欧英俊，王赫燃

基于标杆管理的地方政府绩效评估应用研究

欧英俊，王赫燃

文章在阐述标杆管理和政府绩效评估的概念及内容的基础上，论述将标杆管理引入政府绩效管理的必要性，以及如何引入标杆管理的理念、对地方政府的绩效评估，然后进行应用。

标杆管理；地方政府；绩效评估

一、相关概念及内容阐述

（一）标杆管理的概念

标杆管理又称为“基准管理”，最重要的是不断探寻最好的实践，以实践为基准不断分析、衡量和更进。标杆管理是随着标杆广泛使用而诞生的一个名词，是随着市场经济的不断发展应运而生，是历史发展的产物。

（二）标杆管理的内容

1.标杆管理的作用

（1）寻求卓越。之所以以卓越的组织为标杆，是因为要效仿它们，提升自我，标杆管理能够寻求卓越。（2）再造流程。标杆管理需要对流程予以再造。标杆管理侧重对流程进行分析，以强化较弱的流程。（3）持续改善。标杆管理是一个反复循环的流程，尤其侧重在不断地改善其特性说明要想得到更有价值的咨询，就必须构建长期的架构。（4）塑造核心能力。运用标杆管理既了解了标杆组织生产了什么产品或提供了什么服务，还了解了服务是如何提供的。标杆管理对于分析其他组织信息，实现组织资源基础的强化和组织核心能力的构建有着重要的促进作用。

2.标杆管理的类型

（1）竞争标杆管理。在相同的行业中，通过比较双方的流程、服务与货物等具有竞争性的类似产品或服务，来确定自身位置的，称为竞争标杆管理。竞争标杆管理侧重于组织业绩，以竞争性的产品或服务为基础，分析经营数据，将产品或服务通过研究、推导，缩短差距，创造竞争优势。产品或服务的价格、技术质量、可靠性、速度等特性为竞争标杆管理的主要体现。

（2）内部标杆管理。内部标杆管理从字面上的意思理解，就是把组织内部作为基准进行标杆管理。因为同一个组织的内部信息的获取相对简单，因此，内部标杆管理对于组织来讲比较好操作，是相对简单的方式。组织可以通过目标管理法确认管理指标，并将指标任务层层分开，落实好指标任务后，向其他指标任务拓展。内部标杆管理需要与别的类型的标杆管理方法做好衔接，避免该类型造成的自我封闭。

3.标杆管理流程

标杆管理是具有完整架构且持续不断的学习流程。它相应的流程简单是：发起内部研究并进行初步分析、组织标杆管理团队、选定标杆、考察消化、采取改革行动，最后搜集及分析信息，对团队做出反馈。

（三）政府绩效评估的概念

政府绩效评估，是指政府本身或其他社会组织通过各种方式，对政府决策和管理行为及由此发生的经济、文化和环境的短期和长远的影响。对政府绩效进行评估，对提高政府部门的绩效有直接的推动功能，是绩效管理的核心内容。通过了解政府绩效方面的信息，了解政府绩效评估的缺陷，促使政府提高服务水平和质量。

（四）政府绩效评估的内容

1.行政效率

政府行政管理效率的提升有着巨大的意义。现代政府不仅要高效廉洁，提高行政效率，还要及时回应群众民意。就政府行为而言，不仅不能吃拿卡要，还要端正态度，不作为或者少作为都是不允许的。

2.政府效能

政府效能是指政府向公众提供公共产品和公共服务的水平。要解决经济发展的制约因素，达到促进、推动市场经济发展的目的，就必须进行政府机构改革和政治体制改革，提高政府服务水平。

3.政府业绩

政府业绩是指政府部门为经济组织、社会组织等供给服务的质量和数量。政府业绩的提升和政府供给的服务的质量和数量密不可分，呈正相关性。

4.政府成本

政府成本主要是政府在管理活动中所占用或消费的资源及其程度。政府成本的降低无非是推进公共物品市场化配置，提高消费资源的利用率，以及简政放权，减少在层级中不必要的浪费。

