侯桂红

改革开放以来地区(行署)机构改革研究*

侯桂红

改革开放以来，为适应新时期现代化建设的需要，中央对地区(行署)进行了两次机构改革。由于现实层面存在地方精简“假动作”较多、配套不到位、改革的难度很大等问题，历史层面又受到缺乏组织法、职能超规越限、全能型政府管理理念与旧体制等因素影响，致使地区机构改革的结果与中央的规制出现不小的差距。这既是当时大背景的普遍映射，也有地区行署自身的特殊缘由。

地区行署;地级政府;专区专署;派出政府;机构改革

地区行署是1978年至1999年间一项重要的地方行政制度①地区行署全称地区行政公署，是省级派出机构，负责检查、指导县级工作，其辖区称地区。地区还设地委和群团，20世纪80年代又陆续设政协和人大。由于1983年开始实行市领导县和2002年尝试实行省直管县，地区行署数量锐减，截至2015年底尚有12个行署存在于少数边疆省份。在近现代，地区行署制的前身包括行政督察专员公署制(1932年至1949年)、专区专署制(1949年至1966年)、地区革命委员会制(1967年至1977年)，其中除地区革命委员会是中央规定的正式一级政府外，其他均为派出政府(也称虚级政府)。笔者之所以将1999年作为地区行署制度的终结点，是因为当年1月5日《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》正式提出“其余地区建制也要逐步撤销”。，曾在新时期的各项建设中发挥了不可或缺的作用。该制度存续的21年间，整体上看，地方政府进行了四次机构改革(1982年、1988年、1993年、1998年)。与其中的第一次和第三次相对应，地区有两次机构改革②本文中的“机构”取其狭义内涵，仅指政府设置的机构，不包括机构的运作。同时，本文不涉及地区的撤销问题。，以往研究对此较少涉及③现有研究绝大部分是来自政治学的时政对策性研究。参见翁有为:《专区与地区政府的法制研究》，人民出版社，2007年;江荣海等:《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社，1995年;刁田丁主编:《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985年;史卫东:“省制以来统县政区发展研究”，博士学位论文，华东师范大学，2006年;苏艺:《试述我国省级政府派出机关的演变》，《法制与社会》2013年第33期;张鼎良:《探析贵州省地区行政公署的作用及其发展趋势》，《贵阳学院学报(社会科学版)》2012年第2期;周松柏、胡晓登:《落后地区机构改革的难度与风险——以贵州省为个案的典型分析》，《贵州大学学报(社会科学版)》2000年第1期;钱其智:《改革地区体制撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期;孙学玉:《撤销地区、市县分治:行政区划调整新构想》，《江海学刊》1998年第1期;华伟:《地级行政建制的演变与改革构想》，《战略与管理》1998年第3期;付长良:《试论理顺地区行政公署的行政区划体制》，《政治学研究》1997年第2期;毛寿龙:《中国地级政府的过去与未来》，《安徽教育学院学报(哲学社会科学版)》1995年第2期;李金夫、姚文明:《健全地区行署的运行与监督机制》，《政治与法律》1994年第2期;翟峰:《为解决地区级人大行署职权问题的修宪思考》，《当代法学》1993年第1期;《地区机构改革的设想》，《经济研究参考》1993年第Z3期;张雅林:《地区(行署)的沿革、现状及改革对策》，吴佩纶主编:《地方机构改革思考》，改革出版社，1992年，第90—104页;吴越:《省县之间建立地(市)级政权的主要根据》，《社会学研究》1986年第3期;王贤玺等:《地、市机构改革宜早不宜迟》，《经济问题》1985年第7期;熊文钊:《行政公署的性质及其法律地位》，《法学杂志》1985年第6期。。本文拟通过考察改革开放以来两次地区机构改革的历史，揭示其中的特殊性，同时借此透视地方政府机构改革的共性问题。

一、中央规制:两次地区机构改革的文件规定

第一次地区机构改革的发布时间是1979年，真正开始是1983年。改革的背景就是“文化大革命”以来，包括地区在内的地方各级政府持续膨胀、超编严重。1979年7月，中央调查发现，当时“各级党政领导机关比较普遍存在着机构混乱、臃肿，层次重叠”等问题，而且“更值得注意的是各级党政机关的机构、编制和文化大革命前比较，不仅大大超过，而且还在继续增加”。由此，中央决定进行各级政府机构改革。其中对地区一级，重申了1978年宪法、1979年地方人大和政府组织法的规定，要求把地区行署由“文化大革命”时期的正式一级政府恢复为此前的派出政府性质，并简单指示道:“地区是省的派出机构，办事机构要力求精干。机构设置和人员编制要坚决贯彻精兵简政的原则，从实际出发，不要强调上下对口，不要强求上下组织形式一致。”①劳动人事部编制局编:《机构编制体制文件选编》(上)，劳动人事出版社，1986年，第337、339页。

