牛青

居家养老：发展意义、问题分析和完善对策

牛青

居家养老是社会养老服务体系的核心和基础，在经济成本、文化观念、服务人数、服务效果、社会效益方面意义重大。居家养老要确立尊重老年人选择意愿、确保老年人生活质量以及家庭、社会与政府共同担责等基本理念。要发挥政府监督者、管理者的角色，引导社会养老事业的发展。

居家养老；基本理念；监督者管理者

一、前言

根据世界卫生组织定义，一个国家或地区中60岁及以上人口所占比例超过10%，或65岁及以上人口所占的比例超过7%，该国家或地区就属于人口老龄化国家或地区。我国在2000年正式步入老龄化社会。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.4亿，占总人口的16%以上；2050年，我国老年人口将超过4亿，约占总人口的25%。加之，子女离开家庭造成家庭结构缩小化，这些都对传统的养老方式提出了挑战。

二、居家养老的理论和实践

《老年人权益保障法》2015年第二次修正提出“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人”。然而，居家养老理论上的混乱不仅影响了政策的制定、执行与落实，而且妨碍了居家养老实践的推进与发展。所以，厘清这一关键概念，明确其特征和推行的意义，对于居家养老的事业发展尤其重要。

（一）居家养老的含义

吴国卿认为，老年人养老主要依靠家庭，辅助以社会化养老服务，“居家养老”等于“家庭养老”。陈笑楠认为，居家养老是以家庭为核心，以社区养老服务网络为外围，以养老制度为保障，是一个”没有院墙的养老院“，“居家养老”等于“在家养老”和“社区养老”之和。李本公和阎青春认为，“居家养老服务”实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它是由社区或社会帮助家庭为在家里居住的老人提供生活照料、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种新型养老方式，它是对传统家庭养老模式的补充和更新，“居家养老”是“在家养老”“家庭养老”和“社区养老”之和。

笔者认为，居家养老是家庭养老和社会养老的结合。以家庭为载体，以社区为依托，以政府为主导，通过购买市场服务，采取上门服务和社区日托的形式，对居住在家中的老年人进行生活照料、康复护理和精神慰藉。

（二）居家养老的意义

我国是在尚未实现现代化、经济尚不发达的前提下进入老龄化社会的，不可避免的会产生诸如养老保障体制覆盖面不广、养老服务产业滞后的情况。

首先，老年人对养老机构需求多、要求高、增长快，与全社会养老机构数量少、质量差、增速慢之间的矛盾日趋尖锐。

其次，居家养老符合老年人的心理需求。社区照顾能够使被照顾者在自己熟悉的社区环境里生活，在心理上不会像养老机构中的老人那样可能因远离自己生活过的社区而产生被家人和社会冷落的孤独感。

卢晓珑从经济成本、文化观念、服务人数、服务效果、社会效益等五个方面概括了居家养老的意义。居家养老的养老资源由多元化的主体提供，任何一方都不用支付特别高的服务成本，同时养老设施可以重复使用或者转为他用（妇幼人群），减少了资源的浪费、节约了经济成本。老年人在自己熟悉的社区接受养老服务，也是考虑到了他们的恋家情结，符合中国人安土重迁的文化观念。再来，老年人在社区内接受社区力量和志愿者或者家政服务人员的照顾，弥补了家庭成员无法赡养的缺憾。居家养老促进了服务业的发展，有利于解决“4050”和弱势群体的就业问题。

（三）居家养老的实践发展

上海是我国最早进入老龄化社会的城市。为应对老龄化，上海率先建立以社区为依托的居家养老服务，2000年试点，2001年正式出台居家养老政策。经过10多年的发展，建立了从80岁扩展到60岁、从特殊群体扩展到普通群体，从城市扩展到农村的大范围的居家养老服务网络。

