，竟将绿化带平整后建停车位。也有城市领导者在片面的政绩观裹挟下，光顾筑路、盖楼、建轨道交通，对城市水系统建设这类隐性政绩不感兴趣。以“快速排除”和“末端集中”控制为主要规划设计理念，往往造成逢雨必涝，旱涝急转。而海绵城市，是指城市像海绵一样，国外称为低影响开发（LID），这是上个世纪90年代末发展起的暴雨管理和面源污染处理技术，旨在通过分散的、小规模的源头控制来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，使开发地区尽量接近于自然的水文循环。也就是降雨时能将径流雨水就地或就近“吸收、存蓄、渗透、净化”，既可以防止内涝污染，又可以补充地下水，变弃为用，调节水循环，平衡水生态。

大目标绘就海绵城市蓝图

目前， 海绵城市建设政策体系的顶层设计已基本搭建完整。在海绵城市的建设中，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，能最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。《意见》提出，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。为下一阶段的海绵城市建设给出了具体的时间表。2015年4月2日，第一批海绵城市建设试点城市名单公布，迁安等16个城市入选。次年，第二批试点城市也随之公布，目前全国海绵城市试点城市达30家。同时全国已有130多个城市制定了海绵城市建设方案。海绵城市建设的宏伟蓝图已经绘就。

从2015年起，全国各城市新区、各类园区、成片开发区已经开始全面开展落实海绵城市建设。至今，已有不少城市取得了阶段性的效果。将老城区结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，更有利于解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理等突出城市问题，推进区域整体治理。

对海绵城市的统筹有序建设也成为海绵城市建设浪潮中的重要支撑点。《意见》中强调要推广海绵型建筑与小区，因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。推进海绵型道路与广场建设，改变雨水快排、直排的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能。大力推进城市排水防涝设施的达标建设，加快改造和消除城市易涝点；实施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝等要求，科学布局建设雨水调蓄设施。

同时鼓励推广海绵型公园和绿地，通过建设雨水花园、下凹式绿地、人工湿地等措施，增强公园和绿地系统的城市海绵体功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保持河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

国家政策破解资金难题

海绵城市的建设不是一蹴而就的，需要国家、地方政府的相互协调，共同努力。任何规划建设都绕不开“资金从哪儿来”的问题，海绵城市也不例外。《意见》中提出多种国家政策破解海绵城市建设中的资金难题，助推海绵城市在全国的建设推广。

从2014年开始，中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴，2015和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入，就此计算，仅政府投入就达500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金，总盘子更会是一个巨额数字。

国家建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。强化合同管理，严格绩效考核并按效付费。鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。

在资金支持上，中央财政发挥“四两拨千斤”的作用，主要采用PPP模式,使社会资本和政府风险分担、收益共享，同时要求地方政府加大投入，省级政府加强统筹，地方政府要在财政规划方面优先安排海绵城市项目，并纳入地方政府采购范围，将海绵城市建设作为民生工程重点支持。鼓励相关金融机构积极加大对海绵城市建设的信贷支持力度。将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。