1983年，随着中央和省级机构改革的陆续开展及完成，中央对地区机构改革有了具体的数字指标限定。是年2月，中央规定:“地委办事机构设5—7个。行署可设综合性的处室10个左右”，地区总编制“一般不超过300人”②《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。。未久，“鉴于多年习惯和现实情况，在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构，还需要一个过渡时期，这个时期也不会很短”，因此，中央又将行署机构数量放宽到15个至20个③《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》(1983年6月14日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-6。，地委机构数和地区总编制不变。据此，大多数省在1983年至1985年间陆续进行了地区机构改革。

第二次地区机构改革是1993年。此前一年，社会主义市场经济体制的改革目标已经确立，但各级“党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众”，政府的组织、职能与市场经济建设严重不匹配，反而“障碍企业经营机制的转换，已经到了非改不可的地步”。十四大报告提出:“按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。”办法是:“综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构，大幅度裁减非常设机构。”④《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》(1992年10月12日)，中国共产党历次全国代表大会数据库，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.html。

当年3月的《政府工作报告》原则规定:“各级国家机关工作人员总数减少幅度在百分之二十五左右”，而地区等“各级派出机构要大力精简”⑤李鹏:《1993年政府工作报告》(1993年3月15日)，中华人民共和国国史网2009年8月18日，http:// www.hprc.org.cn/wxzl/wxysl/lczf/dishiyijie_3/200908/ t20090818_27705_3.html。。7月下发的《关于党政机构改革的方案》除再次重申地区为虚级政府外，还较为具体地规定了地区机构的编制。此文件规定:“地区一级要按照派出机构的性质进行改革，把工作重点转向监督、指导、检查、协调等方面。地区党政机构应尽量设得综合一些，控制在30个左右。地区机关人员编制一般为900人左右，辖县少的地区控制在500人左右。全国地区机关人员编制总数精减30%左右。地区党委、行署、其他机关之间的编制分配比例为15∶80∶5。”①中共中央纪委干部室编:《纪检监察干部工作手册》，中国方正出版社，2002年，第188页。8月，中央又具体规定了除地区之外各级政府机构的名称，对地区则只表示“地区党政必设机构参照自治州的机构设置”②《中国地方政府机构改革》，新华出版社，1995年，第73页。。据此，各省在1993年至1998年间进行了第二次地区机构改革。

二、地方实况:不成正比的付出与结果

各省在中央规制下发后，都费时费力地进行了地区机构改革。改革的程序大致是由地区自行商讨提出改革方案，然后上报省审核、议决，最后下发实行。各地区方案的提出大都耗时一年左右，经过地委、行署及其所属局、委、办之间反复的磋商与修改。仅以河北省石家庄行署为例，该地区的机构改革从1982年6月正式开始，此后反复开会讨论方案，几易其稿。在1982年11月上交河北省的请示稿之前，有四个较为完整的过程稿，具体包括:当年6月22日《关于地级党政机关群众团体精简改革意见(草)》、10月16日《关于地级党政机关群众团体机构改革方案(初草)》、10月25日《关于地级机关机构改革方案(讨论稿)》、11月19日《地委、行署机构改革方案(征求意见稿)》③《卷内目录》，石家庄市档案馆藏，档案号58-2-4。。第二次地区机构改革时同样如此，1995年出版的《中国地方政府机构改革》一书，就辑录了当时保留地区的19个省第二次地区机构改革的上报方案。每次改革，各省各地区都力争靠向中央的数字指标。如第二次改革，中央规定地区精简30%，根据对下表的分析，全国各地区的编制精简比例平均为34.9%，其中最高的山西省为47.5%，最低的浙江省为15.7%，19个省、自治区中有12个比例在30%以上。

然而，各省两次地区机构改革颇费周章的付出并未获得与之完全成正比的结果，主要表现在以下两点:

其一，地区机构精简的显著效果仅体现于改革之初，而后不久就会明显反弹。第一次改革规定地区总编制300人，行署机构15个至20个。大多数地区也尽量如是做了方案。例如，河北省沧州地区1983年下半年到1984年初进行机构改革时，方案规定行署常设机构由55个精简为24个;但到1987年10月，实际又增至49个①《中国共产党河北省沧州地区组织史资料(1926—1987)》，河北人民出版社，1991年，第394、395页。，反弹率为104%。又如，山东省1983年改革规定“6个地区行政公署一般设工作部门25个”;至1985年底，实际“行署平均设序列内工作机构42个，多的不超过50个”②《山东省志·政权志(1983—2005)》，山东省省情资料库，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=75＆run=13。，反弹率为68%至100%。1987年，中共中央、国务院在《关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》中不无痛慨地指出:“1982年机构改革中，各级党政机关撤销、合并了一些重叠机构，核定压缩了人员编制，规定了领导职数，调整了领导班子。但近一、二年来，许多地区、部门又出现了增设机构、扩大编制、机构升格、滥提职级、乱招干部的现象，而且这种势头至今还在继续发展。”③徐颂陶主编:《中国人事管理工作实用手册》，中国财政经济出版社，1992年，第578页。根据1990年底的统计，“我国地州盟党政机关平均设置50个工作机构，超限一倍有余”④吴佩纶主编:《地方机构改革思考》，第97页。。

