●古斯塔夫·波夏尔特

莱茵河流域的国际合作和污染控制

●古斯塔夫·波夏尔特

莱茵河（流域面积20万平方公里，流经9个国家）在欧洲的历史、社会、政治和经济发展中发挥着重要作用。由于莱茵河功能多样，沿岸各国利益冲突不断，再加上环境和防洪问题，制定保护莱茵河的综合方法十分必要。莱茵河是欧洲最大的河流之一，1950年到1970年，莱茵河爆发了严重污染事件，在20世纪80年代得到了有效治理。1986年，巴塞尔山度士化工厂发生火灾，下游400公里的水生生物遭受灭顶之灾。1976年，相关国家签署了一系列分散的具有法律约束力的公约。此事件后，保护莱茵河的综合方法逐渐转变为1987年开始制定的宏大长期政治环境目标，并出台了一系列防治污染的法律法规。

保护莱茵河国际委员会（International Commission for the Protection of the Rhine，以下简称ICPR）共有9个成员国。为协调使用利益并对莱茵河地区进行保护，这9个国家和欧盟委员会进行了合作。合作的关键要素是共同的利益和共同的政治意愿，以在事故、灾难和洪水过后寻求有利于所有国家的解决方案。

19世纪下半叶是德国工业化的开端。1871年德意志帝国建立以后，新建了大量制造企业和工厂，工业得到了快速发展，但是相应的环保意识却没有跟上，莱茵河及其支流沿岸的很多工厂都将未经任何处理的废水直接排进河中，根本没有考虑会对环境造成何种危害。日益增加的有机和无机废水污染导致沿岸国家之间的关系开始紧张。

日益增加的污染严重影响了下游的荷兰，因为莱茵河是他们的饮用水源以及灌溉用水。莱茵河水还用于冲洗圩田，以防止圩田水土淤积。1932年，荷兰政府第一次派使节前往巴黎和柏林，希望人们对莱茵河中的氯化物和酚类污染引起注意，却无功而返。1946年4月，在二战后莱茵河航运中央委员会第一次会议上，荷兰再一次提出了莱茵河的污染问题。中央委员会发文称为“三文鱼委员会”（1885 Salmon Treaty，1885年《太平洋鲑鱼条约》）。

1948年8月26日，“三文鱼委员会”在巴塞尔得出莱茵河污染是令人担忧的严重问题的结论，但是这超出了该委员会的职责范围，于是它建议莱茵河沿岸国家的代表创建一个新委员会来解决这一问题。之后，瑞士“三文鱼委员会”会长与德意志联邦共和国、法国、卢森堡和荷兰交换了外交意见，为1950年7月11日召开的保护莱茵河国际委员会第一次会议打下了基础。

二战结束5年后，ICPR成立了，它的成立是政治上的第一次成功。1950年7月11日，ICPR开始对莱茵河保护和监测问题进行讨论，以期寻求共同的解决方案，并制定了ICPR国际工作组之间的相互信任原则。成立13年后，ICPR得到了国际法的承认。1963年4月29日，德国、法国、卢森堡、荷兰和瑞士政府的代表在伯尔尼签署了《保护莱茵河不受化学污染公约》（Convention on the international Commission for the Protection of the Rhine“against Pollution”in Berne）。

1964年，ICPR在德国科布伦茨成立了一个永久性的秘书处，用于协调各缔约方的合作。

一、国际监测网络的构想和初步成果（1950年至1986年）

1950年到1970年ICPR刚开始行动时，面临的第一个挑战是建立一个从瑞士到荷兰的统一监测方案（见图1）。这需要对不同国家的监测站、检测物质和分析方法进行对比并统一意见。第一年的努力见到了成效，权威部门的综合方法使莱茵河的水质可在科学基础上进行可靠明确的评估。但是水质并没有得到改善。相反，到了20世纪60年代末和70年代初，莱茵河水质前所未有的糟糕，监测结果显示平均氧浓度非常低，主要原因是不断发展的工业生产，特别是20世纪60年代化工行业的快速发展。这也导致公众不相信政府部门和企业真的愿意保护莱茵河。

1969年6月，莱茵河发生了化学污染事件，造成鱼类大量死亡，并影响到下游的荷兰，这次事件是由雷金根地区的硫丹（烈性杀虫剂）引起的。随后几年类似数起事故后，各国政府意识到必须联手采取对策。可以说，公众环境保护意识的日益提高给企业和政府带来了压力，也为水资源保护带来了新的政治影响力。

图1 莱茵河上的国际监测站

1972年，莱茵河沿岸国家的环保部长召开了第一次莱茵河部长级会议。1973年在波恩召开的第二次会议中，他们敦促ICPR起草了《化学污染物公约》（Chemical Convention）和《莱茵河氯化物污染防治公约》（Chlorides Convention）。1976年12月2日，ICPR成员国在波恩签署了这两个公约以及《伯尔尼公约》的补充议定书（《伯尔尼公约》1963年签订，确定欧洲经济共同体为ICPR的缔约方）。