二、地方政府绩效评估引入标杆管理的必要性

（一）地方政府绩效评估存在问题

1.地方政府绩效评估还处于初级阶段

虽然一些省市正在积极尝试构建现代政府绩效评估体系，但从一个国家的角度来看，地方政府绩效考核体系的发展是很不平衡的，有的甚至停留在计划经济体制阶段。许多地方仍沿用传统的对工作检查、总结的考评模式，考评主观随意性大。地方政府绩效评估的理论和实践研究不足，许多地方把公务员考核和绩效评估混在一起，不能明确区分政府绩效层次，缺乏系统的研究和引进国外地方政府绩效评估的理念与实践。

2.地方政府绩效考核缺乏制度化的评估标准

考核指标单一导致各个地方片面地追求经济总量的增长。例如只注重国内生产总值、财政收入、税收能够按要求保持一定的增长，而忽略了人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加。为了实现政府的经济指标，有的地方政府甚至盲目加大投资换取高增长，盲目出资办企业。政府绩效评估的侧重点和内容有很大差距，考核评估方法不一致、规范程度不足，考核体制缺乏民主监督。即便在官方的绩效考核中，大体也是上级对下级的评估，缺乏平行政府机关或部门的制约。政府绩效评估考核的流程也不对社会公布，缺少社会和媒体的监督。由于没有形成真正的问责制度，缺乏对考核评估对象的惩罚和激励措施，导致地方政府在绩效考核之后，将考核、评估的结果抛之脑后。

（二）地方政府绩效评估引入标杆管理的意义

1.标杆管理是一个衡量自我的有效工具

标杆管理能够为政府部门提供一个衡量自身的工具。通过标杆管理这个工具，管理者更加能够清楚地认识别人和自己，缩小与优秀者的距离，促进自己与组织的学习及改革，有助于及时的发现和解决问题，进而提高效率。在地方政府绩效评估中，可以使用标杆管理寻找出一些比自己优秀的部门或组织，分析优于自己的原因，学习它们的方法，从而不断提高本部门的工作绩效。

2.标杆管理能够解决资源的有限性

标杆管理是提高地方政府绩效的最重要的管理方法之一，也是一个极其紧迫的问题。标杆管理可以提高地方政府的效率，它以不浪费有效资源为前提，能够寻找最棒的实践方式。运用标杆管理能够为政府绩效评估确立榜样，研究应用优秀的标杆，提升地方政府绩效评估水平。

3.标杆管理能够提高公务员的积极性

地方政府绩效评估机制还没有完善，标杆管理能够完善地方政府的激励机制，增加政府部门公信度，能够促使公务员创先争优。引入标杆管理这种全新的管理方式，能够调动公务员的创造性和积极性。持续有效地学习标杆管理，能够让公务员寻求更高的标杆，形成认真负责的工作态度，在公众中展现廉政、高效和公正的形象。

4.标杆管理能够提升地方政府整体效能

标杆管理能够通过不同的标杆体系对地方政府部门绩效评估实施质量管理。不同标杆在一起能够相互联系、补充和完善。将地方政府构建成一个紧密的集体，能够让地方政府部门目标明确，能够使各部门自觉地按照终极目标配合协调，对于提升地方政府整体效能具有巨大的推动作用。

三、标杆管理在地方政府绩效评估中的应用

（一）标杆管理对政府绩效评价标准的改进

政府绩效评估的较大进展得益于标杆管理的发展。第一，标杆管理在以政府非经济绩效标准为主的情况下，还能够积极落实政府经济绩效标准。第二，标杆管理与绩效最佳的地方政府部门做对比，它不仅转变了地方政府部门管理的定式思维，而且能够让人们知道部分之前以为不可能的重大改变。第三，标杆管理能够从内而外地团结各个地方政府部门内部人员，让地方政府将原来属于内部竞争的主要焦点转移到外部竞争上，让地方政府各个部门在相互竞争中得到长远发展。