19个省第二次地区机构改革前后编制及精简比例统计表

第二次改革时规定地区机构30个，总编制为500人至900人，党、政、其他三部分机关的编制比为15∶80∶5，即行署应是400人至720人。而1996年河北省衡水行署实有1283人⑤《中共河北省委、河北省人民政府关于印发〈加快全省机构改革，实施控编减员方案〉的通知》(1996年4月18日)，河北省档案馆藏，档案号855-50-551。。山东省1995年至1996年改革时规定三个地区行署(聊城、滨州、菏泽)机构数分别为39个、41个、42个，实有64个、58个、67个，规定三个地区总编制为3763人，实有6599人⑥《山东省志·政权志(1983—2005)》，山东省省情资料库，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=152＆run=13。。经济欠发达的贵州省毕节地区1996年进行第二次机构改革时，地直党政机关原有60个，原有人员1568名;改革后，机构减至43个，总编制减至1144名;然而到了2000年，该地区实有机构53个，实有人员1135人——人数虽有降低，机构却增加了10个⑦《毕节地区志·党派群团志》，贵州人民出版社，2007年，第331—332页。。

因此，地区历经两次机构改革，其结果正如山西省一部官方著作所写:“虽进行了机构精简，但是，原有的工作机构大部分仍保持原状。”⑧《中国共产党山西省运城地区组织史资料》第2卷(1987.10—1997.10)，山西人民出版社，2000年，第249页。1998年，一位学者指出:“目前，地区党委和行署机构实际上已达58个左右”⑨孙学玉:《撤销地区、市县分治:行政区划调整新构想》，《江海学刊》1998年第1期。。时至今日，尚存在于边疆省份的几个地区，其行署的机构数量也仍然大大超出中央规定的30个左右的标准。如2015年新疆阿克苏行署有机构44个⑩阿克苏政府网，http://www.aksu.gov.cn/col/ col1218/index.htm l。，哈密地区行署有机构45个⑪哈密政府网，http://www.hami.gov.cn/xxgk/dqbmxxgkml.htm;中共哈密地委党务公开网，http:// hmdw.hami.gov.cn/bmgz.htm。，吐鲁番地区行署有机构49个⑫吐鲁番地区政府网，http://www.tlf.gov.cn/。，塔城地区行署有机构48个⑬塔城地区政府网，http://www.xjtc.gov.cn/info/ egovinfo/xxgknr/68270107%C3%AF%C2%BC%C2% 8D3-30/2015-0415008.htm。。可见，两次地区机构改革并未实现中央“大力精简”的要求。

其二，地区机构并未改革成派出政府应有的结构(模式)。如前所述，中央规定地区恢复为派出机构，机构要“精干”，“不要强调上下对口，不要强求上下组织形式一致”。但事实并非如此。1983年第一次地区机构改革后，即有学者说，地区“完全是一级政府的模式”⑭刁田丁主编:《中国地方国家机构研究》，第122页。。第二次改革后的1993年，有文章写道:“目前，地区党委和行署机构设58个，其中党委8个左右，行署50个，基本上与省、自治区的机构对口设置。”⑮《地区机构改革的设想》，《经济研究参考》1993年第Z3期。2000年，任职于劳动人事部编制局的钱其智也说:“基本上是省里设什么，地区也设什么，市、州设什么，行署也设什么，上下对口，左右看齐，与一级行政实体几乎没有两样。”⑯钱其智:《改革地区体制撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。此外，地区还和其他地方政府一样设立了层出不穷的二级机构和大量的临时机构。仅以河北省为例，1986年9个地区各自有二级机构177个至274个不等，5个地区的二级机构在200个以上;其中9个行署的二级机构在132个至198个不等，位居前三的分别是劳动人事局95个、商业局83个、交通局78个;地委系统设二级机构较多的是办公室、组织部、宣传部，多有6个至7个内设二级科室①《各地区党政群机关分部门实有人数统计表》(1—21)(1986年4月)，河北省档案馆藏，档案号934-4-218。。“一般来说，机构设置越多，层级设置越多，纵横关系越复杂，公务人员数量也越多。”②沈荣华:《中国政府改革:重点难点问题攻坚报告》，中国社会出版社，2012年，第86页。

可见，两次地区机构改革，既未在数量上完成机构20个或30个、编制300人或900人的指标，也未在结构(模式)上使地区(行署)真正成为派出机构，中央规制与地方实况存在一定的差距。

三、规制与实况存在差距的原因:现实和历史逻辑纠结的时代局限性

中央规制和地方实况之间之所以会出现差距，原因主要来自现实和历史两个层面。

(一)现实(表层)原因

1.地方精简“假动作”较多

这主要包括以下几点:(1)改革之初就把方案做大。如第一次改革中央规定地区总编制为300人，但各地最初的改革方案基本上就大大超出了这一数字。如1983年延安地区机构改革，“陕西省下达行政编制730名”③《延安地区志·政务志》，陕西省地情网，http:// www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yadqz/。。贵州省铜仁地区1984年7月改革后，配编为1189人④《铜仁地区志·政权志》，贵州人民出版社，2006年，第182页。。机构设置亦然，如“1984年中央规定地委行署工作机构设置不得超过30个。事实证明，几乎没有一个地区的机构设置不超过规定限额，多的设到50来个，少的也有40多个”⑤钱其智:《改革地区体制撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。。