武汉市江岸区劳动街60个居家养老服务中心积极创建“四位一体”网络体系模式——即一个以社区居委会为主导，由社区60个居家养老服务站为居家老人提供低偿服务，以社区志愿者组织为居家老人提供无偿服务，社区卫生站向居家老人提供医疗保健服务。

深圳、大连、杭州等地的居家养老模式逐渐成型、快速发展。与此同时，其他城市也纷纷试点，尝试居家养老的新模式。

三、居家养老的发展现状与问题

2008年2月21日，由全国老龄委、国家发改委、民政部等10部委联合制定出《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，要求全国城市所有社区在“十一五”期间都要基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，农村要力争八成左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心。

（一）发展现状

在长期国家政策支持下，我国居家养老事业取得了良好的发展。社区居家养老服务依托于社区，社区建设以及社区服务设施的加强与完善对居家养老服务有良好的支持作用。据统计，到2008年年底，全国共有县、市、区级社区服务中心9873个，其中，提供住宿的为620个，不提供住宿的为9253个。街道社区服务中心为107398个，社区居委会社区服务站30021个，此外还有其他社区服务设施12.2万个。社区服务中心的数量也在逐年实现稳步增长。然而居家养老也存在一定的问题。

（二）存在问题

我国的社区居家养老服务体系还只是刚刚起步，处于初级阶段。政府的职能是监管市场经济、提供公共物品、维护社会利益、促进社会公平，在这几个方面中政府存在的主要问题有:

1.居家养老服务市场产品良莠不齐

政府应该是市场经济的监管者，当前市场经济具有盲目性和从众性，市场上的养老服务良莠不齐，收费标准混乱不堪。政府应该发挥“有形的手”的功能，设置进出关卡，严格把关、合理控制收费，不让自费养老的老人利益受损而又得不到相应的服务。

2.养老资金筹集的渠道比较单一，社会力量参与的积极性不高

从目前的发展状况来看，社区资金有限，主要依靠政府相关部门进行投入，资金严重缺乏。仅靠政府投入的单一模式对地方政府来说无疑是一个很大的包袱，养老设施投入的不足是政府的通病。

3.压抑第三部门等志愿者服务组织的发展

政府是社会利益的维护者，第三部门作为政府行政的有力支持力量，地方政府采取压制措施，减弱了其自我生存、自我发展的能力。

4.存在城乡和户籍差别化对待现象

以上海为例，上海户籍和非上海户籍、城市和农村的养老服务是两种级别，养老金和养老服务提供的质量上来说，农村老年人享受到的远远低于城市老年人。

5.政策法规的缺失

近年来，国家有关部门出台相关养老政策，但仍存在政策法规原则性太强、体系性较差、落实难度大以及经费投入不足、指导不力等问题。特别是在鼓励养老服务发展方面的优惠政策较少，支持力度不大，财政支持力度有限，尤其是到县市层次更加困难。

另外，仍然存在志愿者队伍数量短缺、养老服务从业人员不够专业、服务项目少等问题。

四、发展居家养老的对策建议

居家养老是一项涉及全民的重大事业，政府在其推动过程中要体现其社会价值观。尤其在工作开展的初期阶段，政府要起到良好的推动作用，不能大包大揽也不能毫不作为。

（一）规范市场秩序，整合居家养老资源

要大力整顿市场的乱象，对于乱收费、高收费服务企业进行调整甚至取缔。社区养老服务的开展还涉及财政、保险、就业、福利、卫生、治安等多个职能部门，要妥善处理好有关问题单靠某个部门通常难于解决或效果不好，必须要整合多方面的资源，其中既包括政府机构等多方面的正式资源系统，也包括了老年人自身、家属、亲友、邻居、社区人士、志愿者等非正式资源系统。因此，要充分挖掘社会力量，实现各方面资源的有效整合，使各种力量能优势互补，建构和完善社区养老服务资源的保障体系。