（二）标杆管理对地方政府绩效评估指标的改进

标杆管理与评价的侧重点是流程。现在，对整体流程的关注是地方政府绩效评价体系的一个发展趋势。地方政府绩效评价体系分为潜在指标、功能指标和影响指标。该划分方式不同于以往的从政治、经济和社会等角度的静态划分方式，它不仅包含科学性与战略性，还体现出整体流程的思想。研究的潜在指标包括影响下一阶段政府绩效。值得注意的问题是，指标设定方面随意性相对强一些，容易导致指标体系的复杂，导致指标体系难以体现政府公共性的本质。

（三）标杆管理融入地方政府战略绩效评估

地方政府绩效评估是影响公务员行为的最为有效的方法之一。当标杆绩效评估技术纳入政府部门绩效评价体系时，绩效评价的性质逐渐发生变化。地方政府绩效评估可以通过绩效目标将政府目标落实到每个公务员身上。此外，政府绩效评估还是决定人员调整、分配薪酬福利的主要依据，政府根据公务员的工作情况设定薪酬，将公务员的行为与职位调动、经济利益紧密结合。所以，可以说过去的绩效评估属于职能性绩效评估，目标是服务于政府的正常运转。标杆管理融入地方政府绩效评估，将过去的职能性绩效评估逐步转变为战略性绩效评估，使绩效评估不仅仅是决定个人利益的手段。

（四）标杆管理为地方政府绩效评估确立正确价值取向

在地方政府部门绩效评估过程中，存在着不平衡方式，影响绩效评价的有效性。地方政府绩效评估取决于上级政府的喜好，普通公务员容易受上级领导左右，致使公务员价值取向偏离公众利益的方向，甚至损害公众利益。在这种价值取向的绩效评估体系中，绩效评估行为比较封闭，缺乏公开性的外界监督。地方政府绩效体系要贯穿于人民群众切身利益的政策执行中。因此，地方政府绩效的根本衡量标准取决于政府及公务员的行为能否或者能在多大程度上促进了公众利益。将内部评估简单转化为不同部门之间的竞争，使行为评估更加透明，信息更加开放，使地方政府绩效评估更强调公共利益。

（五）标杆管理改进地方政府绩效评估总结

地方政府绩效评估总结主要是指对地方政府绩效评估工作的总结，是地方政府绩效评估系统将绩效评估结果和相关信息的输出。进行绩效评估差异分析是一项非常重要的工作。过去地方政府所进行的绩效差异分析是指运用预算标准，将收入或成本的目标水平与实际水平相比较，并计算差异的过程。但无论是分析预算差异还是其他差异，重点几乎完全集中在财务数据的差异，但过去的绩效评估没有具体说明这些原因是什么。另外一个缺陷就是集中的地方政府绩效报告只是说明发生了什么，并不能说明政策执行者采取行动的影响。所以，绩效评估结果不能直接与官员挂钩，否则地方政府绩效评估将会流于形式。

［1］王心筑.标杆管理在公共部门人力资源管理中的应用研究［D］.华东师范大学，2012，5.

［2］蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析［J］.中国人民大学学报，2002，（05）.

［3］西方国家政府绩效评估的理念及其启示［J］.清华大学学报哲学社会科学，2003，（01）.

［4］韩学义.基于平衡计分卡的地方政府绩效考核研究［D］.中国矿业大学，2010，4.

欧英俊，男，广西南宁人，广西师范学院经济与管理学院2015级行政管理专业研究生，研究方向：区域公共管理；

王赫燃，男，黑龙江大庆人，广西师范学院经济与管理学院2015级行政管理专业研究生，研究方向：区域公共管理。

F121

A

1008-4428（2016）08-119-03

基金：广西研究生教育创新计划项目，项目名称:打造战略支点与区域创新发展，项目编号:YCLT20144009。