(2)撤虚不撤实，撤中有留。新中国成立以来的机构精简办法基本就是撤、并、改，两次地区改革同样如此，其效果无外乎三种:第一种是真的撤销了，这类多为一些过时的或基本完成阶段任务的临时机构。如1980年6月，邯郸行署清理临时机构34个，其中撤销的14个机构是工业学大庆、右派摘帽、财贸双学、棉花、调整物价、工资、食品卫生、农田基本建设、山区建设、平原除涝、匡门口水库筹建、刘家庄水库筹建、清理基建项目、清仓查库、邯邢基地服务等办公室⑥《中国共产党河北省邯郸地区组织史资料(1925—1987)》，河北人民出版社，1993年，第489页。。第二种是撤牌子不撤机构，官方说法就是撤销某某领导小组，保留某某办公室。换言之，这种方法也叫撤虚不撤实，因为只撤销了一些领导人兼职的虚拟领导小组，保留了办事的实体机构，实际是虚晃一枪。第三种是改为公司经济实体，这种方法和第一种方法是各地实现精简数字较多的方法。如河北省石家庄行署1983年9月至12月间机构由51个减为36个，其中改为公司的有8个⑦《石家庄地区志》，河北人民出版社，1992年，第625页。。承德行署1983年12月进行改革后，机构数由50个减为26个，其中撤销14个，另有8个改为“发展商品经济和专业化生产服务的经济实体机关”⑧《中国共产党河北省承德地区组织史资料(1931—1987)》，河北人民出版社，1992年，第330页。。邯郸行署1983年8月改革后，机构由原来的44个减为26个，其中14个由工业主管局改为企业公司⑨《中国共产党河北省邯郸地区组织史资料(1925—1987)》，第490页。。1984年邢台行署机构由57个减为47个，“将29个主管局改革为企业公司”⑩《中国共产党河北省邢台地区组织史资料(1925—1987)》，河北人民出版社，1991年，第420页。。山西省忻州行署第二次改革中，机构由原来的73个减至37个，其中改为事业单位的有8个，改为经济实体的有4个⑪《中国共产党山西省忻州地区组织史资料》第2卷(1987.10—1998.6)，山西人民出版社，2001年，第151页。。广东省梅县行署1983年10月前后进行机构改革后，“行署的工作部门有30个，赋予行政管理职权的处级公司有9个，直属事业单位有8个”⑫《梅州市志》，广东省情数据库，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政协/050202.htm。。以上几种做法，除第一种是真正精简掉了，实际上第二种、第三种都可以认为是精简的“假动作”，尤其是行政机构改头换面为公司，躲过风头后就很容易故态复萌。正如河北省沧州行署一部官方著作所写:“经过两年的时间发现，那些改为企业公司的机构，虽然称谓变了，但其职能并未转变。故此，经地委、行署批准，这些单位又于1986年先后恢复了原来各局的称谓。有的局为了便于开展业务仍保留了公司的牌子，实行一套人马两种称谓。”①《中国共产党河北省沧州地区组织史资料(1926—1987)》，第394页。

(3)前脚减、后脚增。这种现象在中央层面和地方层面都存在。中央在发布精简规定的同时又曾多次要求地区行署增设一些机构，据笔者粗略统计，1979年至1987年就有四五个。如1979年7月，中央规定地区行署恢复统计局②《机构编制体制文件选编》(上)，第535页。;1980年5月，要求地级“恢复物价委员会或建立物价局”，编制“十至十五人”③《机构编制体制文件选编》(上)，第548—549页。; 1980年7月，规定“地区应设立司法局(处)”，“配置工作人员二十至六十人”④《机构编制体制文件选编》(上)，第636页。;1986年3月，要求各地区成立地质矿产管理机构⑤《河北省人民政府办公厅转发省编制委员会、地质矿产局〈关于建立地市矿管机构的报告〉的通知》(1986年11月28日)，河北省档案馆藏，档案号907-40-36(永久)。;1987年8月，又规定行署设立行政监察机关⑥河北省编制委员会:《关于我省县以上各级人民政府设立行政监察机构有关问题的通知》(1987年11月19日)，石家庄市档案馆藏，档案号58-1-163 (长期)。。还有一些是中央只规定省或县设的机构，没有明确地区一级是否建立，一些地区也建了。如1982年1月，国务院规定省级建立地名领导小组和地名办公室，河北省“各级都相继建立了”，规定此机构的编制为:省10人，地、市各3人，县2人⑦《河北省人民政府关于各级地名办公室编制、经费等问题的通知》(1982年1月13日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-155。。因此，在中央和省的决定下，地区经常出现一边精简一边增人、增机构的矛盾现象。例如1982年10月，张家口地委决定撤销14个机构，恰恰同时又增设老干部局⑧张家口地区档案馆编:《张家口地区大事记(1949—1983)》，档案出版社，1987年，第614页。。又如湖南零陵地区1983年改革时规定行署设20个机构，1986年又增设5个机构——调查研究室、物价局、审计处、城乡环境保护处、计划生育处，地区群团系统也增设了科学技术协会⑨《零陵地区志》，永州市人民政府网，http://www. yzcity.gov.cn/art/2006/9/13/art_2719_142325.html。。再如福建龙岩行署1983年8月机构精简改革在撤销6个机构的同时新增了7个机构(城乡建设环境保护局、经济体制改革委员会、旅游局、审计局、地方志编纂委员会、烟草专卖局、土地管理局);非但如此，转瞬之间，“1984年人民银行龙岩中心支行行使中央银行职能，同时成立工商银行、农业银行、中国银行、建设银行龙岩中心支行，保险公司龙岩支公司”5个机构⑩《龙岩地区志》，福建省情资料库，http://www.fjsq. gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3232＆index=1269＆。。广东梅县行署也是前面精简，随后“又新增设了一些机构”⑪《梅州市志》，广东省情数据库，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政协/050202.htm。。