由于实施了第一批治理措施，ICPR首次宣布水质得到了改善，民众对莱茵河的治理有了信心。20世纪70年代起，各国纷纷建立起废水处理厂，莱茵河的水质得到了逐步改善，水含氧量开始上升，有机污染物以及苯酚污染物的浓度开始降低。1954年至2014年，瑞士雷金根监测站（Rekingen，莱茵河上游）、德国科布伦茨监测站（Koblenz，莱恩河中游）和荷兰三角洲的坎彭监测站（Kampen，莱茵河下游）的数据都反映了水中含氧量在逐渐改善。

在20世纪80年代初，即早期阶段，ICPR建议其成员国在建设新的污水处理厂时，将第三处理阶段（消除磷酸盐）包含进去。1986年莱茵河的水质得到了稳步改善，特别是重金属含量。20世纪70年代和80年代，为减少市政和工业废水的排放，研究人员成功开发出了“末端处理”技术，也就是水处理技术。这些措施实施后，有毒物质的浓度也下降了。

二、1986年以后水质的改善

发生于1986年的山度士事件清楚地表明污染事故会灾难性地影响到整条河流。由于这座瑞士化工厂的火灾，10-30吨杀虫剂、除菌剂和除草剂随着灭火用水流入了莱茵河，巴塞尔和科布伦茨之间河段（约400公里）的水生生物遭遇了灭顶之灾。莱茵河沿岸国家被迫采取行动。ICPR起草了一份拯救莱茵河的规划。一年后《莱茵河行动计划》（the Rhine Action Programme，RAP）开始审批，其目的是要在2000年前彻底恢复莱茵河原有的生态环境。

《莱茵河行动计划》提出的目标是：（1）加快减少永久性污染物的直接和分散排放量（到2000年，减少50种重点污染物50%的排放量及一些重金属70%的排放量）；（2）降低事故风险；（3）改善水文、生物和形态学条件。

取得的主要成效是：（1）1985年至2000年，“重点污染物名单”中的多数点源污染物排放量减少了70%至100%；（2）意外事故中有害物质含量大大减少，因为莱茵河沿岸企业已经优化了事故应急预案，并根据ICPR关于事故预防和工厂安全方面的建议制定了实施方案。20世纪80年代以来，《国际预警报警计划》（the international Warning and Alarm Plan，以下简称WAP）开始在日常操作中运行。（3）河中物种已经恢复。除了鳗鱼之外，莱茵河中的鱼类已经可以再次食用。如今，莱茵河中生活着63种鱼类，这意味着除了已经消失的鲟鱼，从前的鱼类生态系统得以重新建立。这得益于最近在堤坝上修建的鱼类洄游通道，洄游性鱼类如鲑鱼和鳟鱼，可以再次从北海逆流而上至莱茵河上游及阿尔萨斯和黑森林地区的一些支流中进行产卵。但是，它们仍然不能到达瑞士的巴塞尔，因为在斯特格拉堡（法国）之后的最后一部分河段中有3座水电站，如何通过它们还有一系列问题要解决。目前部长级会议讨论正在积极进行中，并已确定了鲑鱼在2020年以前达到巴塞尔的目标。

即使已经采取所有的预防措施，但如果事故发生了，大量有毒物质流入了莱茵河，就会启动WAP，警报中心将会通知所有莱茵河沿岸国家，特别是下游的事故地点（见图2）。污染者负责将事故上报给国家主管部门。之后，位于巴塞尔（CH）和阿纳姆（NL）中间的警报中心负责将信息传递给位于下游的警报中心以及当地主管部门和饮用水厂 。

WAP对警报、信息和检索报告进行了区分。警报是指水污染事件中排放的有毒污染物数量或浓度可能会对莱茵河的水质或沿岸饮用水源造成不利影响，或可能引发公众的重大关注时，国际重大警报中心（IHWZ）就会发出警报。信息是为了给IHWZ提供客观、真实、可靠的信息。此外，一旦出现超越指导值的事件，IHWZ会通知莱茵河沿岸国家。作为预防措施，这些信息还要传递给饮用水厂。警报只在出现大规模和严重水污染事件时才会发出。除警报外，WAP也越来越多地用于交换莱茵河和内卡河沿岸监测站测量的水污染信息。

图2 ICPR《国际预警报警计划》

三、今天的水质

几十年来，企业和地方政府为降低水体污染作出了很大努力。莱茵河流域的6000万居民中有96%的家庭都连接到了市政污水处理厂。大部分污水处理厂都能处理掉90%以上的耗氧化合物，去除80%的氮和85%-90%的含磷化合物。莱茵河沿岸国家的处理方案还包括进一步的措施，如调整到最佳可用技术，改进操作以达到进一步的净化效果，提高含氮含磷化合物的去除率。

