李红梅

(中国人民银行临沂市中心支行，山东　临沂　276000)



几无兑付可能的国债收款单实行财政性入库处理的可行性探讨

李红梅

(中国人民银行临沂市中心支行，山东临沂276000)

1982年至1988年期间，国家为筹集建设资金，面向行政、企事业单位和个人发行的国库券收款单等已于1997年全部到期。但因所有权转移、收款单位名称变更、收款单收据联丢失、原始凭证填制不规范等原因致使国债收款单兑付工作停滞。为解决国债收款单长期沉淀问题，2012年总行组织集中开展了国债收款单催兑清兑活动，但仍有部分国债收款单因收据联丢失、面值较低、原始凭证填制不规范等原因，无法实现兑付，致使国债长期挂账，资金长期沉淀，影响国债信誉，也增加了人民银行管理成本和风险。

一、基本情况

1999年，中国人民银行、财政部下发《关于印发〈国家债券收款单移交办法〉的通知》(银发〔1999〕339号)文件，将商业银行持有未兑付国债收款单全部移交至人民银行统一管理。但移交后兑付工作进展缓慢，一度出现停滞。2012年，人民银行总行下发《关于开展国家债券收款单集中催兑活动的通知》后，在济南分行指导下，临沂中支采取多项措施，集中开展国债收款单催兑清兑活动，累计协调财政、税务等4个部门召开国债催兑清兑联席会3次，利用政府网站、新闻媒体等载体发布催兑公告4条(篇)、在银行网点悬挂、发放各类宣传资料3000份，累计120人次深入街道办事处、经贸局、工商局等部门查找兑付线索。通过积极推动，临沂市累计兑付国债收款单151份。但据调查，由于部分收款单因债权凭证丢失、债权面值小债权人不积极、债权人要素信息记录不全原因，导致大量国债收款单难以兑付，截至2015年末，临沂市仍有130份、金额19.24万元，未能办理兑付手续滞留人民银行，占移交份数50.93%。目前，兑付工作基本陷入停滞状态。

二、未能兑付原因分析

(一)债权人线索丢失，导致兑付难度加大

国债收款单债权人企业均为计划经济时代设立的国有、集体企业，在由计划经济向市场经济转变的过程中，债权人单位多关停并转，线索丢失。《中国人民银行无记名国债及收款单兑付业务操作规程》(银办发〔2012〕150号)对收据联存在但债权人单位不存在及债权人单位存在但收据联遗失的特殊情况的兑付资料方面作了明确规定。但在查找债权人线索时发现，部分债权人单位关停并转，其原厂址或被拆迁开发、或被转让，财务档案也因保管不善而丢失，债权债务关系无法确认，难以确定其上级主管部门，无法出具收款单债权情况证明材料。调查显示，截至2015年末，临沂市有105份国债收款单属于此类情况，占未兑付总数81%。

(二)债权面值小、兑付成本高导致债权人兑付不积极

由于兑付费时费力且成本高，小面额国债债权人往往选择放弃兑付，加大基层人行兑付难度。截至2015年末，临沂市300元以下国债收款单为47份，占未兑付总数36.2%，均为收款单收据联遗失情况，且多数债权人单位名称发生变更。按规定，“收款单收据联遗失债权人除需提供正常兑付材料外，还需提供债权单位证明、债权单位承诺书、供债权单位名称变更相关法律文件等；办理兑付手续时，除提供兑付资料、债权单位证明、承诺书外，还需要联系其上级主管部门，出具证明材料，复印相关资料。如以债权人“相邸乡寺后村”收款单为例，该收款单面值50元、利息35元，合计85元。该村集体和所属乡镇名称发生变更，且收据联遗失。为兑付该笔收款单除需备齐基本资料外，还需往返县、镇政府部门出具更名证明材料。如兑付需要人力工时32个、汽油费近100元。此外，部分农村集体购买国债收款单本金多在50元至100元，最低甚至只有10元。如临沂市莒南县文疃三皇山大队1份10元收款单，因考虑路途远及时间等成本，明确表示放弃兑付。

(三)债权人要素信息记录不全导致催兑难

1982年至1988年期间，金融机构发售收款单均为手工填制凭证，核算手续不规范，收款单记载信息过于简单，部分购买单位名称仅为“木材厂”、“塑料厂”、“黄沙公司”、“饮料厂”“兽医站”、“供销社”等，单位名称、地址要素不全，部分还存在错字别字，使基层人民银行国库部门无法确定购券单位，难以催兑。据统计，临沂市未兑付的国债收款单中有13份因原始凭证填制不规范导致无从查找购买人，占未兑付总数的10%。

三、产生的影响

(一)不利于盘活财政存量资金

国债收款单首次发行距今已有34年，随着时间的推移，未兑付国债收款单债权人线索查找更加困难，收款单兑付可能性微乎其微，造成应兑国库收款单长期挂账。违反李克强总理提出的“决不允许国库资金‘趴在账上睡大觉’”要求，极大浪费财政资金，不符合当前盘活财政存量资金的政策。

(二)增加管理成本

一是国债收款单时间长、跨度大，兑付材料搜集整理难。

在国债收款单的催兑过程中，人民银行国库部门为一份收款单债权人线索，需要去多个部门核实情况。如果购买人是村集体，还需要到偏远乡村，甚至走村入户，费时费力。虽耗费大量人力物力，但收效甚微。

二是造成相关管理系统资源浪费。2005年起，人民银行推广“国家债券收款单管理系统”实现国债收款单全国数据集中管理。国债收款单全部纳入国债收款单系统，但该系统使用频率较低，有时半年也不用一次，造成资源浪费。另外，国库部门需定期进行账实核对，增加国库部门工作量。

三是增加监督管理成本。根据现行国库会计管理基本规定，国债收款单属于国库有价证券及收款单，是国库会计监督检查的重要内容。对其实施的监督检查主要有(不限于)月度主管检查、季度分管行长检查、上级国库检查、本单位内审部门检查，每年检查次数至少18次。检查中，需要对收款单张数、金额等要素逐一核实，增加国库部门和监督管理部门工作量。

(三)加大国债兑付风险

国债收款单存根联原件均属于纸质材料，按照规定必须入柜保管，但是随着时间的推移，纸质材料易出现发黄、变脆、字迹褪色及扩散等现象，为日后兑付工作带来极大地不便。办理国债收款单兑付业务，需要国债业务人员在“国家债券收款单管理系统”中录入相关信息，经复核后，打印“收款单可兑付通知书”。再交由核算人员在TCBS系统中进行账务处理。账务处理包括资金业务处理和表外业务处理，操作步骤比较繁琐。因国债兑付业务较少发生，操作步骤复杂，加上人员变动，在核算处理方面更增大兑付国债风险。

四、建议

此部分收款单被兑付的可能微乎其微。建议完善国债收款单兑付及核销办法。一是在确保资金安全的前提下，对因企业破产倒闭、关停并转等原因，造成确实无法寻找债权人以及债权人无法提供合法有效地证明的，建议由财政部门以国有资产管理者的身份进行集中兑付，就地作为政府基金收入入库。人民银行制作未兑付国债收款单清单，详细载明重要信息及索引，一式二份，由基层人民银行及当地财政部门分别作永久性保管，若有真实合法债权人申请兑付时，依据清单信息从国库资金中兑付。不仅盘活了部分财政存量资金，也彻底解决了这一历史遗留问题。二是对无法兑付或主动放弃兑付的国债收款单，制定可行的核销办法，人民银行将留存资料封存保管，超过保管年限公告后或作销毁处理。