2.地区机构改革的配套措施或制度不到位

从系统论角度看，“行政体制本身是一个由多方面组成的系统，其各个组成部分之间存在着互相影响、相互制约的关系，因此，作为行政体制改革的一个方面，政府机构的改革应与行政体制其他方面的改革配套进行。而以往的改革却缺乏这种系统性和配套性”⑫乔耀章:《政府行政改革与现代政府制度——1978年以来我国政府行政改革的回顾与展望》，《管理世界》2003年第2期。。在众多的不配套问题中，笔者在地区层面感受最深的是人事和财政两个方面。

其一，人事上，精简人员的安置是一个较为明显的配套不到位问题。1983年第一次地区改革时，中央曾提出六个“妥善安排”“地市定编后，多下来的人员”的办法:(1)“分配一些干部到县、社、厂矿企业去工作”;(2)“对文化科学水平低的干部，可以送往学校学习、培养”;(3)“采取留职停薪的办法，接受社会招聘”;(4)“参加各种形式的承包责任制，使他们各得其所”;(5)“年龄已经过线的同志，要按照规定离休退休”;(6)“对一些年龄较大、尚未过线、身体还好，但由于名额限制而没能进领导班子的老干部，各地可采取自己认为适当的办法(如在编制以内建立调研室、设立督导员或巡视员等)，组织他们经常深入基层，了解情况，检查工作，发挥积极作用”①《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。。但当时干部职务终身制并未废除，阻滞了上述诸多办法的实行。尽管1982年为了推进干部队伍年轻化，正式实行了干部离退休制度，但全国“对那些年老体弱的干部，安排在二线的比较多，离休退休的比较少”，所以中央又敦促“今后几年要继续做好离休退休工作”，力争“在1999年全面实现离休退休制度化”②《中国二十世纪通鉴(1901—2000)》第5册·第17卷(1981—1985)，线装书局，2002年，第758—762页。。这种干部该走不走的现象说明干部人事制度与机构改革不同步。

其二，在财政上，一方面是机构精简数字的硬指标，另一方面却是财政体制的软约束。尽管1979年开始在行政事业单位试行“预算包干、结余留用”的办法，也规定结余的资金“不得用于增加人员工资”。但文件并未对此作出严格、彻底的要求，而是规定:“有些单位实行预算全额包干有困难的，也可以对单位预算中的一项或几项费用实行预算包干的办法。”③《中华人民共和国法规汇编(1979年1月—12月)》，法律出版社，1986年，第166、165页。各省基本都只实行单项包干，如河北省仅“对一些大宗的支出项目，如会议费、公费医疗等试行单项包干”④河北省财政厅:《积极的探索——财政改革的十三年回顾之二》(1992年5月26日)，《财政简报》第25期，石家庄市档案馆藏，档案号32-1-723。。与增加人员直接相关的办公费、工资等一般都不在包干的范围内。1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，总体是地方“多余部分按一定的比例上缴”，“不足部分由中央财政给予定额补助”⑤《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》(1980年2月1日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-6-358(长期)。。由此，即使由于机构编制变大而需要更多开支，中央也会给补贴。而财政体制一般都是五年一变，即机构膨胀五年都不用愁没有人员工资和经费。后来财政部反省道:“从一九八〇年开始实行的行政经费‘预算包干’办法，取得了一定成效，但还不够完善。有些单位只讲需要，不问可能，往往通过领导批条子，频繁追加预算”，本应是编制与财务双包干，实际“造成‘包而不干’”⑥《国务院办公厅转发财政部关于控制行政费问题报告的通知》(1987年4月6日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-818(永久)。。1988年全国正式实行预算包干制，机关的正常经费全部实行单位预算和部门预算包干，但当时也规定离休、退休人员经费和各种专项资金不在包干范围内⑦《财政部关于颁发〈文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法〉的通知》，《财政》1988年第8期。。这看似合理，但离退休人员的经费实际上是一笔数量可观的地方支出，因为离退休人员不但“原标准工资(含保留工资)照发，福利待遇不变”，且“其他各项生活待遇，都与所在地区同级在职干部一样对待，并切实给予保证。医疗、住房、用车、生活品供应等方面，应当优先照顾”⑧《国务院关于公布〈国务院关于老干部离职休养的暂行规定〉的通知》(1980年10月7日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-6-359(长期)。。所以在没有足够中央拨款的情况下，地方财力难以持续保证离退休干部的各种较高待遇。这也是前述1999年以前干部该走不走的经费原因。因此，一方面，私自增人、增机构的入口在财政上始终都有漏洞可钻;另一方面，精简分流的出口总是难畅其流。1990年河北省财政局的一份文件写道:“行政管理费压不下来，关键是人员的增长没有控制住。”⑨《石家庄地区行政公署办公室转发行署财政局关于加强行政费管理意见报告的通知》(1990年9月29日)，石家庄市档案馆藏，档案号3-9-1355(长期)。这在一定程度上反向证明:财政终究还是没有扎紧精简的篱笆。到2007年，中央才把“建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制”作为一项法制推行⑩国务院法制办公室编:《中华人民共和国宪法典(注释法典1)》，中国法制出版社，2012年，第276页。。可见，缺乏财政的紧密配合，机构精简改革难以成功。