旨在减少污水处理厂中含氮含磷化合物的综合措施实施以来，农业类废水所占比重有所增加。冲蚀、侵蚀和土壤排水以及直接排入地下水的农业用水造成了地表水污染。

植物保护剂污染对于莱茵河生态系统来说仍然是个问题，特别是对以莱茵河河水作为饮用水源的地区。

德国和荷兰边境的植物保护剂阿特拉津（atrazine）的浓度变化表明欧盟层面采取的措施取得了成功。阿特拉津已经禁止在整个流域使用。多年来，阿特拉津在德国和荷兰边境的浓度一般都低于检测限值。但是，在莱茵河流域仍能检出异丙隆（isoproturon）等其他植物保护剂。

今天，莱茵河水质已经再次好转，但是我们仍面临着新挑战。废水中含有多种微量污染物。这些污染物即使在水中检测到极低的浓度，也可能会对莱茵河中的生物以及饮用水造成不利影响。近几年来，ICPR制定了减少和避免城市污水和其他（分散）源中的微量污染物进入莱茵河及其支流的综合战略。城市废水中的微量污染物（如某些家用化学品、个人卫生用品、药品和放射性物质）一旦在莱茵河及其支流中检测出，可能会引起问题。在2013年的部长级会议上，水体污染（关于浓度和数量）的评估显示，除了氮、磷、金属等污染物外，在处理过的城市废水中还发现了很多其他污染物，如家用化学品、个人卫生用品和药品残留，这些污染物在现有技术条件下，还未能得到充分分解或去除。此外，微量污染物可以被生物体吸收，会对生态产生影响，并通过食物链影响人类。

某些微量污染物可能会对莱茵河生态系统或饮用水产生不利影响。很多污染物是和处理后的城市污水一起排放的，这意味着家庭、企业和贸易是最重要的污染源。在源头采取措施、对废水进行直接分流以及在市政废水处理厂中采取措施，可以降低排放量。此外，污水处理厂也可以增加辅助处理措施，如臭氧或活性炭。瑞士的一家污水处理厂可以分解多种微量污染物，而且可以达到很高的去除率。ICPR目前正在对这种进一步的改善措施进行讨论。

自2000年起，根据污染物列表及其环境质量标准，《欧盟水框架指令》（the European Water Framework Directive）定义了河流中的化学品状态。尽管莱茵河的污染物已大为减少，但其化学品状态仍然不尽人意。这主要是因为某些持久的、可生物累积的有毒物质，如生物体中的汞。减少这些污染物需要采取长期措施。目前，ICPR和欧洲成员国每6年提交一次流域管理报告和实施措施，力求最迟在2027年实现莱茵河的最佳状态。

四、关于环境治理的结论

莱茵河是欧洲最著名最重要的河流之一。许多世纪以来，它不仅是一条重要的航运通道，也是食物和水资源的来源，并形成重要的人类聚居区。欧洲最重要的工业带均位于莱茵河沿岸区域，这同时在历史上也造成了严重的水污染和河流退化。

今天的莱茵河已经成为欧洲最干净的国际河流之一。人口聚集的莱茵河流域经历了从重度污染到全面恢复的漫长过程。20世纪50年代和60年代的联合监测战略如今已发展为莱茵河综合管理战略，包括水质、减排、生态修复和防洪等。这种发展过程遵循的是“边学边做”原则，是在一些重大灾难之后得出的宝贵经验。这些环境灾难极大地改变了莱茵河沿岸国家的政治意愿。灾害过后，民众的压力是制定修复莱茵河共同方案的关键因素。

20世纪90年起，ICPR的努力促使欧盟层面实施综合水政策。今天，全流域和水资源跨界管理办法以及必要的合作已成为流域内各国需要共同承担的责任。

综合流域管理是ICPR逐步发展起来的：1950年起开始着手降低水污染，1987年起开始改善生态系统，1995年起开始改善水质，1999年起开始处理地下水问题。不是所有问题都被整合进了这两大欧洲指令，即2000年的水框架指令和2007年的洪水指令。

莱茵河的功能包括饮用水、农业和工业用水、水上运输、内陆渔业、娱乐和旅游，这些功能必须与生态保护相协调。ICPR在与其他团体合作保护和使用水资源方面有着悠久的历史。实施《莱茵河行动计划》时，饮用水工程、工业、航运和港口的信息交流已经很频繁了。1998年起，非政府组织成为ICPR的观察员。成为观察员（目前有18个协会）后，他们不仅可以参与全体会议，还可以参与到工作组和专家组中。

这种良好的跨界合作以政治意愿和共同利益为基础，以同行比较和公众参与的强大压力、有效的多级治理和流域内国家的团结以及高水平常设秘书处为发展动力。

（作者系保护莱茵河国际委员会主席）