◎彭晴菲

中国智库对公共政策的影响及其发展障碍

◎彭晴菲

智库作为非官方主体对公共政策有着很大的影响，根据公共政策中的过程理论，把公共政策过程界定为政策制定、政策执行和政策评估三个阶段,智库在各个过程中有着广泛而深远的影响。智库承担着建设一个“中国特色智库体系”的时代使命，然而，其发展却面临着专业性问题、可操作性问题、独立性问题以及社会氛围、民间文化的误解等等，中国智库的有序、高效发展还需政府对其有正确的认识和定位。

2015年初，中办、国办印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》后，恐怕没有人会怀疑智库春天的到来。在跃居世界第二大经济实体后，中国迫切的需要科学的决策和管理，需要制定清晰明确的路线图，这就呼唤着智库发挥应有的作用。现在国内的政策科学不科学，不仅影响自身，而且会影响到整个世界。

从智库影响政策制定的过程来看，智库通常对掌握核心权力的国家领导层和各级政府部门建立各种正式和非正式的沟通渠道,让自己的政策思想变成政策现实。智库需要与政府保持密切的联系才能影响政府的决策。所以，有的专家认为，“关系就是一切”。如果智库专家不能进入政府的会议室、见不到决策者，其影响力肯定会打折扣。“在美国,咨询机制上有所谓的旋转门,即智库在机制上能够辅助决策,智库成员的身份在政要与研究者之间转换,……由此而“旋转”,有的甚至“旋转”了两三次,这一方面使政府保持着活力,官员有智方面的专业知识和能力,智库成了为政府培植、储备人才的地方”国内的情形也类似，一些影响力比较大、口碑较好的民间智库，可以通过一些半官方管道递送报告。因此，智库与政府之间的沟通渠道在智库影响公共政策的过程中发挥着很大的作用。

从智库影响政策执行的过程来看，政策并不是一经采纳就进入政策执行过程，武汉大学丁煌教授认为,“所谓政策执行,是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”从这个定义看，智库在政策执行过程仍然可以发挥其作用，以政策实验为例，政策广泛施行前往往有“试点”这一环节，智库的成员大多具备丰富的经验与渊博的学识,都是在某一领域研究问题的专家,他们通过发挥理论和专业知识的优势,对决策方案的科学性和可行性进行缜密地研究与论证,从中得出科学的结论。

从智库影响政策评估的过程来看，“政策评估是指依据一定的标准和程序,对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据“。政策评估是提供政策运行可靠和有效信息的重要手段，是进行政策调整、提出政策建议的重要依据，是检验政策结果的必要途径，有利于构建良好的公共关系。政策评估往往要依赖于专业的机构和人员，智库具有的高水准的评估队伍有着专业的水准和丰富的政策经验是政策评估最好的参与者，另外，智库独立性的特征使得智库在进行政策评估时有自己的研究立场，尊重事实，保持客观性，研究过程、人员配置、结论分析等均不受政府干预，这在很大程度上保证了政策评估的科学性、有效性。

中国现在正在着力建设一个“中国特色新型智库体系”，各类智库有不同的发展侧重和路径，这是符合实际的。构建体系，就意味着对现有智库体制进行改革，而改革必须抓住“特色”和“新型”两个关键。特色，是体现中国特色，在中国的特色现实环境下成长起来，也为中国经济社会发展的特殊国情服务。新型，就是寻找一种更加合理高效的组织运作方式。以这三个方面去期许的中国智库更好的未来仍然需要克服种种的障碍。

首先，目前情况下中国智库的专业性令人担忧。智库，其核心还是“智”，这种“智”使得智库运用其科学性影响公共政策，中国目前的很多智库，却是有库无智。互相之间没有分工，更不讲合作，甚至出现恶性无序竞争。即使智库的团队在团队素质上达到了要求，作为智库研究基础的很多数据的获得也是极其困难的，智库的发展需要信息，但很多信息涉及敏感内容太多且提供信息的渠道少，目前国家政务，财务，统计数据等都甚至保密，更何谈发展规划等信息的公开。课题研究的许多数据与信息往往处于一种较于封闭的状态，没有实力的智库往往很难再专业上有很大的进展。

其次，智库的可操作性也是一个很大的障碍。智库研究报告在要求学术严谨性的同时，也要求政策可操作性。很多智库研究报告提出的政策建议，有的不严格区分政府与市场的边界，动辄提出设立监管机构、增加审批事项；有的不顾财力可能，提出不符合实际的财政支持建议；有的偏重论证所提建议的重要性，对可能遇到的困难、政策效果缺少预估。诸如此类的问题，都影响了智库研究报告的可操作性。因此，学术素养和政策经验二者都很重要，缺一不可。以北大发展研究院为例，一方面，所有的学者都经过严格的现代经济学的训练，另一方面，部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋国青等，自改革初期以来不但一直密切关注实际经济发展，而且还都曾近距离地为决策层提供政策咨询。

再次，中国智库的独立性是条任重道远的道路。“缺乏独立性”是中国智库目前显而易见的问题，国务院参事任玉岭曾表示，中国大多数智库机构，多是用皇粮养活的，是依附于政府的，正是由于独立性的缺失，而使其影响力大打折扣。

最后，社会氛围与民间文化也对智库存在误解。中国的企业家大都受计划经济体制的影响，他们在成功发达后，回报社会做慈善的途径相对来说较为单一，捐款的行为较少发生，通常都是捐图书馆、捐体育设施，甚至是修庙建教堂，对于民间智库的资助比例很小，民间智库的重要性尚未渗透到民众心里，“资金荒”往往成为智库面临的大问题。

这些因素都制约了中国民间智库的发展，但其根源还是政府对于民间智库的认识与定位不足，只有把民间智库看做具备专业能力的政策研究机构，而不是政府研究部门的一种补充，并在法律与制度上对智库发展进行松绑，民间智库才能迎来真正的发展。

(作者单位：华东交通大学人文社会科学学院）