除了上述两个方面的微观不配套以外，还有经济体制、政府运作模式等宏观不匹配的问题①赵明芳:《纵观我国行政机构改革的历程——关于我国行政机构改革综述》，《理论视野》1999年第4期。。1983年中央就清晰地认识到:“这次机构改革是在经济管理体制还没有根本改革的情况下进行的，因而不可能是彻底的”②《机构编制体制文件选编》(上)，第110页。。直到2003年还有学者指出:“目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适应”③乔耀章:《政府行政改革与现代政府制度——1978年以来我国政府行政改革的回顾与展望》，《管理世界》2003年第2期。。

当然，地区机构改革配套不到位是当时大背景条件不成熟所致。地区第一次改革前，“文化大革命”刚刚结束，整个改革开放都是摸着石头过河，更何况政府机构改革。中央曾坦承:当时尽管“精简县以上党政机关已经成为全党全国的呼声。但目前解决这个问题的条件还很不成熟，如整个国民经济正在进行调整;管理体制还在变动;干部政策还要继续抓紧落实，有些该安排工作的干部还要继续安排;更难办的问题是多余干部如何安排好;等等，还需要进一步研究”。尤其“省、地、县三级党政机关的机构如何设置，领导班子如何精干，特别是多余人员怎样安排好，以及如何提高机关工作效率，等等”，还需“抓紧作些调查研究工作”。④《机构编制体制文件选编》(上)，第338页。第二次地区改革前，为建立市场经济体制，政府要下放经济权力，其职能应提前转向宏观调控。就理论而言，“如果按照行政生态决定政府职能，政府职能决定政府机构，政府职能和政府机构决定于政府体制的逻辑，那么政府行政改革的序列自然是先转变政府职能，其次是改革政府机构，再改革政府行政体制”⑤乔耀章:《政府行政改革与现代政府制度——1978年以来我国政府行政改革的回顾与展望》，《管理世界》2003年第2期。。而且“我国政府机构改革的重点应当放在转变政府职能上”，“只有抓住职能转变开刀，治病治根，才有可能使机构改革真正见效。但在过去的改革中，却把重点放在机构精简上，没有真正涉及职能转变”⑥张晓芝:《我国政府机构改革面临的困境及其成因》，《理论与改革》1994年第12期。。实际上，包括地区在内的各级地方政府职能和行政运作方式并未提前完成转型，而是同期或滞后于机构改革进行的。1993年中央要求地区大力精简的同时，规定地区要“撤并某些专业经济部门”⑦《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》(1992年10月12日)，中国共产党历次全国代表大会数据库，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.htm l。，“要按照派出机构的性质进行改革，把工作重点转向监督、指导、检查、协调等方面。地区党政机构应尽量设得综合一些”⑧《纪检监察干部工作手册》，第188页。。但是直至改革开始后一段时间，“地区还有许多本地自行设置的党政机构，尤以行署内专业经济管理部门为多”⑨吴佩纶主编:《地方机构改革思考》，第98页。。因此，政府职能非但没有为机构改革铺路，反倒成为了绊脚石。

以上说明，机构改革本就是一项艰难而复杂的工程，而“中国用30年的时间走完了西方100多年完善市场的道路，把西方100多年的发展压缩到30年，矛盾则是不可避免的”⑩何颖:《中国政府机构改革30年回顾与反思》，《中国行政管理》2008年第12期。。