（二）拓宽养老服务资金的来源渠道

稳定可靠的资金来源是养老服务健康发展的基础。从国外的经验来看，社区养老服务的扩大和发展引入各种力量，才能解决社区养老资金的短缺问题。目前我国居家养老服务的资金来源比较单一，单纯依靠政府很难维持大范围的服务，政府要鼓励更多的社会力量，包括企业单位和个人，对养老服务进行资金的援助。

（三）促进不同主体参与社区居家养老服务

政府要积极培育和发展民间组织以充分发挥其公共服务“承载器”的作用。参与主体的多元化不仅能够减轻政府和社区的压力，而且可以带给老年人更多的接触外界的机会。多元化的主体包括非营利组织、企业、个人等，广大的志愿者参与也是一个重要资源，美国把志愿时长纳入到青少年奖学金的评定指标，有的大学明确将参与社区服务列入必修课。

（四）促进公平化的养老服务

公平地提供养老服务，尤其是政府起主导作用的居家养老服务。政府出资或者部分出资的养老服务下，提倡公民平等地享有接受服务的权利，不应因城乡户籍差异就搞差别化对待，除自我养老以外，社区和家庭养老都要公平以推进稳定和谐发展。同时也应该促进地域间的不平等现象，通过增加落后地区居家养老扶持资金和东部带动帮扶西部，达到最小化的不公平。

（五）健全法律法规，完善相关政策规定

目前我国的养老法律法规尚不完善，有些甚至处于空白状态。因此应该在不断的探索中汲取国外先进经验，制定和完善相关法律法规，包括对责任主体的界定、服务内容范围的规定、服务人员的专业化程度界定等等。同时，实行税收优惠或者购房优惠等政策，鼓励家庭成员与老年人共同居住。香港实行的是对与年迈老人共同居住者的税收减免政策，以认同其所履行的赡养老人和提供养老服务的责任与义务。现有法规中对非营利组织的社会地位的认可、扶持民间组织发展的优惠政策、民间资本如何进入社区养老服务等相关规定明显缺失，这极不利于我国社区居家养老服务的进一步发展。

（六）建立一支志愿者队伍和专业化服务人员队伍

从下岗职工人力资源库中挑选合适人员，进入居家养老服务中来，不仅可以解决下岗职工的再就业，也降低了政府的安置成本。政府应该鼓励社会上的志愿者力量加入居家养老服务中来，尤其是鼓励具备护理和心理咨询特长的志愿者。同时，培养专业化的“4050”下岗人员，包括日常护理和紧急医疗等急救医疗知识，实行职业资格制度和技术等级认证制度，按培训技能考核的等级从事相应等级的服务，做到持证上岗，不断提高服务人员的专业化水平。

（七）进一步丰富居家养老服务的内容，提高服务层次

当前我国居家养老服务内容单一，专化服务较少。服务主要包括上门帮助老年人打扫卫生、做饭、基础护理，很少关注老年人的情感需要、心理咨询。面对日趋多样化的服务需求，要建立不同层次、不同功能、不同内容的服务体系，从日常生活护理和康复向心理咨询、精神慰藉等扩展，从而建立一个多层次多元化的服务体系。

五、结语

面对人口老龄化的趋势，应对老龄化成为迫不及待的事情。政府和社会各界应对其保持高度的关注，通过推进社区居家养老，构建当代服务体系。我国的居家养老服务模式虽发展态势良好，但仍存在单一化的问题。应该在不断学习和吸取国内外先进经验和总结失败教训的过程中，针对我国老年人的个性化需要，建立多层次多元化的服务体系，构建具体可操作的服务方式，从而促进居家养老的健康发展。

［1］吴国卿.居家养老和社会化服务［J］.社会，2000，（12）.

［2］陈笑楠.老龄化背景下我国城市居家养老研究［D］.吉林大学，2008.

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［7］汤艳文.养老服务的社会组织与管理（上海经验）［M］.西宁：广西师范大学出版社，2014.

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牛青，女，河南民权县人，现为中国矿业大学行政管理专业2013级学生。

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1008-4428（2016）08-128-03