3.地区机构改革存在特有的现实困难

对地区机构改革的难度，中央曾在1983年该项改革之初提醒道:“地区成为名副其实的派出机构，是一项重大改革，情况复杂，牵涉面广，工作繁重。”⑪《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2。但到底有多大难度，中央没有明示。笔者认为，地区机构改革的难度可以用“大变身”和“大基数”来概括说明。

其一，地区要大变身为派出政府本身就是一件难度很大的事情。发展、运行了十年的正式一级政府突然要改成派出政府，这是一个180度的大变身，其他地方政府机构改革简单地说就是由多变少，而地区是颠覆性的改革，要由原来满满当当的一级政府机构模式砍成仅剩2/3或更少的精干的派出政府。难上加难的是，此后本应是派出政府的地区(行署)，实际终其余生还继续执行着近似一级政府的职能①严谨地说，1979年至1999年间地区行署的职能远远超出了督导检查的范围，承担了大量分外之责。。有什么样的职能，必然有与之相适应的机构。此情此景之下，却要求其变成完全不相称的、主要承担督导责任的精干机构模式，可谓难于上青天，必然出现前述改革后不久就反弹的现象。而且殷鉴不远的是，行政督察专员公署和专区专署分别在1945年和1960年经历过两次由实变虚的尝试，但均没有成功。由此，地区(行署)两次机构改革的结局也就不用费思量了。

其二，一个鲜为人知的难度在于，地区是改革前全国机构超编最严重的一级。在1965年至1978年的13年中，地级实有人数的增幅居全国各级地方政府之首，具体增幅依次是:地(111.51%)、市(79.36%)、县(70.23%)、公社(51.20%)、镇(44.20%)、省(35.34%)、区(-37.86%)②国家编制委员会:《一九七八年地方各级中共党委、国家机关、民主党派、人民团体实有人数统计资料》(1979年10月)，河北省档案馆藏，档案号934-4-124。。所以，地区机构改革面临着大变身外的大基数。全国每个地(专)区平均人数，1965年为745.3人，1978年发展到1260.8人，要达到中央第一次改革规定的300人，就要减掉76.2%。而对于1978年平均每个地区有1840人的河北省来说③河北省革委编委办公室:《一九七八年度河北省各级党政机关人民团体实有人数统计表》(1979年5月)，河北省档案馆藏，档案号934-4-115。，则要减掉83.7%。比例更加惊人的是，1982年河北省第一次地区改革前，平均每个地区实有2390人、63个至91个机构④河北省编制委员会:《河北省各地市党政群机关实有人数统计资料(一九八二年)》(1983年3月)，河北省档案馆藏，档案号934-4-150。，那么其编制精简的幅度竟须达到87.4%，机构即使以30个为目标，精简的幅度也要达到52.4%至67%。所以才会出现前述情况，即中央先是于1983年2月规定“行署可设综合性处室十个左右”，后又在6月规定“行署设十五至二十个”机构。但即使如此让步，实现的可能性也很小。当然，中央明智地指示分步完成:“第一步，一般应把现有人员编制减少三分之一;原来基数过大的，应该多减一点。”⑤《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》(1983年6月14日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-6。即第一步要“砍掉”797人或更多。笔者认为，这对河北省而言仍然难度较大。虽然该省曾于1983年10月发文指出，各地制定精简方案时的原则是“编制基础大的要多减些人”，但毕竟河北省“地区级的实有人数在全国是最多的，精简过多，困难较大”，最后极为勉强地“按精简40%至41、42%上报”中央⑥河北省委编委办公室:《当前编制工作中需要注意的几个问题》(1983年10月31日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-168。。如按精简42%计算，要减少1004人。至第一次地区行署制度改革结束的1985年，河北省各地区实有人数平均为1380人⑦《河北省各地、市党政群机关编制、实有人数统计资料(一九八五年)》(1986年4月)，河北省档案馆藏，档案号934-4-188。。与1982年平均2390人相比，减少了1010人，即精简了42.2%，基本达到了预定目标，实属不易。同样，第二次改革前，如上文列出的表格所示，全国19个省、自治区除宁夏外各地区的平均编制为979人至2300.8人不等，要减至500人至900人，就要减掉48.9%至60.9%，难度同样很大。更何况改革后的地区还要额外承担大量分外工作，各地最初将改革方案做大，某种程度上说也是无奈之举。

(二)历史(深层)逻辑

1.地区行署及其前身组织法的缺失

地区行署缺乏专门的组织法、条例等，表面看是现实原因，其实更是深层历史逻辑。自从1937年中共引进国民政府的行政督察专员公署制度开始，几易其名，直到1999年规定撤销地区行署，60余年的地级派出政府始终没有专门的组织法。前述中央对两次地区机构改革的规定都较为简略，第二次改革时更只是简单地要求“地区党政必设机构参照自治州的机构设置”，这在重视程度上与组织法的缺失一脉相承。没有组织法，就加剧了地区组织机构数量和职能的自我膨胀。“在正常情况下，政府会进行自我扩张，根据帕金森定律，政府人员以每年5.75%的速度膨胀。政府会不自觉地制造行政工作，往往会把简单的事情复杂化。新的行政工作需要新的工作人员的情况下，又增加机构，机构多了又要提升行政级别。古今中外莫不如此。”①齐明山主编:《行政学导论》，中国人民大学出版社，2013年，第238页。因此，地区成为“文化大革命”后增幅最大、超编最严重的一级，也一直是新时期各级机构改革中精简幅度最大的一级。1983年中央规定地区精简30%，而县级“大致精简20%左右”②河北省委编委办公室:《当前编制工作中需要注意的几个问题》(1983年10月31日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-168。;1993年全国各级机构综合精简幅度为25%左右，其中省精简20%，直辖市精简15%，地区精简30%，地级市和州精简20%，县精简22%③《纪检监察干部工作手册》，第188、189页。。

2.地区行署及其前身的职能与组织超规越限

不仅地区行署的组织与职能超出其应有身份，其前身行政督察专员公署，也从根据地时期开始，就“远远超出边区政府派出机构应有的规模，到解放战争结束，专署基本成为边区政府和县级政府之间的一级正式政权层级的规模”④翁有为等:《行政督察专员区公署制研究》，社会科学文献出版社，2012年，第404页。。新中国成立至“文化大革命”前，地区行署的直接前身专区专署同样超出其应有的机构和职能规制⑤参见侯桂红:《1949—1966年河北省专区专署的组织与职能考察》，《当代中国史研究》2010年第5期。。而从行政督察专员公署到地区行署之间，中央总是隔三差五、三令五申地强调其“派出机构”的性质，这也恰恰说明它们事实上超出了派出机构的范畴。同样，地区行署不仅在组织机构上规模较大，而且在企事业管理权、县级主要经济指标制定权、人事任免权、机构编制审批权、辖市权等职权方面均或多或少地超规越限。

3.全能型政府理念和旧体制的根本影响

自战争年代逐渐形成的全能型政府理念和高度集中的政治经济管理模式，使各级政府形成大包大揽的行政模式和上下对口的组织结构。而且职能同构、组织同构与运作同型又互为存在和繁殖。随着现代化建设的发展，政府必然管得越来越多，机构就必然要越增越多。地区行署即使是派出政府，只要是这个强大行政体制链条中的一环，加之长期高度集中的计划经济管理体制的推波助澜，就难逃被“全能”的命运。因此，地区有与省、市相同模式的对口机构设置和相同的运作问题也就不可避免了。虽然“文化大革命”后经济体制向商品经济和市场经济转型，1988年中央开始提出转变政府职能，此后又提出有限型和服务型政府理念，但全能型的强大惯性和势能对1999年前的行署甚至今天的政府机构都还有不小的影响。这也是行政改革持续至今的原因之一。当然，即便有专门的地区组织法，行署要想为传统模式下的现代化建设添砖加瓦，就难逃一一对应设置机构和被迫执行近似一级政府职能的体制性强制命运。因此，曾任职于中央机构编制委员会办公室的张雅林写道:“地区机关在维护国家政权统治和促进社会经济发展的过程中，发挥了重要作用。但也存在着过分膨胀、名实不符的现象。”⑥吴佩纶主编:《地方机构改革思考》，第96页。这种悖反结果正是全能型模式和旧体制下的必然产物。所以，正如邓小平所论:“精简机构是一场革命”，但“这不是对人的革命，而是对体制的革命”⑦《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第396、397页。。只要旧体制不变，任何的改革配套保障都不可能有效到位。只要旧体制不变，就不可能跳出膨胀—精简的怪圈。宏观体制不配套，任何微观细枝末节的配套都难见实效。

综上，两次地区(行署)机构改革由于地方精简“假动作”较多、配套不到位、改革的难度很大、缺乏组织法、职能与组织超规越限、全能型政府管理理念与旧体制的根本影响等原因，致使改革结果与中央的规制还有不小的差距。这既是当时大背景的普遍映射，也有地区自身的特殊缘由;既有表层现实原因，也有深层历史逻辑。而这两个方面纠结在一起，就成为改革开放前期政府机构改革无法跨越的历史局限性。

(本文作者北京师范大学历史学院讲师北京100875)

(责任编辑赵鹏)

Study on the Prefecture(Adm inistrative O ffices)Institutional Reform since the Reform and Opening up

Hou Guihong

Since the reform and opening up，in order to adapt to the needs ofmodernization in the new period，the central authorities carried on two institutional reforms on administrative offices.Since，in the realistic existence，local stream line had much“deception”，facilities were not in place，and the reform was difficult，etc.; and in the historical level，there were no organization laws，function was over amore regulatory lim it，and omnipotent governmentmanagement concept and the old system existed.Therefore the reform results had a big gap with the central authorities’regulation.Itwas not only the universal reflection of the background，but also the administrative offices’own special reasons.

D69;K27

A

1003-3815(2016)-03-0028-10

*本文是中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“1979—2002年地区行署制度若干重要问题研究”的阶段性成果。